Strategisk exportkontroll 2024 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden

Utrikesutskottets betänkande 2024/25:UU9

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna och avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet behandlas frågor om exportkontroll av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

I betänkandet finns sex reservationer (S, SD, V, MP).

Behandlade förslag

Skrivelse 2024/25:114 Strategisk exportkontroll 2024 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

26 yrkanden i följdmotioner.

7 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Regelverket för krigsmaterielexport

Tillämpning av regelverket

Skrivelsen

Motioner som bereds förenklat

Reservationer

1. Regelverket för krigsmaterielexport, punkt 1 (V)

2. Regelverket för krigsmaterielexport, punkt 1 (MP)

3. Klassificering av sikten, punkt 2 (S, V, MP)

4. Tillämpning av regelverket, punkt 3 (SD)

5. Tillämpning av regelverket, punkt 3 (V)

6. Tillämpning av regelverket, punkt 3 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Motionsyrkanden som avstyrks av utskottet

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2024/25:114 Strategisk exportkontroll 2024 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, 26 yrkanden i följdmotioner som väckts med anledning av skrivelsen samt sju motionsyrkanden om strategisk exportkontroll från allmänna motionstiden 2024/25. 18 motionsyrkanden bereds förenklat, se bilaga 2.

Utskottet genomförde den 6 maj 2025 ett studiebesök vid Inspektionen för strategiska produkter (ISP).

Bakgrund

Regeringen redogör årligen sedan 1985 för sin politik inom området export­kontroll i en skrivelse till riksdagen. Den förra var skrivelse 2023/24:114 som behandlades i betänkande 2023/24:UU9.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redogör regeringen för den svenska exportkontrollpolitiken i fråga om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden (PDA) under 2024. Med termen PDA avses produkter tillverkade för civilt bruk som även kan användas för tillverkning av massförstörelsevapen eller krigs­materiel. Skrivelsen innehåller också en redovisning av den export som har förekommit under året. Dessutom beskrivs samarbetet inom Europeiska unionen och andra internationella forum i frågor som rör strategisk exportkontroll av krigsmateriel och PDA.

Utskottets överväganden

Skrivelsen

Det svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen) och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel (krigsmaterielförordningen) samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och godkänts av riksdagen. Krigsmateriel får enligt 1 § andra stycket lagen om krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser eller Sveriges utrikespolitik i övrigt. Vid tillståndsprövningen ska även Sveriges internationella åtaganden iakttas. Detta innefattar EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt de kriterier som ställs upp i FN:s vapenhandelsfördrag.

Krav på tillstånd för export av krigsmateriel är nödvändigt för att säkerställa att regelverket för exportkontroll följs när produkter förs ut från Sverige och när tekniskt bistånd lämnas. Kontrollen enligt krigsmateriellagstiftningen omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel. Det gäller även avtal om samarbeten eller tillverkningsrätt m.m. när det gäller sådan materiel.  

Regeringen tillsatte i november 2023 utredningen En modern exportkontroll av krigsmateriel i ljuset av ett svenskt Natomedlemskap för att se över det svenska regelverket utifrån förändrade förutsättningar och ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Utredningen såg bl.a. över riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan samt internationella materielsamarbeten och reglering av underleverantörer till svensk försvarsindustri. Utredningen överlämnade sitt betänkande Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel (SOU 2024:77) till regeringen den 2 december 2024. I betänkandet föreslår utredningen bl.a. uppdaterade riktlinjer till följd av Natomedlemskapet och en ny reglering för underleverantörer av krigsmateriel. Utredningen ger även förslag på hur tillverkning och export av civila skjutvapen kan hanteras. Därtill föreslår utredningen bl.a. att Sverige bör ansluta sig till 2019 års exportkontrollavtal som har ingåtts mellan Frankrike, Tyskland och Spanien.

Sverige har både rättsligt bindande åtaganden som har beslutats av FN och EU och politiska åtaganden inom ramen för de internationella exportkontrollregimerna, som syftar till att begränsa spridningen av känsliga produkter och teknik, bl.a. sådant som kan användas för att tillverka massförstörelsevapen. För Sveriges räkning regleras exportkontrollen av PDA främst genom den EU-rättsliga PDA-förordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/81 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden) och genom den svenska PDA-lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. PDA-förordningen är direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater. De kontrollistor som kontinuerligt utarbetas i internationella exportkontrollregimer förs över till PDA- förordningen.

De multilaterala avtalen om och instrumenten för nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen är viktiga uttryck för det internatio­nella samfundets strävan att förhindra spridning av sådana vapen. Genom att kontrollera handeln med PDA kan spridningen motverkas. Exportkontrollen möjliggör för enskilda stater att uppfylla sina internationella åtaganden på icke-spridningsområdet. Exportkontroll av PDA krävs även för att minska oönskad och destabiliserande utveckling av konventionella militära förmågor. Genom att säkerställa att PDA inte exporteras till för Sverige olämpliga mottagare stärks vårt lands säkerhet. Det är således nödvändigt för Sverige att ha en strikt och effektiv nationell exportkontroll av PDA både utifrån ett icke-spridningsperspektiv och ett säkerhetspolitiskt perspektiv.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3405 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 2 anförs att Sverige inte ska godkänna följdleveranser av krigsmateriel till icke-demokratiska och krigförande länder eller till länder med allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter även om de är följdleveranser till affärer som gjordes innan det nya regelverket trädde i kraft. I yrkande 3 anser motionärerna att regeringen bör ta ansvar för att det skärpta regelverket för krigsmaterielexport från 2018 får effekt i bedömningarna av krigsmaterielexporten. I yrkande 9 anförs att regeringen bör undersöka förutsättningarna för att sikten och andra liknande produkter ska omfattas av svensk vapenexport, såväl i svensk lag som i internationella överenskommelser. I yrkande 17 anförs att regeringen bör initiera en utredning för att se över hur exportkontrollen av PDA kan skärpas ytterligare. I yrkande 19 framförs att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över hur import av krigsmateriel kan regleras.

I partimotion 2024/25:3038 av Daniel Helldén m.fl. (MP) yrkande 110 vill motionärerna se ett förbud mot export av vapen och materiel, inklusive följdleveranser, till diktaturer, krigförande länder eller länder där allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Detta bör samtidigt inte hindra militärt stöd till angripna länder som Ukraina. I yrkande 111 anförs att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över hur kontroll av import av krigsmateriel ska införas och integreras inom det nuvarande regelverket. I yrkande 114 anförs att det bör tillsättas en utredning för att se över hur exportkontrollen av PDA kan skärpas. I yrkande 115 vill motionärerna att rödpunktsikten ska klassas som försvarsmateriel.

I kommittémotion 2024/25:3408 av Jacob Risberg m.fl. (MP) yrkande 1 anser motionärerna att ett förbud bör införas mot export av krigsmateriel till diktaturer, krigförande länder och länder där allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Detta bör enligt motionärerna även inkludera följdleveranser. I yrkande 2 anförs att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över hur exportkontrollen av PDA kan skärpas.

Bakgrund

Under 2018 infördes, med ett brett stöd i riksdagen, ett skärpt svenskt regelverk för export av krigsmateriel (prop. 2017/18:23, bet. 2017/18:UU9, rskr. 2017/18:163). Till skärpningarna hörde att mottagarlandets demokratiska status och respekt för mänskliga rättigheter blev centrala villkor i tillstånds­prövningen.

Riksdagen ställde sig den 15 juni 2022 bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (prop. 2021/22:209, bet. 2021/22:UU18, rskr. 2021/22:399). Lagändringarna föreslogs med anledning av att en ny EU-förordning om kontroll av produkter med dubbla användningsområden antogs den 20 maj 2021. Utskottet behandlade i april 2023 en vitbok från kommissionen om exportkontroll av PDA (COM(2024) 25). Utskottet ansåg då att PDA-förordningen var ändamålsenlig och effektiv (2023/24:UU3).

Av PDA-förordningen följer att medlemsstaterna får kräva tillstånd för export av produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i förordningens bilaga I (artikel 9.1) med hänsyn till den allmänna säkerheten, inbegripet förebyggande av terroristhandlingar, eller till överväganden rörande mänskliga rättigheter. Detta kan ske genom att en medlemsstat upprättar en nationell kontrollförteckning med produkter utöver de som finns listade i bilaga I. I promemoria UD2025/01301, som publicerades den 4 februari 2025, föreslår regeringen förordningsändringar för att införa en sådan nationell kontrollförteckning. Syftet anges vara att stärka kontrollen av produkter med dubbla användningsområden i Sverige och bidra till att uppfylla grundläggande målsättningar för de internationella exportkontrollregimerna, nämligen värnande av internationell fred och säkerhet. Promemorian var på remiss t.o.m. den 30 april 2025.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis, liksom vid tidigare beredningar av skrivelser om strategisk exportkontroll (bl.a. bet. 2023/24:UU9), att försvars­industrin sedan lång tid tillbaka är en central del av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Krigsmaterielexporten stärker den svenska försvars­industrins möjligheter att bibehålla en hög konkurrenskraftig teknologinivå och därigenom den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. En internationellt konkurrens­kraftig tekniknivå bidrar till att Sverige förblir ett intressant land för det internationella samarbetet och medför bättre möjligheter för Sverige att påverka det internationella exportkontrollsamarbetet. Det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att värna ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete i materielfrågor med ett antal traditionella samarbetsländer, vilket således bygger på både export och import av krigsmateriel.

Det nuvarande svenska exportkontrollregelverket består av krigsmateriellagen, krigsmaterielförordningen och de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och godkänts av riksdagen. Lagen anger tillståndsprövningens övergripande villkor, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas i prövningen återges i riktlinjerna. Krigsmateriellagen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels sådant tekniskt stöd till krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Den svenska krigsmateriel­förteckningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, med tre nationella tillägg (kärnladdningar och speciella delar till sådana, befästningsanläggningar m.m. samt vissa kemiska stridsmedel).

Utskottet konstaterar att riksdagen den 28 februari 2018 biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut i betänkande 2017/18:UU9, vilket innebar att regeringens förslag om skärpt exportkontroll av krigsmateriel antogs (rskr. 2017/18:163). Det nuvarande regelverket, som trädde i kraft i april 2018, har varit i kraft i sju år. Regelverket följs upp och utvärderas löpande, bl.a. genom riksdagens behandling av regeringens årliga skrivelse och genom samråden med Exportkontrollrådet (EKR). Utskottet delar regeringens övergripande bedömning att Natomedlemskapet förändrar förutsättningarna för krigs­materiel­export inom Sveriges nationella regelverk och att det i hög grad stärker de försvars- och säkerhetspolitiska skäl som talar för att bevilja tillstånd för export av krigsmateriel till Natos medlemsstater. Mot bakgrund av att 2023 års krigsmaterielutredning har redovisat sitt betänkande Ett modernt och anpassat regelverk för krigsmateriel (SOU 2024:77), att betänkandet var på remiss t.o.m. den 31 mars 2025 och att det nu bereds vidare inom Regeringskansliet ser utskottet inte anledning till att i detta skede ta ställning till några förändringar av regelverket.

Utskottet anser i enlighet med sin ståndpunkt i utlåtande 2023/24:UU3 att det redan finns en ändamålsenlig och effektiv ordning i PDA-förordningen. Vidare noterar utskottet att det pågår ett arbete med att införa en nationell kontrollförteckning för PDA, bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen och att ökade geopolitiska spänningar har gjort det svårare att nå enighet om att lägga till produkter och teknik i exportkontroll­regimernas kontrollförteckningar. Detta har i sin tur lett till ett ökat behov av att nationellt fatta beslut som bidrar till ökad säkerhet och till att uppfylla målsättningarna med de internationella exportkontrollregimerna genom att föra upp sådana produkter på en nationell lista. Utskottet anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att initiera en utredning för att skärpa exportkontrollen av PDA. 

När det gäller frågan om reglering av import av krigsmateriel behandlade utskottet senast denna fråga i betänkande 2023/24:UU9. Utskottet anser fortfarande att det kan finnas skäl att överväga behovet av och möjligheten att införa regler för import av krigsmateriel. Utskottet utgår från att regeringen överväger frågan och vid behov återkommer till riksdagen med förslag.

Sammantaget finner utskottet att motionerna 2024/25:3405 (V) yrkandena 2, 3, 9, 17 och 19, 2024/25:3038 (MP) yrkandena 110, 111, 114 och 115 samt 2024/25:3408 (MP) yrkandena 1 och 2 ska avstyrkas med hänvisning till det som anförts ovan.

Skrivelsen

Den strategiska exportkontrollen under 2024 har fortsatt att präglas av det försämrade internationella säkerhetspolitiska läget. Rysslands aggression mot Ukraina kom i hög grad att prägla svensk utrikes- och säkerhetspolitik även under 2024 och har lett till betydande konsekvenser även på exportkontroll­området. Den allt snabbare tekniska utvecklingen inom framväxande tekniker, t.ex. artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik, har under året gjort exportkontrollarbetet alltmer angeläget, både nationellt och i de multilaterala exportkontrollregimerna.

Totalt 59 länder tog emot leveranser av krigsmateriel från Sverige under 2024. Drygt 70 procent av exporten gick till de 39 länder som enligt regeringen utgör etablerade samarbetsländer inom det försvars- och säkerhetspolitiska området. Exporten av två luftburna radarsystem till Förenade Arabemiraten utgjorde drygt 95 procent av den totala exporten till Mellanöstern. Även i övrigt bestod exporten till största delen av följdleveranser till tidigare levererad materiel. Den export till Israel som förekom under året bestod av följdleveranser till privat företag av komponenter som vid den ursprungliga leveransen inte utgjorde krigsmateriel. Leveranserna under 2024 gjordes med stöd av utförseltillstånd som utfärdats tidigare år. Inget utförseltillstånd för försäljning har utfärdats sedan oktober 2023. Sverige har inte beviljat tillstånd för försäljning av krigsmateriel till den israeliska försvarsmakten eller andra statliga aktörer i Israel sedan 1950-talet.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3406 av Rasmus Giertz m.fl. (SD) anför motionärerna att krigsmaterielexport bör beviljas i ökad utsträckning till Israel (yrkande 1) och beviljas till Taiwan (yrkande 2). 

I kommittémotion 2024/25:3405 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 8 anser motionärerna att all vapenexport till Israel, följdleveranser inkluderat, bör upphöra omgående. I yrkande 10 framförs att Sverige bör ta initiativ till ett EU-gemensamt vapenembargo mot Israel. Det anförs vidare att regeringen bör återkomma med en strategi för att stoppa vidareexport av krigsmateriel i strid med det svenska regelverket (yrkande 13) och en strategi för att säkerställa att militärjuntan i Myanmar inte stärks med svensk krigsmateriel (yrkande 14). Motionärerna anser i yrkande 15 att Sverige ska arbeta inom FN för ett vapenembargo mot Sudan i dess helhet och i yrkande 16 att Sverige ska arbeta för att stärka de verktyg som finns inom FN för att säkerställa att rådande vapenembargon följs.  

I kommittémotion 2024/25:3408 av Jacob Risberg m.fl. (MP) yrkande 3 anser motionärerna att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att svensk krigsmateriel inte indirekt hamnar i orätta händer genom export via allierade.

Bakgrund

Tillståndsprövningen sker i enlighet med de svenska riktlinjerna för krigs­materielexport, EU:s gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemen­samma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/Gusp) samt FN:s vapenhandelsfördrag. ISP är behörig tillståndsmyndighet och har som fristående myndighet till uppgift att själv­ständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet.

I de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport anges att tillstånd endast får avse en stat, en statlig myndighet eller en av en stat auktoriserad mottagare. Vidare ska det vid utförsel av materiel finnas ett slutanvändarintyg, om det inte är obehövligt. En stat som i strid med ett åtagande gentemot Sverige har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel ska i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige så länge omständigheterna kvarstår.

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att ge ISP som uppgift att utföra verifikationsbesök i utlandet för att kontrollera utförd krigsmateriel, s.k. efterkontroller. Beslutet trädde i kraft den 1 mars 2022. Efterkontroll innebär besök av personal från exporterande land i ett land till vilket viss krigsmateriel har exporterats för att få bekräftelse på att materielen finns kvar hos slutanvändaren. De 39 etablerade samarbetsländer för vilka det inte finns några utrikespolitiska hinder mot utlandssamverkan är undantagna från kravet på efterkontroller. Systemet för efterkontroller kommer att utvärderas inom tre år efter det att det första kontrollbesöket har genomförts.

Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) genomför EU embargon som har beslutats av FN mot bl.a. handel med vapen och PDA. EU kan med enhällighet också besluta om vissa embargon som går utöver vad FN:s säkerhetsråd har beslutat om. Embargon mot handel med PDA regleras såväl i rådsbeslut som i rådsförordningar. Ett beslut av FN:s säkerhets­råd, EU eller Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om ett visst vapenembargo utgör ett ovillkorligt hinder mot svensk export enligt de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport.

Utskottets ställningstagande

När det gäller vapenexport till enskilda länder konstaterar utskottet att den svenska tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning med utgångspunkt i regeringens riktlinjer och etablerad praxis. Riktlinjerna utgör de principer som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) och FN:s vapenhandelsfördrag. ISP har som fristående myndighet till uppgift att självständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet.

Den svenska tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel och annan utlandssamverkan bygger även på en uppdelning av de utrikespolitiska hindren i ovillkorliga hinder och villkorliga hinder. Ett ovillkorligt hinder innebär att en utförsel eller annan utlandssamverkan är utesluten. De ovillkorliga hindren är således hinder som förbjuder export trots att det kan vara påkallat utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Utskottet framhåller att ett beslut av FN:s säkerhetsråd, av EU eller av OSSE om ett vapenembargo utgör ett sådant ovillkorligt hinder. Utskottet konstaterar vidare att det i ärenden där det inte finns några ovillkorliga hinder ska göras en helhetsbedömning där hänsyn tas till alla omständigheter som är betydelsefulla för ärendet. Förekomsten av ett ovillkorligt hinder innebär att det finns en presumtion för att tillstånd inte ska ges, men det ska också ställas mot de breda säkerhets- och försvarspolitiska intressen som kan finnas i det enskilda fallet. I riktlinjerna anges att respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. Det följer av de svenska riktlinjerna att Sverige endast exporterar krigsmateriel till en stat, en statlig myndighet eller en av en stat auktoriserad mottagare.

Från och med den 1 februari 1996 prövas frågor om tillstånd enligt lagen om krigsmateriel i första hand av ISP, utom i sådana fall där ett ärende bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt. Ärendet ska i sådana fall överlämnas till regeringen för avgörande. EKR bistår ISP med uttolkningen av riktlinjerna för enskilda ärenden. EKR är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ för exportkontrollfrågor som har till syfte att öka insynen och samrådet i krigsmaterielexportfrågor samt tillföra ISP sakkunskap och kontinuerlig utblick i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Samråd ska ske med EKR innan ISP lämnar över ett ärende till regeringen. Utskottet vill framhålla att samråden även ger förutsättningar för en bred politisk förankring av exportkontrollpolitiken och kontinuitet i den politik som förs.

Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2025 anförde att Sverige ska upprätthålla en strikt, effektiv och modern exportkontroll. Det anfördes även att genomförandet av det restriktiva regelverket för export av krigsmateriel ska prioriteras, liksom genomförandet av regelverket om förstärkt kontroll av PDA. Det anfördes vidare att regeringen kommer att verka för en ökad anslutning till och ett effektivt genomförande av FN:s vapen­handels­­fördrag samt för att nå ökad samstämmighet mellan medlemsländerna i tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport (prop. 2024/25:1 utg.omr. 5).

När det gäller frågan om vidareexport, bl.a. från allierade, noterar utskottet inledningsvis att grunden för en effektiv exportkontroll där krigsmateriel inte hamnar i orätta händer är att själva tillståndsprövningen sker med stor noggrannhet och omsorg samt att återhållsamhet iakttas när det finns risk för avledning, dvs. att den exporterade materielen hamnar hos en annan slutanvändare än den avsedda. Redan vid ISP:s prövning av om en exportaffär ska beviljas görs en bedömning av avledningsrisken. Av skrivelsen framgår det att krigsmateriel som har exporterats från Sverige enligt det nuvarande regelverket vanligen är förenad med slutanvändaråtaganden som köparen har gjort genom att underteckna ett slutanvändarintyg. Det framgår även av riktlinjerna att en stat som i strid med ett åtagande gentemot Sverige har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel i princip inte ska komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige så länge omständigheterna kvarstår. Om en tidigare köpare önskar vidareöverlåta sådan krigsmateriel krävs ett medgivande från ISP som då kan frigöra köparen från dennes slutanvändaråtaganden. En förutsättning för att en sådan vidare­överlåtelse ska godkännas är att ett slutanvändarintyg från den nya användaren kan uppvisas.

I den parlamentariska krigsmaterielexportöversynskommitténs (även kallad KEX) slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72) föreslogs att Sverige skulle införa ett system med efterkontroll efter att rutiner hade utarbetats för hur det ska organiseras. Utskottet noterar att regeringen den 3 november 2021 beslutade att ge ISP i uppgift att utföra efterkontroller och att beslutet trädde i kraft den 1 mars 2022. Utskottet noterar vidare att efterkontroller i utlandet är ett komplement till strikt exportkontroll och slutanvändaråtaganden och görs för att motverka att exporterad försvarsmateriel säljs vidare till någon annan mottagare än den som angivits i avtalet i samband med exporten. Utskottet konstaterar att systemet för efterkontroller kommer att utvärderas inom tre år efter det att det första kontrollbesöket har genomförts. I budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1 utg. omr. 5) tillförs ISP 2 000 000 kronor under 2025, följt av 3 000 000 kronor under 2026 och 3 000 000 kronor permanent från 2027 för myndighetens kostnader för att genomföra efterkontroller i utlandet. Utskottet ställde sig bakom regeringens budgetförslag (bet. 2024/25:UU1, rskr. 2024/25:81). Utskottet anser därmed att det finns ett ändamålsenligt system för att motverka s.k. avledning som har stärkts ytterligare genom uppdraget till ISP om efterkontroller.

Yrkanden om vapenembargon mot enskilda länder har behandlats av utskottet i flera betänkanden (bl.a. bet. 2023/24:UU9 och bet. 2022/23:UU9). Liksom i dessa betänkanden hänvisar utskottet till det gällande exportkontroll­regelverket. Som har beskrivits ovan genomför EU inom ramen för Gusp embargon mot bl.a. handel med vapen och PDA som har beslutats av FN. EU kan med enhällighet också besluta om vissa embargon som går utöver vad FN:s säkerhetsråd har beslutat. Även OSSE kan besluta om vapenembargon. Utskottet vill framhålla att dessa beslut av EU:s råd är ett uttryck för medlems­staternas vilja att agera gemensamt i olika säkerhetspolitiska frågor. Som utskottet har beskrivit ovan utgör ett beslut av FN:s säkerhetsråd, EU eller OSSE om ett visst vapenembargo ett ovillkorligt hinder mot svensk export enligt de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport.

Ett vapenembargo som har beslutats av FN eller EU genomförs genom att medlemsstaterna tillämpar sina nationella regelverk för exportkontroll. Beslut om internationella sanktioner fattade av säkerhetsrådet är enligt artikel 25 i FN-stadgan folkrättsligt bindande för FN:s medlemsstater. Utskottet konstaterar att det inom FN finns sanktionskommittéer för olika sanktionsregimer, vilka bistås av expertpaneler. Kommittéerna har en övervakande roll för sanktioner, inklusive vapenembargon, som har beslutats av FN, och är ett instrument för att öka sanktionernas effektivitet och efterlevnad. Utskottet framhåller vikten av att regeringen arbetar aktivt inom FN, EU och andra relevanta forum för att stärka efterlevnaden av beslutade vapenembargon. Utskottet framhåller att regeringen i skrivelsen och i budgetpropositionen för 2025 anger att den fäster stor vikt vid en bred anslutning till och ett effektivt genomförande av det vapenhandelsfördrag som antogs av FN:s generalförsamling 2013. Ett universellt, juridiskt bindande fördrag som stärker kontrollen av handeln med konventionella vapen är ett effektivt verktyg för att komma till rätta med de gränsöverskridande vapenflöden som föder väpnat våld och väpnade konflikter. Utskottet ser positivt på att Sverige deltar aktivt i det fortsatta arbetet med att förverkliga fördragets målsättningar och för att fler stater ska ansluta sig. Utskottet vill även lyfta fram att de slutanvändarintyg och efterkontroller som har beskrivits ovan syftar till att motverka s.k. avledning och därmed bidra till efterlevnaden av vapenembargon.

Sammantaget finner utskottet att motionerna 2024/25:3405 (V) yrkandena 8, 10 och 13–16, 2024/25:3406 (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2024/25:3408 (MP) yrkande 3 ska avstyrkas med hänvisning till vad som anförts ovan.

Skrivelsen

I skrivelsen redovisar regeringen politiken när det gäller den strategiska exportkontrollen under 2024, dvs. exportkontrollen av krigsmateriel och PDA. Skrivelsen har sedan den överlämnades första gången 1985 utvecklats från en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport till en omfattande redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i dess helhet. Parallellt med den svenska redovisningen har medlemsstaterna i EU sedan 2000 gradvis utvecklat en gemensam och detaljerad redovisning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att regeringens årliga skrivelse till riksdagen fyller en viktig roll för insynen i frågor som rör exportkontrollen och export av krigs­materiel och PDA. Regeringen har som ett led i arbetet för ökad öppenhet och transparens i årets skrivelse redovisat bl.a. detaljerad information om svenska företags tillhandahållande av krigsmateriel i utlandet. Årets statistik innefattar även, likt de senaste åren, en särskild sammanställning över statliga donationer av krigsmateriel till Ukraina.

Utskottet föreslår att skrivelse 2024/25:114 läggs till handlingarna.

Utskottets ställningstagande

Utöver de yrkanden som behandlas tidigare i detta betänkande finns förslag i motioner som är föremål för förenklad motionsberedning enligt de riktlinjer som riksdagen har fastslagit med anledning av Riksdagskommitténs betänk­ande Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335) och i enlighet med promemorian Förenklad motionsbered­ning under valperioden 2022–2026 som utrikesutskottet fastställde i oktober 2023. Utskottet har under beredningen kommit fram till att de yrkanden som redovisas i bilaga 2 inte kan vara aktuella för något tillkännagivande från riksdagen, och ett enigt utskott avstyrker yrkandena. Detta kan innebära att partier vidhåller de synpunkter som framförs i motionsyrkandena men att de avstår från att ge uttryck för dem i detta betänkande.

 

Reservationer

Ställningstagande

Jag anser att det är under all kritik att det regelverk som tog sju år att arbeta fram och som den dåvarande regeringen uttryckte skulle göra ett av världens striktaste regelverk ännu striktare inte har bidragit till en minskning av svensk vapenexport till krigförande och icke-demokratiska länder, vilket var syftet, utan snarare tvärtom. Att den svenska exporten till icke-demokratiska stater fortgår visar att regelverket har varit helt tandlöst när det gäller att sätta stopp för export till diktaturer och andra länder med omfattande demokratiska brister. Andelen vapenexport som går till odemokratiska stater är t.o.m. markant högre åren efter att det nya regelverket trädde i kraft. Av all vapenexport 2024 gick mer än en tredjedel, 37 procent, till icke-demokratiska stater. Jag anser därför att regeringen bör ta ansvar för att det förändrade regelverket också får effekt i bedömningar av krigsmaterielexporten.

Ett av de stora problemen med regelverket är att det bara gäller tillstånd för nya affärer som har ingåtts efter den 15 april 2018. Alla affärer som anses ha en koppling till affärer som beviljades innan det s.k. demokratikriteriet infördes kan klassas som följdleveranser och därmed undkomma den nya tillståndsprövningen. Följdleveranser har ingen tidsgräns utan kan fortsätta hur länge som helst. Enligt ISP pågår följdleveranser till system som ursprungligen levererades från Sverige för 30–40 år sedan. En lagstiftning som inte inkluderar följdleveranser blir verkningslös om syftet är att sluta exportera vapen till krigförande och icke-demokratiska stater. Här kan t.ex. nämnas de tillstånd för följdleveranser till Israel som ISP beviljat under 2024. Jag anser att Sverige inte ska godkänna följdleveranser av krigsmateriel till icke-demokratiska och krigförande länder eller till länder med allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter även om de är följdleveranser till affärer som gjordes innan det nya regelverket trädde i kraft. Jag anser även att PDA-lagstiftningen är alltför otydlig på flera punkter. Bl.a. saknas kriterier för att avgöra vad som räknas som allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Jag anser därför att regeringen bör initiera en utredning för att se över hur exportkontrollen av PDA ska kunna skärpas ytterligare.

Jag anser vidare att Sverige behöver reglera vapenimporten genom ett regelverk motsvarande det för vapenexporten. Även vid vapenimport bör det vara förbjudet att handla med länder som bryter mot mänskliga rättigheter och demokratiska regler, för att inte riskera att bidra till ökat inhemskt förtryck i dessa länder. Vänsterpartiet har låtit riksdagens utredningstjänst (RUT 2025:260) analysera ett antal länders importlagstiftning. Av elva undersökta likasinnade länder hade nio länder regleringar kring sin import. I en del fall var lagstiftningen densamma för import som för export, medan en del länder hade en egen lagstiftningsdel för importen. Ingen statlig utredning har sett över vapenimporten sedan KRUT-utredningen 2003–2005 och då presenterades inga förslag. En ny lagstiftning bör inte bli alltför byråkratisk och bör inte utgöra ett hinder för Försvarsmakten i samarbetet med närstående länder. En modell kan vara den franska lagstiftningen. Den tar sikte på import från länder utanför EU till Frankrike. Även om lagstiftningen för vapenexport är långt ifrån perfekt finns det ett mått av politisk styrning, insyn och ansvarstagande vid vapenexport. Det är rimligt att ta motsvarande politiskt ansvar när det gäller vapenimport, t.ex. genom att inrätta ett liknande råd som EKR för vapenimport kopplat till Förvarets materielverk (FMV). Jag anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över hur import av krigsmateriel kan regleras.

 

Ställningstagande

Jag anser att dagens ramverk för krigsmaterielexport fortfarande är otillräckligt trots införandet av det s.k. demokratikriteriet 2018. Under perioden 2022–2024 gick en tredjedel av den svenska vapenexporten till icke-demokratier, baserat på vilka länder som organisationen Freedom House klassar som ”ofria” och ”delvis ofria”. Export till länder som Förenade Arabemiraten, Turkiet och Qatar beviljas trots upprepade brott mot mänskliga rättigheter. Jag förespråkar därför ett absolut exportförbud till diktaturer, krigförande länder och länder där grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Ett sådant förbud måste även omfatta följdleveranser. Detta ska dock inte hindra att Sverige solidariskt kan bistå ett angripet land med vapen, vilket tyvärr har blivit aktuellt efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina.

De säkerhetspolitiska avvägningar som måste göras och de långsiktiga konsekvenserna av krigsmaterielimport tas inte på tillräckligt stort allvar i dag och det saknas enligt mig transparens och styrning kring hur dessa avvägningar görs. När vi nu står inför en historiskt stor upprustning innebär det att Sverige kommer att köpa in essentiella försvarssystem från andra länder som vi därigenom blir beroende av under lång tid. Denna beroendeställning kan få konsekvenser för vilka politiska ställningstaganden Sverige kan ta i förhållande till det exporterande landet framöver. Ett konkret exempel från exportsidan är Turkiets krav på att Sverige skulle återuppta export till landet för att Turkiet skulle godkänna Sveriges Natoansökan. Motsvarande scenarion i samband med import är inte osannolika. En annan aspekt att ta hänsyn till för att säkra långsiktigheten i importen är risken för suboptimering. När en snabb upprustning ska ske finns det en risk att Sverige köper system som är tillgängliga snabbt men som undergräver vår materielförsörjning på sikt. Jag anser att lagstiftning motsvarande den som finns för krigsmaterielexport bör tas fram även för import. Importen bör i högre grad kontrolleras säkerhetspolitiskt och inte bara som ett praktiskt förfarande hos FMV baserat på prestanda och pris. Jag anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över hur en kontroll av import av krigsmateriel ska införas och integreras i det nuvarande regelverket.

Trots ett exportstopp till Israel sedan oktober 2023 förekom följdleveranser under 2024. Dessa gällde komponenter som initialt inte klassificerats som krigsmateriel men som sedermera använts i militära sammanhang. Detta illustrerar tydligt problemen med det nuvarande regelverket för följdleveranser och kontrollen av PDA. Miljöpartiet vill att det ska ställas tydliga krav på användningen av krigsmateriel och PDA. Exempelvis ska utrustning för massövervakning inte exporteras till länder som förtrycker sin egen befolkning eller där man kan förvänta sig att utrustningen kan användas för att förfölja en politisk opposition i landet. Jag vill att regeringen tillsätter en utredning för att se över hur exportkontrollen av PDA kan skärpas ytterligare.

 

Ställningstagande

Den svenska exporten av rödpunktsikten är ett exempel på otydligheten i dagens lagstiftning. Samtliga rödpunktsikten klassificeras i dag inte som krigsmateriel och räknas inte som PDA. Detta möjliggör att rödpunktsikten kan säljas till Israel. Denna typ av produkter kan däremot användas både civilt och militärt, vilket innebär att det finns en risk att svenska rödpunktsikten används av militära aktörer. Ett exempel är det svenska företaget Aimpoints samarbete med den israeliska vapentillverkaren Emtan. Vi anser att samarbetet måste avslutas eftersom Emtans produkter har gått direkt till israeliska bosättare som i sin tur har attackerat civila palestinier på Västbanken. Det finns även uppgifter om att Aimpoints sikten har använts av den israeliska militären i kriget i Gaza. Vi anser därmed att regeringen bör undersöka förutsättningarna för att rödpunktsikten ska klassas som krigsmateriel och omfattas av svensk vapenexport alternativt för att rödpunktsikten ska klassificeras som PDA.

 

Ställningstagande

Sverige befinner sig i ett nytt säkerhetspolitiskt landskap där vår försvarsförmåga behöver stärkas i nära samverkan med partner. Israel har en högteknologisk försvarsindustri och är världsledande inom flera områden som är av direkt relevans för svensk försvarsförmåga, särskilt inom missilförsvar, sensorteknologi och cyberförsvar. Mot denna bakgrund ser vi ett ökat samarbete med Israel som ett strategiskt viktigt verktyg för att höja Sveriges försvarskapacitet i en tid av omfattande upprustning. Sverige importerar redan i dag försvarsmateriel från Israel, och det finns goda skäl att möjliggöra ett mer jämbördigt utbyte. Vi ser inget behov av att ändra det regelverk eller den beslutskedja som styr svensk krigsmaterielexport. Däremot bör en tydlig politisk signal ges att Sverige är positivt inställt till samarbete med Israel också på exportområdet. Vi är samtidigt medvetna om den mycket allvarliga humanitära situationen i Gaza och det stora antalet civila dödsoffer till följd av den pågående konflikten. Sveriges möjligheter att föra en principfast och kritisk dialog med Israel påverkas enligt oss inte negativt av fördjupad samverkan – snarare tvärtom. Vi anser att Sverige som samarbetspartner kan få större möjligheter att påverka genom konstruktiv dialog inom både politiska och försvarsinriktade kanaler. Trots påfrestningar är Israel en etablerad demokrati i en region präglad av auktoritära regimer och väpnade extremistgrupper. Ett närmare försvarssamarbete med Israel ligger därför inte bara i Sveriges strategiska intresse, utan skulle också vara ett uttryck för vårt stöd till demokratiska stater i en orolig omvärld. Vi anser att utskottet borde ha tillstyrkt motionens yrkande om att Sverige bör inta en positiv presumtion när det gäller krigsmaterielexport och försvarssamarbete med Israel.

Splittringen mellan den demokratiska västvärlden och diktaturerna ökar och vi ser ett tilltagande samarbete mellan stater som Ryssland, Iran, Kina och Nordkorea. Detta anser vi behöver bemötas kraftfullt och med avskräckning så att inte fler konflikter som kriget i Ukraina bryter ut, där den konventionella avskräckningen mot Ryssland misslyckades. Det behövs därför enligt oss ett ökat samarbete mellan västvärldens demokratier och i synnerhet med dem som är utsatta för militärt hot. En av dessa stater är Taiwan, som har ett stort behov av att stärka sin militära förmåga. Ett samarbete mellan Sverige och Taiwan anser vi skulle innebära många fördelar då Taiwan är ett högteknologiskt land med ledande industrier som bl.a. tillverkar viktiga komponenter till krigsmateriel. Det främsta hotet mot Taiwan är Kina – ett land som hotar Sverige och agerar i vårt närområde. Det finns därför ett tydligt svenskt intresse av att motverka Kinas expansiva politik även i Asien. Ökad samverkan med Taiwan kan också bidra med kunskap om och erfarenheter av hur man bäst bemöter det kinesiska hotet. Därför anser vi att regeringen behöver se över praxis på detta område och möjliggöra samverkan med och strategisk export till Taiwan.

 

Ställningstagande

Utöver Israel brutala och folkrättsvidriga krig mot Gaza har Israel under decennier begått övergrepp mot de mänskliga rättigheterna, folkrätten och det palestinska folket, både i Gaza och på Västbanken. Israels agerande är oförsvarligt och innebär ett enormt mänskligt lidande. Det pågår en process i Internationella domstolen (ICJ) efter en anmälan från Sydafrika om att Israels agerande på Gazaremsan bryter mot konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord. Det pågår även en förundersökning inom Internationella brottmålsdomstolen (ICC). Israels premiärminister Benjamin Netanyahu är internationellt efterlyst för krigsbrott. Att mot den bakgrunden exportera krigsmateriel och ha militära samarbeten och kontakter med Israel blir enligt mig ett indirekt stöd. Försvarsmakten ingick ett avtal med det israeliska vapenföretaget Elbit om köp av krigsmateriel för 1,7 miljarder kronor den 25 oktober 2023 – mitt under bombningarna av Gaza. Detta avtal måste hävas. Som Israels största vapentillverkare står Elbit nära den israeliska militären. Elbits produktion har ökat, uttryckligen motiverat med att de vill stödja Israels krig i Gaza. Jag anser att alla militära kontakter med Israel omgående ska avbrytas och att all vapenexport till landet, inklusive följdleveranser, bör upphöra omgående. Sverige och det internationella samfundet har stora möjligheter att agera mot Israels ockupation av Palestina. Att strypa vapentillförseln är ett effektivt verktyg för att sätta press på alla parter. I dag förekommer ingen vapenexport från EU till de palestinska parterna, men flera EU-medlemmar exporterar vapen till Israel. Jag anser att all vapenexport från EU-länderna till Israel måste upphöra och att Sverige bör ta initiativ till ett EU-gemensamt vapenembargo mot Israel.

Den humanitära situationen i Myanmar är mycket allvarlig. I april 2022 rapporterade Ekot om hur svenska vapen används mot civila mål i Myanmar. Under 1970- och 1980-talen exporterade Sverige granatgeväret Carl Gustaf till Myanmar. Trots att det har gått flera decennier används de fortfarande av militären. Det har också avslöjats att granatgevär som tillverkades av Saab och exporterades till Indien i början av 2000-talet sedan skickades vidare till Myanmar, helt i strid med slutanvändarintyget. Organisationen Justice for Myanmar har rapporterat att viktiga reservdelar till granatgevären i form av tändrör har exporterats vidare från Indien så sent som 2022. Trots att det finns ett vapenembargo från EU mot Myanmar som Sverige är tvunget att följa används alltså svenska vapen av militärjuntan i Myanmar. Det svenska företaget Micro Systemation AB (MSAB) har också i närtid exporterat PDA, i form av forensisk teknik, till Myanmars polis. Den senaste bekräftade försäljningen skedde under 2019. I Myanmar är polis och militär närstående, vilket innebär att det inte går att säkerställa att tekniken endast har gått till polisen. Risken finns även att sådan svensk export används för inhemskt förtryck, bl.a. mot oppositionella och mot folkgruppen rohingyer. Jag anser därför att regeringen bör återkomma med en strategi för att säkerställa att militärjuntan i Myanmar inte stärks med svensk krigsmateriel och för att stoppa vidareexport av krigsmateriel i strid med svenska regelverk.

Efter en lång tid av konflikt och två år av inbördeskrig i Sudan är den humanitära situationen katastrofal. Konflikten underblåses av flödet av vapen in i landet. Amnestys rapport New Weapons Fuelling the Sudan Conflict (2024) visar hur nyligen tillverkade utländska vapen har blivit en del av kriget och hur de återfinns bland stridande på båda sidorna i konflikten. Ett av de länder som förser Sudan med vapen är Förenade Arabemiraten – den största mottagaren av svensk vapenexport under 2024. I dag finns ett vapenembargo i EU mot Sudan, men på FN-nivå omfattar embargot endast Darfur. Det är angeläget att embargot utvidgas till att också omfatta resten av Sudan. Verktygen för att övervaka att detta följs måste också stärkas. Det är av största vikt att mottagare av svensk krigsmateriel inte exporterar den vidare i strid med svenska regelverk och rådande vapenembargon. Jag anser därför att Sverige ska arbeta inom FN för ett vapenembargo mot Sudan i sin helhet och för att stärka de verktyg som finns inom ramen för FN:s arbete för att säkerställa att rådande vapenembargon följs.

 

Ställningstagande

Regeringen har klargjort att Sveriges Natomedlemskap förändrar förutsättningarna för krigsmaterielexport inom Sveriges nationella regelverk. I skrivelsen framgår att Sveriges medlemskap i Nato stärker de försvars- och säkerhetspolitiska skäl som talar för att bevilja tillstånd för export av krigsmateriel till andra medlemsstater inom Nato. Jag menar att medlemskapet i Nato inte får trumfa kriterier om mänskliga rättigheter och demokrati i beslut om export. Redan nu värderas samarbetet inom Nato högt i besluten, men eventuellt skulle det även kunna bli aktuellt med försäljning till andra länder som Natomedlemsstater i sin tur samarbetar med även om det gäller stater dit Sverige vanligtvis inte skulle godkänna svensk export. Sverige har exempelvis exporterat radarsystem till Filippinerna via amerikanska marinen, trots att Sverige med all sannolikhet inte skulle ha godkänt export direkt till den filippinska militären vid den tidpunkten. Det finns således risker med ökat samarbete i och med att andra länder inte har lika strikta exportrestriktioner som Sverige, exempelvis Frankrike. Dessa risker måste enligt mig tas i beaktande framåt så att inte Sveriges exportkontroll undergrävs. Jag anser därför att tydligare garantier bör införas för att motverka detta.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Motionsyrkanden som avstyrks av utskottet