Hemlig dataavläsning mot allvarliga brott

Justitieutskottets betänkande 2024/25:JuU21

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen om hemlig dataavläsning, dels ändring i samma lag. Förslaget innebär att lagen om hemlig dataavläsning ska gälla utan tidsbegränsning med bl.a. följande justeringar:

•       Hemlig dataavläsning ska få användas i fler fall i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

•       Reglerna för vilka typer av uppgifter som får hämtas in och för utform­ningen av ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska förtydligas.

•       Överskottsinformation som har kommit fram vid hemlig dataavläsning ska få användas för andra ändamål.

•       Rättssäkerheten för den enskilde ska stärkas, bl.a. genom förbättrade möj­ligheter till insyn och tillsyn.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2025.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns sju reservationer (S, V, C, MP). I en av reservationerna (S, V, C, MP) föreslås ett tillkännagivande till regeringen om en samlad över­syn av lagstiftningen på området för hemliga tvångsmedel.

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:51 Hemlig dataavläsning mot allvarliga brott.

Elva yrkanden i följdmotioner.

Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Hemlig dataavläsning mot allvarliga brott

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (V)

2. Tidsbegränsning, punkt 2 (V, MP)

3. Brottskatalog, punkt 3 (V)

4. Hemlig dataavläsning i preventivt syfte, punkt 4 (V)

5. Överskottsinformation, punkt 5 (MP)

6. Förstärkning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, punkt 6 (MP)

7. En samlad översyn av hemliga tvångsmedel, punkt 7 (S, V, C, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motion från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Reservantens lagförslag

Bilaga 4
Konstitutionsutskottets yttrande 2024/25:KU2y

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:51 Hemlig dataavläsning mot allvarliga brott. I propositionen föreslår regeringen att lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning ska gälla utan tidsbegränsning med vissa justeringar.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

Två motioner med sammanlagt elva yrkanden har väckts med anledning av propositionen. I ärendet behandlas även ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2024/25. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Reservantens lagförslag finns i bilaga 3.

Justitieutskottet beslutade den 12 december 2024 att ge konstitutionsutskot­tet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna i de delar de berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottets yttrande finns i bilaga 4.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Genom lagen om hemlig dataavläsning, som trädde i kraft den 1 april 2020, infördes ett nytt hemligt tvångsmedel: hemlig dataavläsning. Genom hemlig dataavläsning har de brottsbekämpande myndigheterna fått större möjligheter att avlyssna och övervaka personer som är misstänkta för eller förväntas begå allvarliga brott. Lagstiftningen är tidsbegränsad t.o.m. utgången av mars 2025. En utvärdering av lagen har gjorts av Utredningen om utvärdering av hemlig dataavläsning, se betänkandet Hemlig dataavläsning – utvärdering och perma­nent lagstiftning (SOU 2023:78).

Hemlig dataavläsning innebär att de brottsbekämpande myndigheterna med någon form av tekniskt hjälpmedel i hemlighet bereder sig tillgång till exem­pelvis en mobiltelefon, en dator eller ett användarkonto till en kommunika­tionstjänst. På så sätt kan myndigheten bl.a. få kännedom om hur utrustningen används eller har använts och vilken information som finns i den. Metoden innebär att myndigheten dels bereder sig tillgång till utrustningen, dels tar del av uppgifterna. Den hemliga dataavläsningen kan ge tillgång till flera olika typer av uppgifter (1 och 2 §§ lagen om hemlig dataavläsning). Det är fråga om kommunikationsavlyssningsuppgifter, kommunikationsövervakningsupp­gifter, platsuppgifter, kameraövervakningsuppgifter, rumsavlyssningsuppgif­ter, uppgifter som finns lagrade i ett avläsningsbart informationssystem och uppgifter som visar hur ett avläsningsbart informationssystem används.

Hemlig dataavläsning kan användas under en förundersökning om viss allvarlig brottslighet. Utanför en förundersökning kan hemlig dataavläsning användas i underrättelseverksamhet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtnings­lagen). Utöver det kan hemlig dataavläsning användas vid särskild utlännings­kontroll enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Under de senaste åren har tillämpningsområdet för hemlig dataavläsning successivt utvidgats. Det innebär bl.a. att hemlig dataavläsning kan användas vid fler typer av brott än tidigare och vid flera brott som sammantaget har ett högt straffvärde. Det har även införts en möjlighet att använda hemlig data­avläsning i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet som förekommer inom kriminella nätverk, se propositionen Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott (prop. 2022/23:126) och propositionen Preventiva tvångsmedel för att förebygga och förhindra allvar­liga brott (prop. 2023/24:117). Sedan den 1 juli 2024 kan hemlig dataavläsning dessutom användas för att lokalisera personer enligt lagen (2024:326) om hemliga tvångsmedel i syfte att verkställa frihetsberövande påföljder, se propositionen Bättre möjligheter att verkställa frihetsberövanden (prop. 2023/24:108).

Propositionen

Behovet av hemlig dataavläsning

Hemlig dataavläsning infördes som ett sätt att behålla de brottsbekämpande myndigheternas förmåga att i den digitala miljön hämta in information när de befintliga tvångsmedlen inte längre kunde täcka behovet. Utöver att teknik- och samhällsutvecklingen har lett till att de hemliga tvångsmedlen förlorat i effektivitet konstaterades att beslag av elektronisk utrustning ger allt mindre information. Det beror dels på att kommunikation med krypterad information har blivit allt vanligare, dels på att vissa uppgifter som överförs digitalt över huvud taget inte lagras. Regeringen konstaterade att det finns ett påtagligt behov av hemlig dataavläsning och bedömde att det kunde förväntas vara ett effektivt tvångsmedel (prop. 2019/20:64 s. 74–83).

I den nu aktuella propositionen konstaterar regeringen att hemlig data­avläsning, såväl under förundersökning som i underrättelseverksamhet, har använts i större utsträckning än vad som uppskattades vid lagens införande. Antalet tillstånd till hemlig dataavläsning har också ökat för varje år, vilket enligt Utredningen om utvärdering av hemlig dataavläsning kan antas bero på de senaste årens stegrande brottsutveckling och på att de brottsbekämpande myndigheterna har fått en ökande förmåga att överbrygga de tekniska svårig­heter för verkställande av hemlig dataavläsning som förutspåddes när tvångs­medlet infördes. Att hemlig dataavläsning har tillämpats i ökande omfattning talar både för att åtgärden har medfört nytta i brottsbekämpningen och för att det finns ett fortsatt behov av tvångsmedlet. Enligt regeringen förstärks den bilden av de beskrivningar och praktiska exempel som de brottsbekämpande myndigheterna har redovisat till utredningen. Av dem framgår att hemlig data­avläsning i många fall har varit ett helt avgörande verktyg i den brottsbekäm­pande verksamheten. Den hemliga dataavläsningen har lett till både konkreta uppgifter om begångna brott och uppgifter som har kunnat användas för att förhindra allvarlig brottslighet.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det fortfarande finns ett påtagligt behov av hemlig dataavläsning för att möta den brottsutveckling som skett parallellt med den snabba tekniska utvecklingen och de förändrade kommuni­kationsvanorna. Om något har detta behov endast accentuerats ytterligare, jämfört med när hemlig dataavläsning först infördes. Det råder enligt reger­ingen heller ingen tvekan om att åtgärden kommer till avsevärd nytta i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet.

Lagstiftningen ska gälla utan tidsbegränsning

Regeringen föreslår att lagen om hemlig dataavläsning ska gälla utan tidsbe­gränsning.

Av propositionen framgår att Lagrådet uttrycker stor tveksamhet till en per­manentning av lagen. Lagrådet anser att de senaste årens ändringar i bestäm­melserna om hemliga tvångsmedel har fått till följd att det samlade regelverket blivit mycket komplicerat. Det har enligt Lagrådet därmed blivit svårt att få en samlad bild av lagstiftningen på området och av omfattningen av det intrång i den personliga integriteten som enskilda kan drabbas av. Mot den bakgrunden anser Lagrådet att det är synnerligen angeläget att det inom en snar framtid görs en samlad översyn, i ljuset av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig­heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), av hur hem­liga tvångsmedel ska kunna användas. Vid en sådan översyn bör det enligt Lagrådet också kunna övervägas att jämka villkoren för användningen av ett eller flera hemliga tvångsmedel. Lagrådet kan inte se att en fortsatt tidsbe­gränsning, i stället för en permanentning av lagen, skulle innebära några nack­delar för brottsbekämpningen.

Regeringen framhåller att det är av grundläggande betydelse i en rättsstat att rätten till skydd för privat- och familjeliv respekteras. För en effektiv brotts­bekämpning är det samtidigt nödvändigt att det finns tillräckliga befogenheter för de brottsbekämpande myndigheterna att i vissa väl avgränsade fall kunna använda hemliga tvångsmedel som ett yttersta hjälpmedel. I varje lagstift­ningsprojekt på tvångsmedelsområdet görs därför en noggrann bedömning av hur förslagen påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna, inklusive en bedömning av förslagens proportionalitet. Inom ramen för den utvidgning av tillämpningsområdet för bl.a. hemlig dataavläsning som har gjorts under de senaste åren har den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som utvidgningen medfört bedömts vara proportionerlig och förenlig med såväl regeringsformen som Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se prop. 2022/23:126 s. 194–196 och prop. 2023/24:117 s. 167–170). Av integritetsskäl har vissa av lagänd­ringarna dock tidsbegränsats till utgången av september 2028.

Även med beaktande av de förändringar som nyligen har gjorts för att utöka de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda hemliga tvångsmedel anser regeringen att det står klart att behovet och nyttan av hemlig dataavläsning överväger det intrång i den personliga integriteten som enskilda riskerar att drabbas av. Med hänsyn till brottsutvecklingen och den tekniska utvecklingen är det enligt regeringen tydligt att behovet av hemlig dataavläs­ning inte kommer att minska inom överskådlig tid.

Regeringen anser, i likhet med Lagrådet och flera remissinstanser, att det är angeläget att en översyn av regleringen om hemliga tvångsmedel kommer till stånd och anger att den avser att återkomma i frågan om hur en sådan kan genomföras. Enligt regeringen saknas det skäl att låta lagen om hemlig dataav­läsning fortsätta att vara tidsbegränsad i avvaktan på en sådan översyn. Även utan tidsbegränsning är det vid en översyn möjligt att göra ändringar i reglerna om hemlig dataavläsning om det bedöms vara befogat. Regeringen gör därmed en annan bedömning än Lagrådet när det gäller frågan om huruvida hemlig dataavläsning bör permanentas.

Regeringen bedömer att de grundläggande förutsättningarna för använd­ning av hemlig dataavläsning enligt lagen om hemlig dataavläsning även fort­sättningsvis ska vara desamma som i dag. I sitt remissvar till regeringen anser Advokatsamfundet att tillämpningsområdet bör avgränsas till allvarligare brottslighet med högre straffvärden än vad som gäller för användning av övriga tvångsmedel. Regeringen framhåller att hemlig dataavläsning redan enligt nuvarande ordning endast får användas vid allvarlig brottslighet och anser inte att det finns skäl att begränsa tillämpningsområdet till ännu allvar­ligare brottslighet, på det sätt som Advokatsamfundet föreslår.

Behov av följdändringar

Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2023 och den 1 sep­tember 2024 fick de brottsbekämpande myndigheterna utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel, även hemlig dataavläsning. Vissa av änd­ringarna är tidsbegränsade till utgången av september 2028. I preventivlagen handlar det om det utvidgade tillämpningsområdet som möjliggör användning av hemliga tvångsmedel i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet som förekommer inom kriminella nätverk (prop. 2022/23:126 s. 84 och 85). Det handlar även om möjligheterna att använda hemlig rumsavlyssning i preven­tivt syfte och att knyta ett tillstånd till preventiv hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning till en person i stället för en plats (prop. 2023/24:117 s. 134 och 135). I och med att lagen om hemlig dataavläsning nu föreslås gälla utan tidsbegränsning bör enligt regeringen även möjligheten att använda hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter i preven­tivt syfte tidsbegränsas till utgången av september 2028. Detsamma bör enligt regeringen gälla för möjligheten att, i preventivt syfte, knyta ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssnings­uppgifter till en person i stället för en plats. Regeringen föreslår därför att det införs en ändringslag, med ikraftträdande den 1 oktober 2028, där de nämnda möjligheterna att använda hemlig dataavläsning tas bort.

Vidare föreslår regeringen att möjligheten till hemlig dataavläsning enligt lagen om hemliga tvångsmedel i syfte att verkställa frihetsberövande påföljder ska gälla utan tidsbegränsning.

Tydligare regler om hemlig dataavläsning

I propositionen föreslår regeringen vissa förtydliganden av definitionen av hemlig dataavläsning och ändringar i regleringen av vilka uppgiftstyper som får hämtas in med hemlig dataavläsning. Ändringarna syftar till att göra lag­stiftningen tydligare och mer förutsebar. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Bättre möjligheter att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott

Gällande rätt

Hemlig dataavläsning får som utgångspunkt användas endast om någon är skäligen misstänkt för brott. Om det är av synnerlig vikt för utredningen får dock tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervak­nings- eller platsuppgifter respektive kommunikationsavlyssningsuppgifter beviljas för att utreda vem som är skäligen misstänkt. Det kan handla om situa­tioner där det inte gått att hitta någon misstänkt eller för att identifiera ytter­ligare personer som skälig misstanke kan riktas mot.

När det gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter kan ett sådant tillstånd i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott beviljas i en förundersökning om brott som avses i 27 kap. 19 b § andra stycket rättegångsbalken. Det motsvarar vad som gäller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken. Den hemliga dataavläs­ningen kan endast avse ett avläsningsbart informationssystem som har använts vid ett brott eller i anslutning till en brottsplats vid brottstidpunkten eller som av någon annan anledning är av synnerlig vikt för utredningen (5 § lagen om hemlig dataavläsning).

Hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott kan användas i förundersökningar om brott som avses i 27 kap. 18 b § andra stycket rätte­gångsbalken. Åtgärden får då avse ett avläsningsbart informationssystem som gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet använder eller kontaktar (4 b § lagen om hemlig dataavläsning).

Regleringen innebär att det i dag inte finns någon möjlighet att använda hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter eller lagrade uppgifter och användningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Rättegångsbalkens regler tillåter emellertid att såväl hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation som hem­lig kameraövervakning används för att utreda vem som är skäligen misstänkt (27 kap. 18 b, 19 b och 20 c §§).

Behovet av att använda hemlig dataavläsning i fler fall

Regeringen framhåller att en komplex digital infrastruktur ofta används vid brott som helt eller delvis genomförs över internet, t.ex. vid narkotikahandel, internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn och grova dataintrång. Det kan handla om att gärningspersoner använder darknet – en anonymiserad och krypterad del av internet – eller skadlig programvara i form av t.ex. virus, trojaner eller spionprogram. I takt med den digitala utvecklingen har det också blivit vanligare att digital kommunikation sker med information i krypterad form, t.ex. genom applikationer som möjliggör kryptering. Anonymiseringen och krypteringen innebär att det många gånger är omöjligt att ta reda på vem eller vilka som ligger bakom ett brott. Ofta känner de brottsbekämpande myn­digheterna till att ett visst informationssystem används för att begå allvarlig brottslighet, men de saknar verktyg för att identifiera den misstänkte.

Regeringen anser att det är ett oacceptabelt hinder i den brottsbekämpande verksamheten att myndigheterna inte kan komma vidare i utredningar om fullt synlig, allvarlig brottslighet på grund av att anonyma tjänster eller krypterad information används. En möjlighet att använda hemlig dataavläsning i fler fall i syfte att identifiera en skäligen misstänkt skulle enligt regeringen kunna medföra avsevärd nytta i den brottsutredande verksamheten. Av det skälet och för att åstadkomma en tydligare och mer enhetlig reglering anser regeringen att tillämpningsområdet för hemlig dataavläsning bör utvidgas.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att hemlig dataavläsning ska kunna användas i fler fall för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott eller för delaktighet i brottslighet. När det gäller samtliga uppgiftstyper förutom rumsavlyssnings­uppgifter ska detta kunna ske under förutsättning att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och det är fråga om viss allvarlig brottslighet. Åtgärden ska få avse ett avläsningsbart informationssystem som det finns särskild anled­ning att anta att gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten har använt eller kommer att använda. Om åtgärden inte gäller kameraövervakningsuppgifter ska den också kunna avse ett avläsnings­bart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att gär­ningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten har kontaktat eller kommer att kontakta.

Kameraövervakningsuppgifter ska enligt förslaget som utgångspunkt inte kunna hämtas in i någons stadigvarande bostad. Endast om det finns synnerliga skäl att anta att den person som åtgärden riktas mot uppehåller sig i direkt anslutning till det avläsningsbara informationssystemet ska åtgärden kunna verkställas i någons stadigvarande bostad.

Kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter

Regeringens förslag innebär att möjligheten att använda hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt för ett brott utvidgas så att regleringen mot­svarar förutsättningarna för att hämta in kommunikationsavlyssningsuppgifter i motsvarande syfte.

Regeringen framhåller att de höga kvalifikationskrav som ställs upp utgör en kraftig begränsning av möjligheten att hämta in kommunikationsövervak­nings- och platsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Det innebär att åtgärden enbart kommer att kunna användas i de situationer då den är nödvändig för att komma vidare i utredningar om allvarlig brottslighet. Ett tillstånd till hemlig dataavläsning kan också begränsas genom villkor om att endast vissa uppgifter får hämtas in, om det bedöms som ändamålsenligt i det enskilda fallet. Att kategorin av informationssystem som åtgärden kan riktas mot är något bredare talar enligt regeringen för att fler uppgifter kommer att kunna hämtas in. Samtidigt ställs det högre krav på brottets allvar än enligt den befintliga regeln om inhämtning av kommunika­tionsövervaknings- och platsuppgifter i syfte att utreda vem som kan miss­tänkas för ett brott, vilket i någon mån kan sägas kompensera den högre risk för integritetsintrång som det innebär. Sammantaget bedömer regeringen att den föreslagna utvidgningen är proportionerlig.

Kameraövervakningsuppgifter

Frågan om möjligheten att hämta in kameraövervakningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott övervägdes när lagen om hemlig dataavläsning infördes. Då bedömdes dock behovet av att använda hemlig dataavläsning för att övervaka den plats där ett brott har begåtts eller en nära omgivning till denna plats, på det sätt som är möjligt genom hemlig kameraövervakning, inte vara särskilt stort. Regeringen ifrågasatte inte att det fanns fall där det skulle vara verksamhetsmässigt värdefullt att kunna ta upp kameraövervakningsuppgifter för att kunna identifiera en misstänkt. En möj­lighet att ta upp sådana uppgifter ansågs dock som en inte obetydlig utvidgning av vad som var rättsligt möjligt med tanke på att hemlig kameraövervakning vid den tidpunkten inte kunde användas i syfte att identifiera en person (prop. 2019/20:64 s. 125). Någon sådan möjlighet infördes därför inte.

Mot bakgrund av hur både brottsligheten och tekniken har utvecklats sedan hemlig dataavläsning infördes bedömer regeringen att det i dag finns ett påtag­ligt behov av att kunna använda hemlig dataavläsning för att kunna ta del av kameraövervakningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan miss­tänkas för ett visst brott eller för delaktighet i viss brottslighet. En sådan möj­lighet bedöms också kunna leda till avsevärd nytta för de brottsbekämpande myndigheterna. Att det, som en remissinstans påpekar, är möjligt att täcka för en kamera och på så sätt försvåra inhämtning av kameraövervakningsuppgifter påverkar enligt regeringen inte den bedömningen.

Regeringen konstaterar att en utvidgning av tillämpningsområdet till att gälla kameraövervakningsuppgifter innebär en ökad risk för integritetsintrång och en ökad risk för att åtgärden riktas mot en bredare krets av personer. Det ligger i sakens natur att en åtgärd som kan användas innan en misstänkt har kunnat identifieras riskerar att riktas mot någon som inte har någon koppling till brottsligheten. Eftersom kameraövervakningsuppgifter redan i dag kan hämtas in genom hemlig kameraövervakning i syfte att identifiera en gärnings­person anser regeringen emellertid att den ökade risken för intrång i enskildas personliga integritet inte ska överdrivas. Sammantaget får införandet av en möjlighet att hämta in kameraövervakningsuppgifter i detta syfte enligt reger­ingen anses innebära en godtagbar avvägning mellan å ena sidan intresset av att effektivt kunna bekämpa allvarlig brottslighet och å andra sidan intresset av att skydda enskildas personliga integritet.

Varken hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter eller hemlig kameraövervakning får i dag verkställas i någons stadigvarande bostad. Utgångspunkten bör enligt regeringen vara att inte heller kameraöver­vakningsuppgifter i syfte att utreda vem som kan misstänkas för ett brott ska kunna verkställas i någons stadigvarande bostad. Det kan emellertid finnas ett stort behov av att hämta in kameraövervakningsuppgifter i någons bostad exempelvis vid internetrelaterade sexualbrott mot barn som nästan uteslutande sker från förövarens hem. Även annan allvarlig brottslighet kan begås i eller från en bostad. En situation som kan uppstå är att de brottsbekämpande myn­digheterna har kunnat ta reda på vilket informationssystem som används som brottsverktyg och i vilket bostadsområde det finns, men att det inte har varit möjligt att närmare ringa in var informationssystemet finns. I den situationen kan information från kamerafunktionen i ett informationssystem ha avgörande betydelse för möjligheten att utreda vem eller vilka som ligger bakom brotts­ligheten. Ett förbud mot att verkställa åtgärden på en plats som är någons stadigvarande bostad skulle enligt regeringen riskera att motverka syftet med att införa en möjlighet att hämta in kameraövervakningsuppgifter.

I propositionen redovisar regeringen att några remissinstanser haft syn­punkter på utformningen av det krav på koppling mellan gärningspersonen och informationssystemet som föreslås när åtgärden ska kunna verkställas i någons stadigvarande bostad, bl.a. när det gäller det föreslagna rekvisitet ”synnerliga skäl att anta”. Regeringen anför att motsvarande beviskrav förekommer i flera bestämmelser i lagen om hemlig dataavläsning. Beviskravet innebär att be­stämmelsen ska tillämpas restriktivt och endast i situationer då det på grund av tillförlitliga uppgifter är så gott som säkert att det förhåller sig på ett visst sätt (jfr prop. 2019/20:64 s. 217 och prop. 2022/23:126 s. 210, 211 och 241). Det innebär ett krav på att myndigheten vid verkställighet kan säkerställa t.ex. att den person som åtgärden riktar sig mot använder sig av informations­systemet. Det kravet minskar väsentligt risken för att uppgifterna hämtas in när någon befinner sig i en särskilt integritetskänslig situation.

Regeringen framhåller vidare att man vid tillståndsprövningen ska ta hän­syn till integritetsintresset för både den som åtgärden riktas mot och utom­stående personer. En förutsättning för ett tillstånd är att det av underlaget tydligt framgår hur informationssystemet i fråga har ringats in. Tillståndet kan utifrån detta förenas med särskilda villkor för åtgärdens användande, anpas­sade efter omständigheterna i den enskilda situationen. Eftersom hemlig data­avläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter endast avser inhämtning av realtidsuppgifter bör villkoren tydligt ta sikte på verkställigheten. I många fall kan det vara nödvändigt med villkor om åtgärder som exempelvis spaning i samband med verkställigheten, för att kunna säkerställa att integritetsin­trånget för den enskilde och risken för att utomstående drabbas blir så be­gränsad som möjligt. Genom villkor kan rätten också begränsa bl.a. under hur lång tid kameraövervakningsuppgifter får hämtas in.

När det gäller vilka informationssystem som åtgärden ska kunna avse anser regeringen att åtgärden bör vara begränsad till sådana informationssystem som kan antas användas av den person som åtgärden riktas mot. På det sättet blir tillämpningsområdet mer begränsat för kameraövervakningsuppgifter än för övriga uppgiftstyper som får hämtas in i syfte att utreda vem som misstänks för brott.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att det stora behovet och nyttan av en möjlighet att i undantagsfall kunna hämta in kameraövervakningsupp­gifter i någons stadigvarande bostad väger tyngre än den risk för ingrepp i enskildas personliga integritet som det innebär. Att införa en sådan möjlighet bedöms därför som proportionerligt.

Övriga uppgifter som är åtkomliga i ett avläsningsbart informationssystem

De övriga åtkomliga uppgifterna, s.k. lagrade uppgifter och användningsupp­gifter, kan t.ex. bestå av text-, bild- och ljudfiler eller ett utkast till ett med­delande, men det kan också vara uppgifter om hur ett informationssystem används. Som framgår ovan är det enligt nuvarande reglering inte möjligt att hämta in lagrade uppgifter och användningsuppgifter i syfte att utreda vem som kan misstänkas för brott. Regeringens förslag innebär att en sådan möj­lighet införs och att de grundläggande förutsättningarna för att hämta in upp­gifterna i syfte att utreda vem som kan misstänkas för ett brott ska vara desam­ma som för att hämta in kommunikationsavlyssningsuppgifter i motsvarande syfte.

Regeringen konstaterar att ett utökat tillämpningsområde innebär ökade risker för enskildas personliga integritet och för att utomstående drabbas av åtgärden. Hur stort integritetsintrånget är beror dock på hur tillståndet utfor­mas och vilket informationssystem som åtgärden riktar sig mot. Regeringen påpekar att det finns tillfällen då integritetsintrånget är begränsat, t.ex. när åtgärden riktar sig mot en s.k. proxyserver där den enda användaren av servern är den person som utför det aktuella brottet. Vidare saknas det enligt reger­ingens bedömning lämpligare eller mindre ingripande alternativ för att få ta del av uppgifterna. Utifrån de grundläggande högt ställda kvalifikationskraven för hemlig dataavläsning i allmänhet och för åtgärder i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott i synnerhet bedömer regeringen att den föreslagna utvidgningen är proportionerlig.

Förbättrade rättssäkerhetsgarantier

Användning av hemlig dataavläsning ställer höga krav på att regelverket omges av rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer för att garantera att tillståndsgivningen är rättssäker och att intrången i den personliga integriteten inte blir större än vad som kan godtas enligt regeringsformen, Europakonven­tionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga).

Regleringen av hemlig dataavläsning är utformad med bestämmelserna om de övriga hemliga tvångsmedlen i rättegångsbalken som förebild. De nuvaran­de rättssäkerhetsgarantierna för hemlig dataavläsning är dessutom i vissa avse­enden förstärkta i förhållande till övriga hemliga tvångsmedel. Reglerna inne­bär att det ställs höga krav på rättssäkerhet vid användning av hemlig dataav­läsning. Enligt regeringen har tillämpningen emellertid visat att det trots detta finns skäl att göra vissa förändringar och förtydliganden i lagstiftningen i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten, bl.a. genom tydligare regler för tillstånds­beslutens innehåll och för användning av information från hemlig dataavläs­ning samt förbättrade förutsättningar för att kontrollera verkställigheten i efter­hand.

Tydligare regler för tillståndets utformning

I ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska det enligt gällande regler bl.a. anges vilken tid tillståndet avser. Tiden för tillståndet får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad från dagen för beslutet (18 § första stycket 1 och tredje stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Regeringen anser att det finns skäl att förtydliga regleringen och att den bör utformas på ett sätt som bättre motsvarar de öppna tvångsmedlen. Regeringen föreslår därför att rätten ska ange under vilken tid tillståndet får verkställas, i stället för vilken tid tillståndet avser. Tiden för verkställighet får inte bestäm­mas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Regeringen föreslår även att kravet på samband mellan den person som den hemliga dataavläsningen riktas mot och det informationssystem som den hem­liga dataavläsningen avser justeras på så sätt att det inte längre ska krävas att kontakten sker under en viss tid.

Vidare föreslås att rätten i ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska ange vem som är skäligen misstänkt för brottet eller brotten, om en sådan uppgift finns.

Regleringen av villkor

För att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan ska rätten i samband med att ett tillstånd till hemlig dataavläsning beslutas ange villkor (18 § första stycket 4 lagen om hemlig dataavläsning). Sådana villkor kan ta sikte på i stort sett vilka omständigheter som helst som kan gagna skyddet för den personliga integriteten. Villkorsbestämmelsen motsvarar vad som gäller för övriga hemliga tvångsmedel, med den skillnaden att det vid ett tillstånd till hemlig dataavläsning är obligatoriskt att ange villkor. Vid användning av de övriga hemliga tvångsmedlen gäller som huvudregel att villkor endast ska anges när det finns skäl för det. I tillstånd till hemlig kamera­övervakning eller hemlig rumsavlyssning som avser en viss person i stället för en viss plats ska det dock alltid anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan.

I propositionen föreslår regeringen att det befintliga kravet på att rätten ska ange villkor till skydd för enskildas personliga integritet ska kompletteras med ett krav på att ange vilka uppgifter som inte får granskas. Regeringen föreslår även att det införs en ventil som innebär att villkor inte behöver anges om det framstår som obehövligt. Villkor ska dock alltid anges i ett tillstånd som gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter och som avser en viss person i stället för en viss plats.

Vidare föreslår regeringen att åklagaren, eller i förekommande fall Säker­hetspolisen, i samband med en ansökan om hemlig dataavläsning ska föreslå de villkor som tillståndet bör förenas med. Ett sådant förslag behöver dock inte lämnas om villkor framstår som obehövligt.

Teknikanpassning och otillåten tilläggsinformation

Regeringen föreslår att det nuvarande kravet på att den teknik som används i samband med hemlig dataavläsning inte får möjliggöra inhämtning av någon annan uppgiftstyp än vad som anges i tillståndet ska tas bort. I stället ska det, vid verkställighet av hemlig dataavläsning, krävas att både tekniken och till­vägagångssättet anpassas efter tillståndet.

I propositionen föreslår regeringen även att reglerna om vad som utgör s.k. otillåten tilläggsinformation ska förtydligas. Förslaget innebär att uppgifter som inte får hämtas in eller granskas enligt villkor i tillståndet till hemlig dataavläsning omedelbart ska förstöras. Sådana uppgifter får inte användas till nackdel för någon i en brottsutredning.

Vidare föreslår regeringen att skyldigheten att avbryta verkställigheten av hemlig dataavläsning om det kommer fram otillåten tilläggsinformation ska justeras. Om det under eller efter verkställigheten kommer fram sådan infor­mation ska granskningen av uppgifter i den delen omedelbart avbrytas och upptagningarna och uppteckningarna förstöras.

Användningen av överskottsinformation

De uppgifter som kommer fram vid användningen av hemliga tvångsmedel och som handlar om något annat än det brott eller den brottslighet som legat till grund för åtgärden kallas överskottsinformation. Enligt nuvarande regler får överskottsinformation från hemlig dataavläsning alltid användas för att förhindra förestående brott. Om de uppgifter som kommer fram under en förundersökning eller i underrättelseverksamhet enligt preventivlagen rör viss allvarlig brottslighet får de också användas för att utreda brottet (28 och 29 §§ lagen om hemlig dataavläsning). Vid hemlig dataavläsning i underrättelse­verksamhet enligt inhämtningslagen får uppgifter som har kommit fram användas i en förundersökning endast efter tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter. Utan ett sådant tillstånd får dock inhämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda en förundersökning (31 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Den 1 oktober 2023 infördes ändrade regler om användning av överskotts­information för hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken och preventiv­lagen. De nya reglerna innebär att åklagare, utan andra begränsningar än de som följer av proportionalitetsprincipen, får besluta att uppgifter som kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel ska få användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden. Motsvarande möjlighet att använda överskottsinformation finns sedan den 1 september 2024 även enligt inhämtningslagen.

I propositionen anförs att systematiska skäl talar för att regleringen av överskottsinformation från hemlig dataavläsning nu bör ändras på motsvaran­de sätt som för övriga hemliga tvångsmedel. Ett argument som kan tala mot en sådan utvidgning av användningsområdet för överskottsinformation är att hemlig dataavläsning i förhållande till övriga hemliga tvångsmedel kan gene­rera stora mängder information inklusive överskottsinformation, vilket kan innebära ökade risker för enskildas personliga integritet. Enligt regeringen ska det dock beaktas att det är fråga om information som de brottsbekämpande myndigheterna redan har tillgång till. Vidare framstår det som en svårförklar­lig ordning att uppgifter som hämtats in genom hemlig dataavläsning inte skulle kunna överlämnas till andra myndigheter för användning i ett annat befogat syfte enbart på grund av att de kommit fram genom hemlig dataav­läsning, när det hade varit möjligt att överlämna dem om de kommit fram på något annat sätt. Med hänsyn till de positiva effekter som ett utvidgat använd­ningsområde kan antas få anser regeringen att övervägande skäl talar för att ändra reglerna om överskottsinformation på motsvarande sätt som redan gjorts i rättegångsbalken, preventivlagen och inhämtningslagen.

Regeringen föreslår således att åklagare, utan några begränsningar, ska få besluta att uppgifter som har kommit fram vid användning av hemlig data­avläsning får användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden. Regeringen understryker att den föreslagna utvidgningen inte innebär att det alltid ska vara tillåtet att använda överskottsinformation. Innan tillstånd till användning av överskottsinformation ges ska en prövning göras av om användningen är förenlig med proportionalitetsprincipen. Det innebär att överskottsinformationen endast får användas i de fall det är rimligt i förhål­lande till syftet med åtgärden, vägt mot bl.a. det intrång som användningen kan innebära för den som informationen avser.

Krav på bevarande av material m.m.

Regeringen föreslår att upptagningar och uppteckningar från hemlig dataav­läsning ska bevaras utan begränsning till att de ska vara av betydelse från brottsutredningssynpunkt. Om den misstänkte medger det ska upptagningar och uppteckningar från en förundersökning få förstöras innan förundersök­ningen har avslutats eller ett mål har avgjorts slutligt.

För att stärka den enskildes möjlighet till efterhandskontroll och förbättra förutsättningarna för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn före­slår regeringen även att det införs en skyldighet att dokumentera beslut och åtgärder som rör hemlig dataavläsning.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2025. Bestämmelserna som innebär att hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter får användas i preventivt syfte för att förhindra brottslig verksamhet ska tidsbe­gränsas till utgången av september 2028. Detsamma gäller bestämmelserna som innebär att ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kameraöver­vaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter i preventivt syfte kan knytas till en person. Ändringarna i lagen om hemlig dataavläsning som upphäver de nyss nämnda bestämmelserna föreslås därför träda i kraft den 1 oktober 2028.

Äldre föreskrifter ska enligt förslaget gälla för tillstånd som har beslutats före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser om möjligheter att använda över­skottsinformation i rättegångsbalken, preventivlagen och lagen om hemliga tvångsmedel i syfte att verkställa frihetsberövande påföljder ska vidare gälla för uppgifter från hemlig dataavläsning som verkställts före ikraftträdandet.

Konsekvenser

Konsekvenser för enskilda

Att använda hemlig dataavläsning innebär som utgångspunkt ett intrång i någon enskilds personliga integritet. Genom tvångsmedlet kan integritets­känsliga uppgifter hämtas in och enskildas personliga förhållanden övervakas och kartläggas. Enskilda tillförsäkras skydd mot godtyckliga ingrepp i sitt privat- och familjeliv från statens sida genom bl.a. 2 kap. 6 § regeringsformen, artikel 8 i Europakonventionen och artikel 7 i EU:s rättighetsstadga. Vid åtgärder som begränsar skyddet ska det göras en proportionalitetsbedömning där riskerna med en åtgärd vägs mot dess fördelar. Det innebär noggranna avvägningar mellan å ena sidan behovet av åtgärden samt åtgärdens förväntade effektivitet och nytta och å andra sidan vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra.

Regeringen bedömer att förslagen i propositionen sammantaget innebär en viss ökad risk för intrång i den personliga integriteten men att de samtidigt bidrar till att förbättra möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att förhindra, utreda och lagföra allvarlig brottslighet. Förslagen innebär där­med en ökad rättstrygghet för enskilda. Regeringen framhåller också att vissa förslag leder till en förbättrad rättssäkerhet.

Några remissinstanser framför att det inte är möjligt att överblicka effek­terna av de samlade lagstiftningsåtgärderna på tvångsmedelsområdet eftersom det nyligen har genomförts stora förändringar. Lagrådet och flera remiss­instanser menar att det bör göras en översyn där det ingår att bedöma de sammantagna konsekvenserna för enskildas fri- och rättigheter av de åtgärder som genomförts. Regeringen instämmer i behovet av en översyn på området för hemliga tvångsmedel. Vid en sådan översyn kan förslagens påverkan på grundläggande fri- och rättigheter granskas på nytt och vägas mot behovet av en effektiv brottsbekämpning. Vid en sådan översyn är det även möjligt att ändra förutsättningarna för ett eller flera hemliga tvångsmedel. Regeringen avser att återkomma till det närmare innehållet i och formerna för en sådan översyn.

Enligt regeringen innebär den allvarliga utvecklingen av brottsligheten att de brottsbekämpande myndigheterna här och nu behöver goda förutsättningar att förhindra, utreda och lagföra allvarlig brottslighet. Även med beaktande av de lagändringar som nyligen genomförts för att utöka möjligheterna att använ­da hemliga tvångsmedel anser regeringen sammantaget att de nu aktuella förslagen innebär en rimlig avvägning mellan behovet av en effektiv brotts­bekämpning och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. Det är alltså regeringens samlade bedömning att förslagen är proportionerliga i fråga om enskildas personliga integritet.

Ekonomiska konsekvenser

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar tillsyn över de brottsbe­kämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen innebär att nämndens tillsynsuppdrag kommer att öka i omfattning, särskilt till följd av förslaget om en utökad möj­lighet att använda hemlig dataavläsning i syfte att utreda vem som kan miss­tänkas för brott. Eftersom hemlig dataavläsning innebär en risk för integritets­intrång är det enligt regeringen nödvändigt att denna risk vägs upp av en effektiv tillsyn. För att det ska vara möjligt behöver nämnden tillföras medel. I budgetpropositionen för 2025 föreslår regeringen att Säkerhets- och integ­ritetsskyddsnämnden ska tillföras medel fr.o.m. 2025 med anledning av förslagen.

De kostnadsökningar som förslagen kan medföra i övrigt bedöms inte vara större än att de kan hanteras inom berörda myndigheters befintliga ekonomiska ramar.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I kommittémotion 2024/25:3271 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 4 föreslår motionärerna att riksdagen ska avslå regeringens förslag om nya möj­ligheter att använda hemlig dataavläsning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. I yrkande 5 i samma motion föreslås att riksdagen ska avslå regeringens förslag om ökad användning av överskottsinformation.

Tidsbegränsning

I kommittémotion 2024/25:3271 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om att lagen om hemlig dataavläsning även fort­sättningsvis ska tidsbegränsas.

Rasmus Ling m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2024/25:3279 yrkande 1 ett tillkännagivande om att lagstiftningen om hemlig dataavläsning mot allvar­liga brott ska tidsbegränsas till ytterligare fem år.

Brottskatalog

I kommittémotion 2024/25:3271 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 1 anförs att regeringen bör återkomma med en brottskatalog som specificerar vid vilka av de grövsta brotten som hemlig dataavläsning får användas.

Hemlig dataavläsning i preventivt syfte

I kommittémotion 2024/25:3271 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 2 föreslås att lagen om hemlig dataavläsning ska ändras så att hemlig dataavläs­ning inte kan användas i preventivt syfte. I yrkande 3 i samma motion föreslås att lagen om hemlig dataavläsning ska ändras så att ett tillstånd till preventiv hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssnings­uppgifter inte får knytas till en person.

Överskottsinformation

I kommittémotion 2024/25:3279 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 2 anförs att reglerna om användning av överskottsinformation i lagen om hemlig data­avläsning bör förtydligas så att det framgår vilka typer av uppgifter som får användas och för vilka syften.

Förstärkning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

I kommittémotion 2024/25:3279 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om en förstärkning av Säkerhets- och integritetsskydds­nämnden.

En samlad översyn av hemliga tvångsmedel

I kommittémotion 2024/25:3111 av Teresa Carvalho m.fl. (S) yrkande 50 efterfrågas en samlad översyn av samtliga hemliga tvångsmedel. Liknande yrkanden finns i kommittémotionerna 2024/25:3271 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 7 och 2024/25:3279 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 4.

Konstitutionsutskottets yttrande

Justitieutskottet har gett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över pro­positionen och motionerna. Konstitutionsutskottet har yttrat sig men begränsat yttrandet till frågan om behovet av en samlad översyn av regleringen av hem­liga tvångsmedel. I yttrandet anför konstitutionsutskottet bl.a. följande:

Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att den enskildes person­liga integritet värnas. Varje lagförslag måste föregås av noggranna över­väganden av förslagets konsekvenser för den enskildes integritet, och en avvägning måste alltid göras mellan intresset av att skydda den enskildes integritet och det intresse som motiverar lagförslaget. En inskränkning av skyddet för den personliga integriteten får inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som gett anledning till den.

Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen redogör dels för sina överväganden av lagförslagets konsekvenser för den enskildes integ­ritet, dels den avvägning som har gjorts mellan intresset av att skydda den enskildes integritet och intresset av att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att förhindra, utreda och lagföra allvarliga brott. Regeringen lämnar även vissa förslag som syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet.

Som Lagrådet framhåller har de senaste årens ändringar i bestämmel­serna om hemliga tvångsmedel dock fått till följd att det samlade regel­verket blivit mycket komplicerat. Det har därmed blivit svårt att få en sam­lad bild av lagstiftningen på området och av omfattningen av det intrång i den personliga integriteten som enskilda kan drabbas av. Bedömningarna av vilka integritetsintrång tvångsmedlen medför har begränsats till den åtgärd som föreslagits i det enskilda lagstiftningsärendet. Bedömningen har då som regel utmynnat i att integritetsintrånget kan accepteras. Frågan om i vilken utsträckning den enskilde ska behöva tåla övervakning måste emellertid enligt Lagrådets mening också bedömas samlat med beaktande av den samlade övervakning som den enskilde kan utsättas för. Lagrådet anser därför att det är synnerligen angeläget att det inom en snar framtid görs en samlad översyn, i ljuset av 2 kap. 6 § andra stycket regerings­formen och artikel 8 i Europakonventionen, av hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas.

Regeringen instämmer i behovet av en översyn på området för hemliga tvångsmedel och avser att återkomma till det närmare innehållet och for­merna för en sådan översyn.

Utskottet delar Lagrådets och regeringens uppfattning att det är ange­läget med en samlad översyn av lagstiftningen på området för hemliga tvångsmedel och konstaterar att regeringen avser att återkomma i frågan.

Utskottets ställningstagande

För en effektiv brottsbekämpning är det i vissa fall nödvändigt att myndig­heterna har tillgång till hemliga tvångsmedel. Användningen av hemliga tvångsmedel medför emellertid inskränkningar i grundläggande rättigheter som skyddas av regeringsformen och Europakonventionen. Varje lagförslag måste därför föregås av noggranna överväganden där brottsbekämpningens effektivitet vägs mot skyddet för den personliga integriteten.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det fortfarande finns ett påtagligt behov av hemlig dataavläsning för att möta den brottsutveckling som skett parallellt med den snabba tekniska utvecklingen och de förändrade kom­munikationsvanorna. Utskottet ställer sig därmed bakom regeringens förslag om att den tidsbegränsade lagen om hemlig dataavläsning ska fortsätta att gälla.

Regeringens förslag innebär även att möjligheterna att använda hemlig dataavläsning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott ska utökas. I propositionen framhåller regeringen bl.a. att en komplex digital infra­struktur ofta används vid brott som helt eller delvis genomförs över internet, t.ex. vid narkotikahandel, internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn och grova dataintrång, och att det i takt med den digitala utvecklingen har blivit vanligare att digital kommunikation sker med information i krypterad form. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det är ett oacceptabelt hinder i den brottsbekämpande verksamheten att myndigheterna inte kan komma vidare i utredningar om allvarlig brottslighet på grund av att anonyma tjänster eller krypterad information används. Utskottet delar regeringens uppfattning att en möjlighet att använda hemlig dataavläsning i fler fall för att identifiera en misstänkt skulle kunna medföra avsevärd nytta i den brottsutredande verksam­heten och att den föreslagna utvidgningen är proportionerlig.

När det gäller förslaget om att utvidga användningsområdet för överskotts­information som har kommit fram vid hemlig dataavläsning instämmer utskot­tet i regeringens bedömning att övervägande skäl talar för att reglerna ändras på motsvarande sätt som redan gjorts i rättegångsbalken, preventivlagen och inhämtningslagen.

I propositionen lämnar regeringen även vissa förslag som syftar till att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Utskottet delar regeringens bedömning att förslagen i propositionen sammantaget innebär en rimlig avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet.

Det ovan anförda innebär att utskottet ställer sig bakom regeringens lag­förslag och avstyrker motion 2024/25:3271 (V) yrkandena 4 och 5.

Utskottet övergår nu till att behandla de motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som ansluter till lagförslagen.

När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagstiftningen om hemlig data­avläsning anser utskottet, i likhet med regeringen, att det står klart att behovet och nyttan av tvångsmedlet överväger det intrång i den personliga integriteten som enskilda riskerar att drabbas av och att det med hänsyn till brottsutveck­lingen är tydligt att behovet av hemlig dataavläsning inte kommer att minska inom överskådlig tid. Som regeringen framhåller är det även utan en tidsbe­gränsning möjligt att göra ändringar i reglerna om hemlig dataavläsning vid en kommande översyn av lagstiftningen om hemliga tvångsmedel. Mot denna bakgrund är utskottet inte berett att ställa sig bakom ett sådant tillkännagivan­de som föreslås i motionerna 2024/25:3271 (V) yrkande 6 och 2024/25:3279 (MP) yrkande 1. Motionsyrkandena avstyrks därför.

Utskottet instämmer vidare i regeringens bedömning att de grundläggande förutsättningarna för användning av hemlig dataavläsning enligt lagen om hemlig dataavläsning även fortsättningsvis bör vara desamma som i dag. Därmed avstyrker utskottet motion 2024/25:3271 (V) yrkande 1 om att införa en särskild brottskatalog.

När det gäller möjligheterna att använda hemlig dataavläsning i preventivt syfte konstaterar utskottet att flera av de lagändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2023 och den 1 september 2024 är tidsbegränsade till utgången av september 2028. Det ovanstående innebär också att utskottet har ställt sig bakom regeringens förslag om att vissa bestämmelser om preventiv hemlig dataavläsning ska tidsbegränsas på samma sätt. Mot den bakgrunden finns det enligt utskottets uppfattning inte skäl för riksdagen att nu ta något initiativ i frågan. Motion 2024/25:3271 (V) yrkandena 2 och 3 avstyrks därmed.

Utskottet är inte heller berett att ställa sig bakom förslaget i motion 2024/25:3279 (MP) yrkande 2, om att förtydliga reglerna om användningen av överskottsinformation, och avstyrker därför motionsyrkandet.

Utskottet konstaterar vidare att behovet av en effektiv tillsyn över använd­ningen av hemliga tvångsmedel och ökade resurser till Säkerhets- och integri­tetsskyddsnämnden har uppmärksammats av regeringen. Det saknas därför skäl för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande om en förstärkning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som efterfrågas i motion 2024/25:3279 (MP) yrkande 3. Motionsyrkandet avstyrks därför.

Avslutningsvis delar utskottet, liksom konstitutionsutskottet, Lagrådets och regeringens uppfattning att det är angeläget med en samlad översyn av lagstift­ningen på området för hemliga tvångsmedel. Utskottet konstaterar att reger­ingen avser att återkomma i frågan och ser mot den bakgrunden inte något behov av ett sådant tillkännagivande som föreslås i motionerna 2024/25:3111 (S) yrkande 50, 2024/25:3271 (V) yrkande 7 och 2024/25:3279 (MP) yrkan­de 4. Motionsyrkandena bör därför avslås.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringen föreslår att hemlig dataavläsning ska få användas i fler fall för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Flera remissinstanser skriver i sina remissvar att förslaget om en möjlighet att hämta in kameraöver­vakningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott innebär en ökad risk för integritetsintrång, särskilt eftersom det riktas mot en mer obestämbar krets av personer. Centrum för rättvisa, Civil Rights Defen­ders och Advokatsamfundet avstyrker förslaget eftersom de anser att risken för oproportionerliga ingrepp i skyddet för enskildas privat- och familjeliv är för stort. Förslaget innebär, enligt Centrum för rättvisa, betydligt större risker för integritetsintrång än vid hemlig kameraövervakning eftersom myndig­heterna inte vet var den tekniska utrustningen finns och möjligheten att kart­lägga individer då blir betydligt större. Centrum för rättvisa konstaterar att förslaget rent konkret innebär att myndigheterna ska få hacka sig in i enskildas mobiler eller datorer och därefter aktivera kamerafunktionen för att utreda vem som kan misstänkas för brott. Detta ska under vissa förutsättningar även få ske när den som övervakas befinner sig i sitt hem. Centrum för rättvisa framhåller också att det är relativt enkelt att värja sig mot åtgärden, t.ex. genom att täcka för kameran, vilket underminerar effektiviteten i övervakningen. Civil Rights Defenders befarar att undantaget om att tillåta inhämtning av kameraövervak­ningsuppgifter i någons stadigvarande bostad kan leda till omfattande över­vakning, både av den person som åtgärden riktas mot och av utomstående, i mycket integritetskänsliga situationer. Jag instämmer i remissinstansernas kritik. Förslaget är alltför långtgående för att vara acceptabelt. Riksdagen bör därför avslå propositionen i den del som handlar om utökade möjligheter att använda hemlig dataavläsning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

Regeringen föreslår vidare att en åklagare, utan några begränsningar, ska få besluta om användning av överskottsinformation som har kommit fram genom hemlig dataavläsning. Centrum för rättvisa, Civil Rights Defenders och Jour­nalistförbundet avstyrker en sådan reglering i sina remissvar. Civil Rights Defenders anser att användning av överskottsinformation som har tillkommit genom hemliga tvångsmedel måste föregås av lagregler samt mekanismer som säkerställer en rättssäker och proportionerlig användning av informationen med hänsyn till åtgärdens integritetskränkande karaktär. Centrum för rättvisa anser att förslaget kommer att medföra betydande risker för enskildas rättig­heter och att möjligheten till ansvarsutkrävande och kontroll kommer att vara mycket begränsad. Jag instämmer i remissinstansernas synpunkter. Använd­ningen av överskottsinformation måste enligt min uppfattning vara tydligt begränsad. Detta gäller i synnerhet överskottsinformation som har kommit fram genom hemlig dataavläsning. Riksdagen bör därför avslå propositionen även i den del som handlar om användningen av överskottsinformation.

 

Ställningstagande

Vi kan, i likhet med Lagrådet, inte se att en fortsatt tidsbegränsning av lagen om hemlig dataavläsning skulle innebära några nackdelar för brottsbekämp­ningen och anser att det är beklagligt att regeringen inte har tagit hänsyn till de argument som Lagrådet och flera remissinstanser lyfter fram som talar emot en permanentning av lagen. Advokatsamfundet menar t.ex. att den analys som har gjorts av lagstiftningen visar att nyttan och effektiviteten av hemlig data­avläsning har varit begränsad. Enligt Brottsförebyggande rådet finns det inte ens ett tillräckligt robust underlag för att kunna analysera nyttan av tvångs­medlet. Vi delar dessa betänkligheter och anser att möjligheten att använda hemlig dataavläsning bör vara tidsbegränsad i avvaktan på en samlad översyn av regleringen av hemliga tvångsmedel. Lagstiftningen om hemlig dataavläs­ning bör därför tidsbegränsas till ytterligare fem år.

 

Ställningstagande

Enligt huvudregeln får hemlig dataavläsning användas i förundersökningar om brott med ett minimistraff på två års fängelse, vilket är förbehållet främst grova brott. Hemlig dataavläsning får även användas i en förundersökning som rör ett annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Sedan den 1 oktober 2023 ingår även övergrepp mot barn och brott som utpressning, mened, övergrepp i rättssak och skyddande av brottsling i brottskatalogen. Hemlig dataavläsning får också användas i underrättelseverksamhet och vid särskild utlänningskontroll.

Jag ser en risk i att gränserna för när hemlig dataavläsning får användas kan komma att flyttas ännu mer. I dagsläget har flera brott ett minimistraff om fängelse i ett år och sex månader. Regeringen har emellertid tillsatt en utred­ning som ska göra en översyn av straffskalorna för de enskilda brotten och bl.a. föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för straffskalorna. Det inne­bär att både minimi- och maximistraffen kan komma att höjas för flera brott. Användningen av hemlig dataavläsning beror vidare på tillämpningsområdet för de redan permanenta hemliga tvångsmedlen som regeringen också tagit initiativ till att utvidga. Att knyta möjligheterna att använda hemlig dataavläs­ning till straffskalor och kvalifikationsgrunder för övriga hemliga tvångsmedel på det sätt som regeringen föreslår är därför ytterst vanskligt. Konsekvensen riskerar tveklöst att bli att hemlig dataavläsning kommer att kunna användas vid fler och fler brott som i dag inte betraktas som grova. Förslaget brister därför i proportionalitet. Genom att specificera de grova brott där hemlig data­avläsning får användas i en särskild brottskatalog blir lagstiftningen mer förut­sebar och rättssäker. Regeringen bör därför återkomma med en brottskatalog som specificerar vid vilka av de grövsta brotten som hemlig dataavläsning får användas.

 

Ställningstagande

Förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, för­hindra och upptäcka brott, dvs. i brottsbekämpande och preventivt syfte i myndigheternas underrättelseverksamhet, regleras i preventivlagen, inhämt­ningslagen och lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, men också i lagen om hemlig dataavläsning.

Lagregleringen på området har utökats i snabb takt, vilket har medfört att den är mycket komplicerad och svåröverskådlig. I oktober 2023 trädde nya regler om utökad användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte i kraft. Tillstånd till preventiva tvångsmedel får nu beviljas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som innefattar vissa grova brott, t.ex. mord, människorov, grova narkotikabrott samt grova vapenbrott och sprängningar. Enligt bestämmel­serna ska det kunna befaras att en person som tillhör eller verkar för organi­sationen eller gruppen medvetet kommer att främja verksamheten. I korthet kan alltså hemliga tvångsmedel, bl.a. hemlig dataavläsning, under vissa förut­sättningar användas mot personer som kan antas vara gängkriminella om det finns risk för att allvarliga brott ska begås. Under riksdagsbehandlingen yrkade företrädare för Vänsterpartiet avslag på förslaget om utökad användning av preventiva tvångsmedel. I reservationen anfördes att det är orimligt att utvidga preventivlagens bestämmelser på en sådan oprecis grund som gängtillhörighet, och reservanten såg en stor risk i att väldigt många människor som av någon anledning har kontakt med en person som kan tänkas vara delaktig i gäng­kriminalitet kommer att övervakas.

I juni 2024 fattade riksdagens majoritet ännu ett beslut om utökade möjlig­heter att använda preventiva tvångsmedel. Lagändringarna, som trädde i kraft den 1 september 2024, innebär bl.a. att ett tillstånd till preventiv hemlig kame­raövervakning, hemlig rumsavlyssning och motsvarande hemlig dataavläsning får knytas till en person i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Företrädare för Vänsterpartiet yrkade avslag på förslaget. I reserva­tionen anfördes bl.a. att det är både orimligt och oproportionerligt att i preven­tivt syfte övervaka människor på det sätt som föreslogs i ärendet.

De synpunkter som företrädare för Västerpartiet har framfört i de tidigare lagstiftningsärendena gör sig fortfarande gällande. Jag menar att hemlig data­avläsning, som är ett särskilt integritetskränkande hemligt tvångsmedel, inte bör kunna användas preventivt på det sätt som nu görs och som föreslås ska gälla även fortsättningsvis. Lagen om hemlig dataavläsning bör därför ändras så att hemlig dataavläsning inte kan användas i preventivt syfte.

 

Ställningstagande

Regeringen föreslår att regleringen av hur överskottsinformation får användas i princip ska tas bort. Jag menar att det finns ett fortsatt behov av en sådan reglering. Det är inte rimligt att de brottsbekämpande myndigheterna ska få använda information om brott med låga straffvärden som har kommit fram vid så pass ingripande åtgärder som användning av hemliga tvångsmedel. Reger­ingens förslag riskerar att medföra betydande risker för enskildas rättigheter samtidigt som det finns stora tveksamheter kring hur en så ingripande åtgärd kan vara proportionerlig. Det kan dessutom inte anses som rättssäkert att en åklagare, utan några begränsningar, ska få besluta om vilken överskotts­information som ska få användas för ett annat ändamål. Även Justitieombuds­mannen framhåller i sitt remissvar att förslaget innebär särskilda risker och efterfrågar en mer rättssäker reglering, inte minst mot bakgrund av att hemlig dataavläsning kan ge upphov till en mycket stor mängd överskottsinformation.

Jag anser att det bör tydliggöras i lag vilka typer av uppgifter som får användas och för vilka syften. Hanteringen av överskottsinformation bör reg­leras inom ramen för en samlad översyn av de hemliga tvångsmedlen.

 

Ställningstagande

Som en följd av att trösklarna för att använda hemliga tvångsmedel har sänkts, och att de nu också används i preventivt syfte, har arbetsbelastningen för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ökat kraftigt de senaste åren. Jag anser att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden behöver förstärkas, såväl resursmässigt som befogenhetsmässigt. När hemliga tvångsmedel, inklusive hemlig dataavläsning, används i större omfattning behöver Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ha goda möjligheter att utöva tillsyn så att tvångs­medlen inte används på felaktiga grunder.

 

Ställningstagande

Som Lagrådet framhåller har de senaste årens ändringar i bestämmelserna om hemliga tvångsmedel fått till följd att det samlade regelverket blivit mycket komplicerat. Det har därmed blivit svårt att få en samlad bild av lagstiftningen på området och av omfattningen av det intrång i den personliga integriteten som enskilda kan drabbas av. Mot den bakgrunden anser Lagrådet att det är synnerligen angeläget att det inom en snar framtid görs en samlad översyn av hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas. Vi delar denna uppfattning och ser positivt på att regeringen också ser behovet av en sådan översyn. Det är angeläget att regeringen skyndsamt återkommer med besked om när och hur en samlad översyn av regleringen av hemliga tvångsmedel kan genomföras.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Reservantens lagförslag

Reservation 1 (förslagspunkt 1)

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

 

Nuvarande lydelse

Reservantens förslag

 

29 §[1]

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 7 § ska 12 och 13 §§ lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott i lydelsen före den 1 oktober 2023 tillämpas.

För underrättelse till en enskild vid hemlig dataavläsning i fall som anges i 7 § gäller 16–18 §§ lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det som anges där om

– hemlig kameraövervakning ska tillämpas för hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter

– hemlig rumsavlyssning ska tillämpas för hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter

– hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska tillämpas för hemlig dataavläsning i övrigt

– telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikations­utrustning ska avse avläsningsbart informationssystem.

 

Bilaga 4

Konstitutionsutskottets yttrande 2024/25:KU2y

 

 

[1] Senaste lydelse 2024:566