Finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft

Näringsutskottets betänkande 2024/25:NU20

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft. Den nya lagen reglerar de grund­läg­gande förutsättningarna och formerna för statligt stöd till företag för inve­steringar i nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Stöd får lämnas i form av statliga lån och s.k. dub­belriktade differenskontrakt, dvs. ett avtal mellan en operatör av en kraft­pro­duktionsanläggning och staten som omfattar både ett mini­mi­er­sätt­nings­skydd och en gräns för överkompensation.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

I betänkandet finns elva reservationer (S, V, C, MP). I en av reservationerna (S, V, C, MP) föreslås att riksdagen ska avslå regeringens lagförslag.

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:150 Finansiering och riskdelning vid inves­ter­ingar i ny kärnkraft.

Elva yrkanden i följdmotioner.

Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Finansiering och riskdelning

Utskottets ställningstagande

Alternativ till regeringens förslag

Utskottets ställningstagande

Övriga frågor om kärnkraft

Utskottets ställningstagande

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (S, V, C, MP)

2. Konsekvensanalys av lagförslaget, punkt 2 (S)

3. Konsekvensanalys av lagförslaget, punkt 2 (V, C)

4. Konsekvensanalys av lagförslaget, punkt 2 (MP)

5. Riksdagsprövning av eventuella avtal, punkt 3 (V, MP)

6. Riksdagsprövning av eventuella avtal, punkt 3 – motiveringen (S)

7. Alternativ till regeringens förslag, punkt 4 (S)

8. Alternativ till regeringens förslag, punkt 4 (V, C)

9. Alternativ till regeringens förslag, punkt 4 (MP)

10. Övriga frågor om kärnkraft, punkt 5 (S)

11. Övriga frågor om kärnkraft, punkt 5 (V, C, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:150 Finan­siering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft. Det har väckts fyra mo­tioner med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även två motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2024/25. En förteckning över de behandlade förslagen återfinns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bila­ga 2. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till re­ger­ingens beslut om propositionen.

Utskottets överväganden

 

Propositionen

I propositionen bedömer regeringen att nya kärnkraftsreaktorer behöver byg­gas i Sve­rige. Sammanfattningsvis anser regeringen att detta behövs för att

–      nå de klimat- och energipolitiska målen

–      tillgodose framtidens elbehov inklusive anslutning av ny industri

–      öka leveranssäkerheten i elsystemet och överföringsförmågan i transmis­sionsnätet

–      minska prisskillnaderna mellan de svenska elområdena

–      bidra till konkurrenskraftiga elpriser för elkunderna.

Enligt regeringens bedömning behövs det ett särskilt anpassat stöd som riktar in sig på de risker som omgärdar investeringar i ny kärnkraft. Därigenom anser regeringen att det blir möjligt att få till stånd investeringar i nya kärn­krafts­reak­torer till en rimlig kostnad för att producera el.

Regeringen föreslår att stöd får lämnas i form av statliga lån och s.k. dub­bel­rik­tade differenskontrakt. Stödet ska utformas så att det ger incitament till ett effektivt resursutnyttjande vid uppförande, innehav och drift av nya kärn­kraftsreaktorer. Stödet ska också utformas så att risker och vinster fördelas på ett väl avvägt sätt mellan staten och det företag som får stöd. Stöd ska för­enas med villkor som regleras genom avtal mellan staten och det företag som får stöd. Dessa villkor ska utformas med hänsyn till

–      statens risk

–      statens möjlighet att tillvarata sin rätt

–      statens behov av kontroll och uppföljning.

De statliga lånen får ges för uppförande och provdrift av nya kärn­krafts­reak­torer samt för projektering och andra förberedande åtgärder inför upp­föran­det. Enligt regeringen bör villkoren för de statliga lånen som utgångs­punkt utfor­mas på följande sätt:

–      En låneram som inkluderar förväntade upplupna räntekostnader till dess att reaktorn tas i rutinmässig drift och en buffert för kostnadsöver­skri­dan­den ställs ut till det stödmottagande företaget.

–      Andelen lånat kapital bestäms till en nivå som innebär att aktieägarnas in­ci­tament att uppnå ett effektivt resursutnyttjande och begränsat risk­ta­gande bibehålls samtidigt som finansieringskostnaden blir tillräckligt låg för att investeringar ska komma till stånd.

–      Räntan på de statliga lånen subventioneras jämfört med statens förväntade kostnad.

–      Lånevillkoren anpassas för att ge incitament att ersätta de statliga lånen med privata lån tidigare än den förväntade driftstiden och tar hänsyn till före­tagets förutsättningar att få marknadsfinansiering till rimliga villkor.

–      Lånen betalas ut i takt med att företagets utgifter uppstår.

–      Lånen betalas tillbaka inom den förväntade driftstiden.

–      Företaget som tar emot lånen får inte göra värdeöverföringar eller ge rörlig ersättning till ledande befattningshavare i företaget innan kärnkraftsreak­torn är i rutinmässig drift.

–      Regelbundna uppföljningar görs av hur de utlånade beloppen används.

De dubbelriktade differenskontrakten får ingås för rutinmässig drift av nya kärn­kraftsreaktorer. Regeringen bedömer att villkoren för kontrakten som ut­gångs­punkt bör utformas på följande sätt:

–      Differenskontraktet är finansiellt och kompensationen mellan företaget och staten regleras genom att skillnaden mellan ett lösenpris och det ge­nom­snittliga marknadspriset inom det elområde där reaktorerna är loka­li­serade multipliceras med en referenskapacitet.

–      Företagets incitament att agera på elmarknadens prissignaler bevaras.

–      De behov som elektrifieringen medför, t.ex. behovet av prissäkring för andra aktörer, beaktas.

–      Den maximala ersättningen per kalenderår fastställs.

–      Parametrar, exempelvis kontraktslängd och lösenpris, anpassas efter för­ut­sätt­ningarna i det enskilda projektet, för att skapa förutsägbarhet för in­ve­steringar samtidigt som de ekonomiska riskerna för staten och elkun­der­na bedöms rimliga i förhållande till nyttorna.

Villkoren i låneavtalen respektive differenskontrakten bör enligt regeringens uppfattning även omfatta en risk- och vinstdelningsmekanism. Regeringen an­ser att mekanismen som utgångspunkt bör utformas på följande sätt:

–      Risk- och vinstdelningsmekanismen reglerar hur risken för negativa utfall fördelas mellan företaget och staten.

–      Villkoren för de statliga lånen och differenskontraktet anpassas vid behov så att avkastningen på hela eller delar av det investerade egna kapitalet i företaget, efter att risk- och vinstdelningsmekanismen har avslutats, ligger inom ett förutbestämt intervall.

–      Intervallet och övriga villkor för risk- och vinstdelningsmekanismen utfor­mas så att incitament för ett effektivt genomförande av projektet bevaras.

–      Den förväntade avkastningen på eget kapital och avkastningsintervallet är proportionerliga mot den risk som investeringen innebär, med beaktande av det skydd som tillhandahålls till företagets ägare genom risk- och vinst­delningsmekanismen.

–      Risk- och vinstdelningsmekanismen kan vid behov fördela vinster över en förutbestämd nivå mellan företaget och staten även efter att de statliga lå­nen har återbetalats och differenskontraktet har löpt ut.

–      Risk- och vinstdelningsmekanismen träder i kraft och avslutas baserat på be­dömningar av avkastningen på investerat eget kapital i företaget, som görs utifrån en på förhand fastställd värderingsmetod.

–      Antal bedömningstillfällen, tidpunkten för dessa samt värderingsmetod reg­le­ras i avtal.

Den föreslagna lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

 

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3394 av Fredrik Olovsson m.fl. (S) yrkan­de 1 före­slås att riksdagen ska avslå propositionen. Motionärerna anser bl.a. att en sådan teknikspecifik ramlag som föreslås i propositionen riskerar att få nega­tiva konsekvenser bl.a. eftersom den skapar osäkra marknadsförutsättningar för andra kraftslag, inklusive den befintliga kärnkraften. Vidare redovisar mo­tionärerna uppfattningen att kärnkraften spelar en viktig roll för elsystemet och vill värna dess roll fram­över, men förordar att kraftsystemet byggs ut på ett sam­hälls­eko­nomiskt effek­tivt sätt som säkerställer låga kostnader och den svenska kon­kur­renskraften. Om fler reaktorer behöver byggas bör det göras på rim­liga eko­no­miska villkor och utan att annan elproduktion – som behövs in­nan ny kärn­kraft kan komma på plats – trängs undan.

Även i kommittémotion 2024/25:3389 av Birger Lahti m.fl. (V) yrkas av­slag på reger­ingens proposition. Motionärerna konstaterar att propositionen saknar tillräckliga beskrivningar och analyser för att riksdagen ska kunna fatta ett välgrundat beslut. Det handlar bl.a. om en sam­hälls­ekonomisk analys som visar huruvida det stora stödet till kärn­kraftsut­byggna­den är samhällseko­no­miskt motiverat. Förslaget riskerar dess­utom att minska inves­teringar i andra energislag som behövs för klimat­om­ställ­ningen, bl.a. i sådan elproduktion som kan tas i drift tidi­gare än vad nya kärnkraftverk kan. Vidare anser motionärerna att de offentligfinansiella be­räk­ningarna är brist­fälliga. De svenska hus­hållen ris­kerar dess­utom att drabbas av en skatte­chock när kärnkrafts­bolagen ska få sin garan­terade ersätt­ning. För­slaget inne­bär, enligt motionärerna, således att hus­hållen och staten tvin­gas bä­ra ris­ker och kost­nader, medan kraft­bo­lagen ga­ran­teras vinster.

Richard Nordin m.fl. (C) föreslår i kommittémotion 2024/25:3392 yr­kan­de 1 att riksdagen ska avslå propositionen. Motionärerna anser att det i rå­dande världsläge är viktigt att gemensamma medel används med stor efter­tanke och att det därför vore oansvarigt att öka Sveriges statsskuld med hundra­tals mil­jarder kronor genom att subventionera ett enda kraftslag sam­tidigt som det finns andra alternativ. Vidare begär motionärerna i yrkande 2 att riksdagen ge­nom ett tillkännagivande ska upp­mana regeringen att åter­kom­ma med hel­täc­kande kon­se­kvens­analyser av de för­slag som presenteras i pro­posi­tio­nen.

Avslag på propositionen föreslås även i kom­mittémotion 2024/25:3395 av Linus Lakso m.fl. (MP) yrkande 1. Motionärerna motsätter sig regeringens be­dömning att ny kärnkraft behövs och hänvisar även till den tunga kri­tiken från en majoritet av remissinstanserna mot förslaget i propositionen samt till det bristfälliga under­laget och de skadliga konsekvenserna av regeringens för­slag. I yrkande 3 efter­frågar motionärerna därför ett tillkännagivande om att reger­ingen ska åter­kom­ma med kompletterande samhällsekonomiska kon­se­kvens­analyser av pro­po­sitionen.

Utöver detta slår motionärerna fast att regeringen inte kan redogöra för hur de statliga lånen kommer att påverka Sveriges offentliga finanser eftersom det­ta är beroende av om lånen klassificeras som offentliga eller privata i natio­nal­rä­ken­skaperna, vilket i sin tur baseras på EU:s statistikmyndighet Eurostats be­döm­ning. I yrkande 4 efterfrågar motionärerna därför ett tillkän­nagivande om att reger­ingen ska återkomma till riksdagen efter att frågan om redo­vis­ningen av det statliga stödet är klarlagd och därmed också dess påverkan på Sve­riges of­fentliga fi­nan­ser.

Motionärerna anser också att regeringen ska återkomma till riksdagen om det upprättas ett sådant avtal som föreslås i propo­sitionen för att riks­dagen där­igenom ska få möjlighet att ta ställ­ning till avtalet. Ett förslag om ett tillkän­na­gi­vande med den innebörden finns i yrkande 5.

Bakgrund och pågående arbete

Ny kärnkraft i Sverige

Efter valet 2022 tillträdde en ny regering, och i den överenskommelse för Sve­rige som slöts mellan regeringspartierna och Sverigedemokraterna (det s.k. Tidö­avtalet) listas flera olika insatser för att underlätta etableringen av ny kärnkraft. Utöver förändringar av regelverket och en del andra insatser angavs även att förutsättningarna för investeringar i kärnkraft ska stär­kas.

I oktober 2023 överlämnade regeringen proposition 2023/24:19 Ny kärn­kraft i Sverige – ett första steg till riksdagen. I propositionen föreslog reger­ingen ändringar i miljöbalken och lagen (1984:3) om kärnteknisk verk­sam­het (kärntekniklagen) med innebörden att det blir möjligt att tillåta nya reak­torer på andra platser än de där det redan finns kärn­kraftverk och att det också blir möjligt att tillåta att fler än tio reaktorer är i drift samtidigt i Sverige. Riks­dagen biföll regeringens förslag i slutet av no­vem­ber 2023 (bet. 2023/24:NU5, rskr. 2023/24:45) och lagändringarna trädde i kraft den 1 janu­ari 2024.

I sitt ställningstagande delade utskottet reger­ingens bedömning att den allt större efterfrågan som förväntas på el i kombination med att fossila bräns­len måste fasas ut – inte minst av klimatskäl – starkt motiverar att fossilfri kärn­krafts­el tillåts spela en central roll i den svenska energimixen även fort­sätt­nings­vis. Vidare konstaterade utskottet att kärnkraften dessutom bidrar med så­dana systemtjänster som utgör grunden för att det svenska kraftsystemet ska fungera på ett stabilt och förutsägbart sätt. Utskottet ställde sig positivt till att regeringen genom förslagen i den då aktu­ella propositionen tog ett viktigt första steg mot att ge kärnkraften helt andra utvecklingsförut­sättningar än vad som hade rått under mer än ett decennium. I en gemensam reservation för­ordade företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Centerpartiet och Miljö­partiet att riksdagen skulle avslå lagför­slagen.

Parallellt med lagstiftningsärendets slutskede hösten 2023 presenterade re­ger­ings­företrädare och samarbets­partiet Sverigedemokraterna en tilläggs­över­ens­kommelse till Tidöavtalet om den gemensamma klimatpo­liti­ken. I denna över­enskommelse utlovades en färdplan för ny kärnkraft i Sverige. Färd­planen presenterades sedan i mitten av november 2023 och omfattar följande fyra hu­vudpunkter:

–      En kärnkraftssamordnare tillsätts.

–      Statens finansiella ansvar tydliggörs genom en riskdelningsmodell

–      Ny kärnkraft med total effekt motsvarande minst två storskaliga reaktorer utvecklas till senast 2035.

–      En massiv utbyggnad av ny kärnkraft genomförs till 2045.

Kärnkraftssamordnaren har bl.a. i uppgift att stödja regeringen i arbetet med eta­blering av ny kärnkraft och att samla berörda parter för ut­byggnaden av kärnkraft i Sverige.

Effektivare till­stånds­prövning och ändamålsenliga avgifter för ny kärnkraft i Sverige

I november 2023 gav regeringen en särskild utredare (Pernilla Sandgren) i upp­drag att se över regelverket för att underlätta etableringen av ny kärn­kraft (dir. 2023:155). Utredningen antog namnet Kärnkraftspröv­nings­utred­ningen.

Utredningen ska redovisas i tre steg där den del som avser tillstånds­pröv­ning och avgifter skulle redovisas senast den sista december 2024. Upp­draget om använt kärnbränsle ska redovisas senast den 29 augusti 2025 och uppdraget om bered­skap senast den 27 februari 2026.

Utredningstiden för det första steget förlängdes senare till den 15 janu­ari 2025, då utredaren överläm­nade ett delbetänkande till stats­rå­det Romina Pourmokhtari (SOU 2025:7 Ny kärnkraft i Sverige – effekt­ivare till­stånds­prövning och ända­måls­enliga avgifter). Utredaren före­slår bl.a. en ny form för politiskt ställ­nings­ta­gande i ett tidigare skede genom ett prin­cipbeslut och att pröv­ningen enligt mil­jöbalken effektiviseras och görs mer ända­måls­enlig.

Betänkandet var ute på en bred remiss med sista svarsdatum den 16 april 2025.

Finansiering av omhändertagande av kärnavfall från ny kärnkraft

I oktober 2024 gav regeringen Riksgäldskontoret i uppdrag att analysera be­hovet av ändringar i regelverket för finansieringen av omhändertagande av kärn­tek­nis­ka restprodukter vid etablering av nya kärnkraftsreaktorer. Riks­gälden redovisade den första delen av uppdraget i slutet av februari 2025 i rap­porten Delredovisning av uppdrag att ut­reda finansiering av omhänder­ta­gande av kärntekniska restprodukter från nya kärnkraftsreaktorer (KN2024/01133, KN2024/01243 och KN2024/01812).

I den första delen av uppdraget har myndigheten utrett hinder i regelverken för finansiering av kärnavfallshantering vid etablering av nya reaktorer. Riks­gälden utreder sär­skilt villkoren för kärnavfallsavgifter och säkerhets­belopp. Myndig­he­ten föreslår även hur staten genom att ta på sig ekonomisk risk kan minska pro­gram­risken i avvecklingsfasen för den aktör som bygger de första kärn­krafts­reaktorerna.

I ett andra steg ska Riksgälden

–      föreslå nödvändiga författningsändringar i regelverket för finansieringen av omhändertagandet av kärntekniska restprodukter som möjliggör nyeta­blering av reaktorer om hinder har identifierats

–      föreslå åtgärder och nödvändiga författningsförändringar som hanterar pro­gramrisken i den omfattning som har identifierats.

Uppdra­get ska slutredovisas senast den 29 augusti 2025.

Kärnkraftssamordnarens andra delrapport

I slutet av januari 2025 presenterade regeringens kärnkraftssamordnare Carl Berglöf sin senaste delrapport (Delrapport 2: Redovisning av Kärnkrafts­sam­ord­narens insatser avseende utbyggnad av ny kärnkraft i Sverige – Januari 2025). I rapporten föreslås bl.a. att det bildas ett statligt bolag som investerar i ny kärnkraft. Genom att bolaget investerar i flera projekt som tar del av sta­tens nu föreslagna finansieringsmodell går det att undvika inlåsningseffekter när det gäller de lärdomar som dras av projekten. Kärnkraftssamordnaren me­nar att man därigenom kan uppnå en högre kost­nadseffektivitet och bättre hus­hållning med stat­liga medel. Vida­re menar sam­ordnaren att genom ett statligt kärn­krafts­investeringsbolag bidrar staten med en trygghet i kärnkrafts­utbygg­naden som ger bättre förutsättningar för leverantörerna att göra de satsningar som krävs för en effektiv utbygg­nad.

Uppdrag till Business Sweden att kartlägga den svenska värdekedjan för ny kärnkraft

I mars 2025 beslutade regeringen att ge Business Sweden i uppdrag att be­skri­va och främja den svenska värdekedjan för ny kärnkraft. Kartläggningen ska synliggöra de svenska företagens potential att leverera tjänster och produk­ter för byggandet av nya reaktorer i Sverige. I uppdraget in­går bl.a. att identifiera i vilka delar i värdekedjan det finns leveran­törer eta­blerade i Sverige och i vil­ken utsträckning leverantörer i närliggande länder kan komplettera den svenska värdekedjan. Leverantörer av centrala kompo­nen­ter är i dagsläget lo­ka­liserade utanför de nordiska länderna, men det kom­mer att krävas tillgång till nationella och regionala resurser och leverantörer under konstruktions­ar­be­tet. Uppdraget är ett led i att skapa effek­tiva leve­rans­kedjor och en effektiv per­so­nalanvändning.

Business Sweden ska redovisa kartläggningen av den svenska värdekedjan senast den 30 juni 2025 och då även föreslå hur arbetet kan tas vidare.

Elmarknadsutredningen

Den 25 januari 2024 beslutade regeringen om att tillsätta en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur den svenska elmarknaden kan ut­veck­las och regleras med syftet att tydliggöra systemansvaret, öka leverans­säker­heten och robustheten, skapa långsiktiga planeringsför­utsätt­ningar och ge fossilfria kraftslag och flexibla resurser marknadsmässig ersättning för de nyttor som de bidrar med (dir. 2024:12). Samtidigt utsågs tidigare departe­ments­rådet Bo Diczfalusy till särskild utredare.

Uppdraget slutredovisades den 24 april 2025 i betänkandet Spänning i till­varon – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? (SOU 2025:47). I ett kapi­tel om riskhantering och riskdelning noterar utredaren förslaget i det nu aktuella lagstiftningsärendet som syftar till att underlätta investeringar och minska de ekonomiska riskerna för de som vill investera i ny kärnkraft. I anslutning till detta konstaterar utredaren att havsbaserad vindkraft också är förknippad med stora investeringskostnader, och eftersom elprisets utveckling är behäftad med stora osäkerheter bedömer utredaren att investeringar i sådana kraftverk i dags­lä­get inte är ekonomiskt lönsamma utan statlig riskdelning. Enligt utre­daren kan det därför vara befogat att införa dubbelriktade differenskon­trakt även för havs­baserad vindkraft.

Enligt uppgift från Klimat- och näringslivsdepartementet kommer utred­ning­ens betänkande att skickas ut på remiss inom kort.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Utskottet redovisar sitt ställningstagande under följande rubriker:

–      Regeringens lagförslag

–      Konsekvensanalys av lagförslaget

–      Riksdagsprövning av eventuella avtal.

Regeringens lagförslag

Enligt utskottets uppfattning kommer ny kärnkraft att spela en avgörande roll i att möta Sveriges behov av fossilfri el, samtidigt som den bidrar till ekono­misk och miljömässig hållbarhet. Kärnkraftens förmåga att leve­rera sta­bil bas­kraft behövs inte minst för att det ska vara möjligt att ta till vara väder­beroende vind- och solkraft och tillhandahålla klimatvänlig och pålitlig kraft­pro­duk­tion även när efterfrågan är som störst. Kärnkraften ger förutsätt­ningar för en omfattande elektrifiering av det svenska samhället och att därige­nom ytter­ligare minska Sveriges beroende av fossila bränslen och stärka möjlig­he­terna att nå ambitiösa klimatmål. Ny kärnkraft kan också bidra till att sta­bi­li­sera elpriserna, vilket gynnar både industrin och hushållen. Dess­utom kan stat­liga investeringar i kärnkraft skapa jobb inom teknik, forsk­ning och ener­giin­dustri, vilket stärker den svenska konkurrenskraften.

Mot den bakgrunden har utskottet ställt sig positivt till de åtgärder som re­ger­ingen hittills har vidtagit eller föreslagit för att underlätta utbyggnaden av ny kärnkraft. Det handlar bl.a. om att ta bort sådan kärnkraftsfientlig lag­stift­ning som under lång tid har begränsat hur många kärnreaktorer som får byggas i Sve­rige och var de får lokaliseras. Därtill har flera utredningar och myndig­hets­uppdrag genomförts eller påbörjats för att klargöra förutsätt­ning­arna för utbygg­naden av kärnkraften i linje med den tydliga färdplan som väg­leder ar­be­tet. Dessa utredningar och uppdrag har dels sett över regelverket för att under­lätta till­komsten av ny kärn­kraft, dels analyserat behovet av ändringar i regel­verket för finan­sieringen av omhändertagande av kärnavfall när nya kärn­kraftsreaktorer har byggts. Det pågår även en viktig kart­lägg­ning av den svenska värde­kedjan för ny kärnkraft.

Utskottet kan dock – i likhet med regeringen – konstatera att det utöver ett tillåtande regelverk och andra grundläggande förutsättningar även krävs an­sen­liga mängder kapital för att det ska vara möjligt att investera i nya stora kärnanläggningar. De ledtider som föregår kommersiell drift i en ny reaktor innebär att dessa projekt förknippas med olika typer av inves­terings­risker. Det­ta gör i sin tur att den ordinarie kapitalmarknadens risk­pre­mier tenderar att bli så höga att det kan upp­komma tveksamheter kring inves­teringens lönsam­het.

Mot bakgrund av att utskottet delar regeringens uppfattning om behovet av ny kärnkraft är det också motiverat att staten bär en del av risken för att denna viktiga kraftproduktion kommer till. Med ökande elförbrukning, behov av att ställa om energisystemet i klimatvänlig riktning och osäkerheter kring fram­tida energikällor är det, enligt utskottets uppfattning, mycket betydelse­fullt att landet investerar i stabila och hållbara lösningar. Ny kärnkraft kan spela en central roll i denna utveckling, och det är en viktig anledning till att den svens­ka staten bör underlätta dess finansiering.

Genom regeringens förslag om förmånliga statliga lån och en pris­säkrings­modell i form av s.k. dubbelriktade differens­kontrakt ges förutsätt­ningar för att nya kärn­kraftsreaktorer ska kunna byggas. Förslagen syftar till att ge den stabilitet och förutsägbarhet som gör att energibolagen är beredda att skjuta till eget kapital i en sådan utsträckning att nya reaktorer blir verk­lighet. Utskottet anser att förslaget i propositionen är ett välkommet och nödvändigt steg för att möta Sveriges elbehov, klimatutmaningarna och för att stärka den svenska kon­kurrenskraften. Genom att kombinera ekonomiskt stöd, teknisk innovation och ett starkt fokus på hållbarhet skapas en solid grund för framtidens ener­gisystem. Det är ett initiativ som inte bara stärker Sveriges energisäkerhet utan också gör landet till en föregångare inom fossilfri energi.

Sammantaget ser utskottet statens roll när det gäller finansiering av ny kärn­kraft som en strategisk investering i Sveriges framtid. Genom att stödja ut­veck­lingen av kärnkraft kan staten säkerställa en stabil energiförsörjning, bi­dra till klimatmålen, stärka den ekonomiska konkurrenskraften och minska be­ro­en­det av energiimport.

Därmed föreslår utskottet att riksdagen ska anta regeringens förslag till lag om finansiering av ny kärnkraft och avslå motionsyrkandena.

Konsekvensanalys av lagförslaget

Utskottet vill inledningsvis klargöra att den föreslagna lagen inte innebär att staten är bunden att lämna stöd till in­ves­teringar i ny kärnkraft. Däremot blir det med den tilltänkta lagregleringen möjligt att inleda de pro­cesser som krävs för att ett beslut om stöd till byggande av ny kärnkraft ska vara möjligt. Lag­förslaget har emellertid inte i sig några direkta kon­sekven­ser för elsyste­met, näringslivet, hushållen eller de offent­liga finanserna.

De parametrar som behöver fastställas i avtalen, såsom andel lån och lö­sen­pris, är inte låsta på förhand utan behöver förhandlas mellan staten och pro­jekt­bolaget samt genomgå en statsstödsprövning. I grunden innebär detta att de mer konkreta konsekvenserna av för­slaget inte går att överblicka till fullo förrän modellen börjar tillämpas, dvs. när de avtal som ska slutas mellan staten och de projektbolag som har för av­sikt att bygga nya kärnkraftverk har fram­förhandlats. Vidare förutsätter regeringens beslut om stöd att den har inhämtat erforderliga finansiella befogenheter genom riksdagens beslut om en eko­no­misk propo­si­tion.

Till detta vill utskottet också foga att samhällsekonomiska konse­kvens­ana­lyser inte är en exakt vetenskap utan måste bygga på mer eller mindre kva­li­fi­cerade antaganden om utvecklingen när det gäller en mängd centrala para­met­rar. Antaganden är alltid behäftade med olika grad av osäkerhet och kom­mer därför alltid att kunna ifrågasättas. Att alla inte är överens om vilka an­taganden som bör ligga till grund för ett visst beslut får dock inte leda till en hand­lingsförlamning som mycket väl kan resultera i större sam­hällsekono­miska kostnader än om man agerar under en viss osäkerhet. Prognoser och analyser kan t.ex. inte garantera hur utveck­lingen av ny teknik inom energi­om­rådet kom­mer att se ut på lång sikt, och att valet mellan en utbyggnad av enbart vind- och solkraft kombinerat med ny lagringsteknik och en utbyggnad där också ny kärnkraft till­kommer handlar om att väga olika risker mot varandra. Vidare vill ut­skottet hävda att flertalet om­världsfaktorer i tidsperspektivet 2045 är för­knippade med mycket stor osäker­het, vilket försvårar en strikt kvan­titativ sam­hälls­eko­nomisk analys och att det skulle kvarstå en betydande osä­ker­het kring utveck­lingen på elmark­na­den trots en omfattande sådan ana­lys.

Något som utskottet också vill lyfta fram i detta samman­hang är att den föreslagna risk- och vinstdelningsmekanism som verkar genom de två stöd­formerna (statliga lån och dubbelriktade differens­kon­trakt) dämpar even­tuel­la negativa konsekvenser om de fram­förhandlade vill­koren visar sig vara för stra­ma eller generösa.

Därtill vill utskottet avslutningsvis understryka att tiden är knapp. Klimat­ho­tet blir alltmer påtagligt och efterfrågan på fossilfri el väntas öka kraf­tigt till följd av sam­hällets elektrifiering. Processen inför ett beslut om att läm­na stöd inne­hål­ler flera tidskrävande moment, bl.a. statsstödsprövning och för­hand­lingar mellan regeringen och de projektbolag som kan tänkas vara in­tres­serade av att bygga ny kärnkraft. Samtidigt kan berörda aktörer behöva viss tid på sig för att exempelvis bilda ett projektbolag och förbereda en an­sökan en­ligt den nya lagen. Till detta kan läggas de omfattande tillstånds­pro­cesser som krävs för att bygga ny kärnkraft, där de finansiella förut­sättningarna är en viktig del. Utöver tidsaspekterna kommer det också att råda en global kon­kur­rens om de resurser som krävs för en kärnkraftsutbyggnad. Utskottet anser inte att ytter­ligare tidsödande moment av tveksamt värde ska få sinka det fortsatta ar­betet och bedömer att den konsekvensanalys av beslut om stöd inom lagens ramar som finns i propositionen ger ett tillräckligt underlag för att lagen ska kunna träda i kraft.

Därmed avstyrks motionsyrkandena.

Riksdagsprövning av eventuella avtal

Statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft innebär att staten involveras i komplexa industriella projekt genom omfattande finansiella förpliktelser över mycket lång tid. Därför ser utskottet positivt på att regeringen har valt att med stöd av 8 kap. 8 § regeringsformen vända sig till riksdagen för att förankra de aktuella bestämmelserna i en lag och inte enbart i en förordning enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen, dvs. med stöd av det som bru­kar be­teck­nas regeringens restkompetens.

Däremot ställer sig utskottet tveksamt till värdet av och de praktiska förut­sätt­ningarna för att involvera riksdagen i arbetet med de civilrättsliga avtal mel­lan staten och projektbolaget som ska reglera villkoren för lånen och de dubbel­rikta­de differenskontrakten. Behovet av ny kärnkraft och förut­sätt­ning­ar­na för statligt stöd till investeringar i ny kärnkraft kommer att avgöra om och i vilken omfattning staten – representerad av den regerings­konstella­tion som sitter vid makten vid den aktuella tidpunkten – kommer att lämna stöd enligt lagen. I praktiken kommer ett beslut om stöd att fattas på basis av för­utsätt­ningarna i det enskilda fallet och med beaktande av relevanta om­världs­fak­to­rer, inklusive politiska bedömningar. Det bör vidare noteras att de avtal som regeringen förhandlar fram med stöd av den föreslagna lagen enligt 5 § i sam­ma lag måste innehålla villkor som har utformats med hän­syn till sta­tens risk, statens möjlighet att tillvarata sin rätt samt statens behov av kontroll och upp­följning.

Villkoren i avtalen utformas dessutom efter en förhandling mellan parterna där bl.a. affärsmässiga sekretessaspekter kan göra det vansk­ligt att låta riks­da­gen ha ett direkt inflytande. Det bör för övrigt också nämnas att den föreslagna lagen inte ger regeringen några utökade befo­gen­heter jäm­fört med vad som gäl­ler enligt budgetlagen (2011:203). Finans­mak­ten ligger hos riksdagen, som ge­nom statens budget kommer att besluta om me­del och ekonomiska åtagan­den.

Sammantaget anser utskottet att det inte finns tillräckligt tungt vägande skäl för att förorda ett krav om att riksdagen ska godkänna de eventuella avtal som sluts mellan staten och projektbolag med stöd av den föreslagna lagen.

Därmed avstyrks motionsyrkandet.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3394 av Fredrik Olovsson m.fl. (S) anser motio­närerna att regeringen alltför lättvindigt har avfärdat alternativa modeller för statligt stöd som utgår från upphandling i konkurrens av sådana förmågor som behövs i kraftsystemet och där leverantörer av kärnkraft givetvis kan in­gå uti­från den tek­nikens egenskaper. En mer teknikneutral och samhällseko­no­miskt effek­tiv modell skulle kunna utvecklas. I yrkande 2 föreslår motio­nä­rerna där­för ett till­känna­gi­vande till regeringen om att återkomma till riks­da­gen i en­lighet med det som anförs i motionen om en analys och alternativa lös­ningar för elsys­temet ut­ifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Även i kommittémotion 2024/25:3392 av Richard Nordin m.fl. (C) yr­kan­de 3 föreslås att regeringen ska återkomma med ett förslag om att elsystemet ska byggas ut på marknadsmässiga villkor enligt teknikneutrala principer för att säkerställa att utbyggnaden är samhällsekonomiskt effektiv.

Linus Lakso m.fl. (MP) är i kom­mittémotion 2024/25:3395 inne på lik­nan­de tankegångar som i de föregående refererade motionerna och föreslår i yrkan­de 2 ett tillkänna­gi­vande om att regeringen ska utreda vilka åtgärder i kraft­systemet som till lägst samhällsekonomisk kostnad kan bidra till upp­fyl­lelsen av Sve­riges klimatmål samt stärka svenska företags konkurrens­kraft och Sve­riges be­red­skap.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis sluta upp bakom regeringens grundläggande upp­fattning att kärnkraften behövs i det svenska kraftsystemet och att det finns tungt vägande skäl för att staten tar ett betydande ansvar för att ny kärnkraft kommer på plats.

Utskottet delar även regeringens bedömning att det endast är kärnkraften som kan tillhandahålla de förmågor som krävs för att annan mer volatil kraft­pro­duktion som t.ex. sol- och vindkraft också ska kunna vara vitala delar i kraft­systemet utan att samtidigt äventyra driftssäkerheten eller effekt­ba­lan­sen. Ny kärnkraft lägger grunden för en kraftig utbyggnad av hela elsystemet – in­klu­sive den väderberoende kraftproduktionen – för att stödja svensk konkur­renskraft och välfärd och för att uppnå beslutade kli­mat­mål.

Ny kärnkraft kommer enligt utskottet att kunna vara den bottenplatta som vä­der­beroende fos­silfri kraftproduktion kan vila på. Vat­ten­kraften och kraft­värmen kan i viss utsträckning bidra med nödvän­dig bas- och reglerkraft, men det saknas förutsättningar att expandera dessa pro­duktions­resurser i den ut­sträck­ning som behövs för att en omfattande elek­tri­fiering av samhället ska kun­na bli verk­lig­het.

Parallellt med att detta steg nu tas för att få ny kärnkraft på plats – en pro­cess som väntas ta uppemot ett decennium – ser utskottet det som givet att ut­vecklingen och ut­byggnaden av andra viktiga delar av kraftsystemet fortgår. Det handlar bl.a. om olika former av förnybar energi, lagring av energi, stra­tegiskt viktiga tekniker m.m. Utskottet konstaterar i det sammanhanget att det bl.a. har pre­senterats förslag om en ny prövningsprocess för etablering av havs­baserad vind­kraft och att det i den nyligen presenterade Elmarknads­utred­ningens be­tän­kande påpekas att det kan vara nödvändigt med stöd även till havs­baserad vindkraft och i så fall stöd liknande de dubbel­riktade differens­kontrakt som föreslås i detta ärende.

Framgångsrik forskning och utveckling kommer att behö­vas innan inter­mittent väderberoende elproduktion kombine­rad med energi­lagring i batterier eller vätgas bedöms kunna producera el i en kraftigt ökad omfattning som till­godoser kraven på leverans­säkerhet, vilket också lyfts fram i den energiforsk­ningsproposition som riksdagen beslutade om så sent som i mars 2025 (prop. 2024/25:72, bet. 2024/25:NU14, rskr. 2024/25:161). Svårig­heterna att med till­räcklig precision kunna förut­spå tempot i teknikutvecklingen medför en be­ty­dan­de risk om den nya tekniken inte kan eller hinner leverera det som krävs för att kraftsystemets funktion ska kunna upprätthållas i en situation utan kärnkraft.

I likhet med regeringen anser utskottet att det inte finns tid för att invänta denna teknikutveckling eller att genomföra en samhällsekonomisk analys av om kärnkraften är det mest kostnadseffektiva alternativet. Här är utskottets uppfattning att regeringen har gjort en fullt rimlig riskavvägning och landat i slutsatsen att det är motiverat att skyndsamt verka för en utbyggnad av kärn­kraften. Elbehovet till följd av industrins och transportsektorns omställning till fossilfri energi kommer dock samtidigt att vara så stort att det är nödvändigt att fortsätta utveckla en teknik som gör det möjligt för andra kraftslag att till­handahålla de förmågor som krävs för att det ska vara möjligt att ansluta en betydande mängd ny elför­brukning utan att äventyra leveranssäkerheten i kraft­systemet.

Därmed avstyrks motionsyrkandena.

Motionerna

I partimotion 2024/25:2954 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 19 be­gärs ett tillkännagivande om att kärnkraften inte ska subventioneras vid vare sig byggna­tion, drift eller avveckling. Motionärerna ser det som helt grund­läg­gande att kärnkraften ska stå för sina egna kostnader för säkerhet, avfalls­han­tering och olycksförsäkring och enligt dem ska det därför inte förekomma några sär­skil­da sub­ven­tioner för kärnkraft, vare sig i form av produktionsstöd, kre­dit­garantier eller över­tagande av avfalls- eller olyckskostnader.

Fredrik Olovsson m.fl. (S) begär i kommittémotion 2024/25:3134 yr­kan­de 16 ett allmänt hållet tillkännagivande om det som anförs i motionen om kärn­kraft. Motio­närerna anser bl.a. att andra storskaliga fossilfria kraftslag och lösningar än kärn­kraft bör få tillgång till subventioner och stöd på lika villkor. De anser vidare att eventuella stödsystem för elproduktion så långt möjligt bör vara tek­nik­neutrala för att åstadkomma en låg systemkostnad och vara sam­hälls­ekono­miskt effektiva. Utöver detta framförs bl.a. synpunkter på loka­li­seringen av nya reaktorer och om förutsättningarna för förlängning av drifts­tid för och effekt­höjningar i de befintliga reaktorerna. Annat som berörs i mo­tio­nen är ägan­det av kärnkraftsreaktorn Oskarshamn 3 och små modulära reak­to­rer.

Utskottets ställningstagande

I det föregående har utskottet tagit ställning för att det behövs ett särskilt an­pas­sat statligt stöd för att begränsa de risker som ökar de om­fat­tande kapital­kostnaderna i samband med in­vesteringar i ny kärn­kraft. Där­med har utskottet en annan uppfattning än den som återfinns i en av motio­nerna, där motio­närerna helt motsätter sig särskilda sub­ven­tioner för kärnkraft. Eftersom de två redovisade synsätten är uppenbart oför­enliga an­ser utskottet att riks­dagen inte bör vidta några åtgärder med an­ledning av motions­yrkandet.

I en av motionerna föreslås ett tillkännagivande om det som anförs om kärn­kraft i mo­tio­nen. Utskottet kan konstatera att motionen in­nehåller en mängd kärn­kraftsrelaterade frågor. Här kan utskottet inledningsvis instämma i motio­närernas uppfattning att kärnkraften under lång tid fram­över kommer att ut­göra en viktig del av elsystemet eftersom den tillsammans med vatten­kraften ger goda möjligheter till balansering och stabilitet i en el­för­sörj­ning som allt­mer baseras på förnybara energislag som vindkraft och sol­energi. Ut­skottet har heller ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller möj­ligheterna att förlänga de befintliga svenska kärnreaktorernas driftstid eller att höja effek­ten i dessa reaktorer, inklusive i reaktorn Oskars­hamn 3 som om­nämns särskilt i motionen.

Motionärerna berör också de nya villkor för etablering av ny kärnkraft i Sve­rige som gäller sedan den 1 januari 2024 (prop. 2023/24:19, bet. 2023/24:NU5, rskr. 2023/24:45). Här har utskottet inte ändrat uppfattning se­dan frågan behandlades i riksdagen hösten 2023, och de synpunkter som fram­förs i motionen om en annan utformning av de nyssnämnda villkoren bör där­för lämnas utan vidare åtgärd från riksdagen.

I motionen finns det också en längre argumentation på temat kärnkraft som utgår från de uttalanden som regeringen gjorde i den energipolitiska inrikt­nings­propositionen våren 2024 (prop. 2023/24:105) och den utredning som lig­ger till grund för förslagen i den nu aktuella propositionen. Här hän­visar ut­skottet till den syn på ny kärnkraft i Sverige som redovisades i samband med behandlingen av den energipolitiska inriktningspropositionen och till det ut­skot­tet har anfört tidigare i detta betänkande. Utskottets upp­fatt­ning är därför att för­sla­get i motionen om ett tillkännagivande bör lämnas utan vidare åtgärd av riksdagen.

Därmed avstyrks motionsyrkandena.

Reservationer

XX

Ställningstagande

Det kommer att krävas en kraftig utbygg­nad av det svenska kraftsys­temet för att möta det ökade elbehov som elektri­fier­ingen medför. Denna elektrifiering ser vi som nödvändig för att det ska vara möjligt att klara klimat­målen, vid­makthålla den svenska konkurrenskraften och stärka den svenska själv­försörj­ningen i ett säker­hets­politiskt läge som kanske är det allvarligaste sedan andra världskriget. Att i det läget öka Sveriges statsskuld med hundratals mil­jarder kronor för att subventionera ett enda kraftslag som inte kommer att kun­na le­verera el förrän om mer än ett decennium ser vi som både ogenom­tänkt och oansvarigt. Detta har inte minst sin bakgrund i att det är mycket tveksamt om just kärnkraft ska vara det givna valet för att möta de utmaningar och nå de mål som regeringen listar i propositionen när det samtidigt finns flera alter­nativa lös­ningar. Dessa alternativ inkluderar höjd effekt i vatten­kraften och kraft­värmen, en mer flexibel elanvändning, gasturbiner drivna med förnybara bränslen och olika former av energi­lagring. Att elen används så effektivt som möjligt ser vi dessutom som ett själv­klart sätt att avlasta kraft­systemet och nå­got som dessutom gynnar både hushållen och näringslivet.

Vår grundläggande inställning är att kraftsystemet ska byggas ut på det sam­hällsekonomiskt mest effektiva sättet för att säkerställa låga kostnader och den svenska konkurrenskraften. Vi värnar om en teknikneutral politik som gör att de klimatskadliga utsläppen minskar. Om man efter nog­gran­na analyser och över­vägan­den ser ny kärnkraft som ett alternativ bör denna tillkomma på rimliga ekono­miska vill­kor och utan att annan elpro­duk­tion – som behövs långt innan någon ny kärn­kraft kan komma på plats – trängs un­dan. Faktum är att en stor del av den el som elektrifieringen kräver behövs före 2035, dvs. innan den före­slagna kärnkraftsutbyggnaden över huvud taget kan bidra till om­ställningen av ut­släpp­stunga verksamheter eller gagna kraftsystemets funk­tion. Vi saknar dess­utom helt en ana­lys av vilken på­ver­kan finansierings­mo­dellen kan innebära för in­vesteringar i annan elproduktion fram tills de nya kärn­kraft­verken tas i drift. Det är helt enkelt inte klarlagt att en om­fattande sats­ning på ny kärnkraft i närtid kan motiveras ur ett sam­hälls­eko­nomiskt per­spektiv. Avsak­naden av ett nollalter­nativ gör konsekvensanalysen otillräcklig när det gäller följderna för kraftsystemet, elkunderna, klimatmålen och in­du­strins gröna omställning. Detta är en fundamental brist i regeringens pro­po­si­tion, vilket även flera remissinstanser har påpekat.

Oavsett vilken syn man har på kärnkraftens framtida roll i kraftsystemet an­ser vi att de förslag som föreläggs riksdagen ska vara väl genomarbetade. Detta gäller inte minst när förslagen innebär betydande ekonomiska åtaganden och löper över långa tidsperioder. De exempel som regeringen redovisar kring kostnader för ett hushåll utgår från orealistiska scenarier som bygger på myc­ket osäkra antaganden om byggtid, förväntat elpris och flera andra parametrar. Vidare är de offent­lig­fi­nansiella beräkningarna bristfälliga och finansieringen av ut­byggnaden kom­mer att tränga undan andra investeringar och bl.a. leda till be­ty­dande begränsningar av angelägna välfärdsreformer. Tids­planen är också mycket osäker och vi befarar att ny kärnkraft i Sverige kom­mer att ta mycket längre tid att förverkliga än vad regeringen förutspår, vilket gör det svårt för näringslivet att planera för när el kan finnas tillgänglig i tillräcklig mängd. Att en majoritet av Sveriges klimatpolitiska mål dess­utom förutsätter att mer fos­sil­fri el och effekt tillgängliggörs i närtid gör ett ensidigt fokus på det tids­mäs­sigt ut­dragna kärnkraftsspåret högst olämpligt. Vill det sig riktigt illa kommer ny kärn­kraft inte att kunna bidra till något av Sveriges klimatmål för 2030, 2040 eller 2045. Detta säger en hel del om regeringens klimatpolitik, vilken för öv­rigt har dömts ut av flera välrenommerade experter och organisa­tioner.

Regeringens förslag om finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft i Sverige omfattar egentligen bara en teknikspecifik ramlag där tillämp­ningen kommer att vara helt avgörande för konsekvenserna bl.a. när det gäller så centrala aspekter som statens totala kostnader, påverkan på elmark­naden, kraftsystemet och statsfinanserna. Det är inte förrän regeringen har nått en överenskommelse med de bolag som vill bygga ny kärnkraft som det blir möjligt att värdera de spe­cifika avtalens parametervärden och därmed också överenskommelsernas konse­kven­ser för de områden som omnämns ovan.

Med en part i dessa förhandlingar – den nuvarande regeringen – som dess­utom redan har utlovat att på­börja byggandet av nya reaktorer före valet 2026 befarar vi att förhand­lings­utfallet riskerar att bli än mer ogynnsamt. Tidöpar­tiernas prestigelåsningar vid kärnkraften, vidlyftiga val­löften om att spadar ska sättas i marken under innevarande valperiod och politiska överenskommelser ned­tecknade på slottsservetter kan mycket väl utmynna i kostsamma avtal som låser fast Sverige vid en viss teknik under lång tid framöver.

Till detta ska också fogas att ut­byggnad av ny kärnkraft kräver att det byggs ett nytt slutförvar för till­kom­mande kärnavfall, vilket medför en betydande kost­nad som inte alls beaktas i propo­si­tionens resonemang om kärnkraftens nack­delar. Här har heller inte så centra­la kostnadsposter som de omfattande obli­gatoriska ekonomiska säkerheterna för kärn­avfallshantering och radiolo­giska olyckor beaktats i till­räcklig ut­sträck­ning. Varken utredningen eller pro­po­sitionen har tagit upp några kost­na­der för att ställa dessa säkerheter, vilket är en betydande svaghet i under­laget. En annan brist är att regeringen inte är tyd­lig med hur den ser på even­tuella kre­ditförluster i den händelse projektbo­lagen inte kan betala till­ba­ka sina lån.

Vi är i grunden också mycket kritiska till att regeringen så lättvindigt har avfärdat alternativa modeller för statligt stöd som t.ex. bygger på upphandling av förmågor i konkurrens och som givetvis kan omfatta leverantörer av kärn­kraft utifrån den teknikens specifika egenskaper. Eftersom inga utredningar har gjorts av alternativa modeller för att säkra Sveriges elförsörjning, går det inte att veta om förslagen i propositionen innebär ett effektivt nyttjande av re­surser.

Sammantaget kan vi konstatera att regeringens proposition inte inne­håller tillräckliga beskrivningar och analyser för att riksdagen ska kunna fatta ett väl­grundat beslut i denna stora och viktiga fråga. Det saknas en analys av huru­vida det stora stödet till kärnkraftsutbyggnaden är samhällsekonomiskt mo­ti­ve­rat. Förslaget riskerar att minska investeringar i andra energislag som be­hövs för klimatomställningen, bl.a. investeringar i elproduktion som kan tas i drift långt tidigare än nya kärnkraftverk. Detta ökar risken för elbrist i närtid och nya elprischocker samt hämmar den elektrifiering som är så ange­lägen att få till stånd här och nu. Vi anser att regeringens förslag hotar industrins gröna omställning genom att försvåra ut­bygg­naden av energiproduktion i närtid. Ut­över detta har takten i elektrifieringen av fordonsflottan bromsat in. Reger­ing­ens politik leder till att kraftproducenter tvekar kring den framtida ef­ter­frågan på fossilfri el och därmed också inför att investera i ny produktion, vil­ket i sin tur leder till att satsningar som är nödvändiga för klimatom­ställ­ningen uteblir.

Med hänvisning till det anförda föreslår vi att riksdagen avslår pro­po­si­tio­nen.

 

Ställningstagande

Regeringen har presenterat en proposition i form av en ramlag om finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft i Sverige. Lagförslaget kan i förlängningen få stor betydelse för såväl elsystemet som skattebetalarna och el­konsumenterna när de centrala parametrar som avgör det ekonomiska ut­fallet väl har preciserats i avtal med de eller det projektbolag som är villiga att bygga ny kärnkraft i Sverige. Villkoren i dessa avtal kommer även att få be­ty­delse för konkurrenskraften för befintlig kärnkraft och övriga kraftslag och där­med för elmarknaden och elförsörjningen i stort.

Även om det kommer att vara avtalens utformning som främst avgör konse­kvenserna av den föreslagna lagen, kan också förekomsten av en tek­nik­spe­ci­fik ramlag resultera i vissa följder som bör beaktas. Detta gäller inte minst den osäkerhet i marknadsförutsättningarna som den nya lagen ska­par efter­som re­ger­ingen inte sam­tidigt ger besked om villkoren för andra kraft­slag. Vi anser att det därför hade varit motiverat med en något mer ut­vecklad analys av själva ramlagens konsekvenser.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Vi instämmer i regeringens uppfattning att det av både klimat- och kon­kur­rensskäl är nödvändigt med en kraftfull utbyggnad av den fossilfria elpro­duk­tionen i Sverige. Däremot delar vi inte regeringens enögda vurm för just kärn­kraft som svaret på de utmaningar som kraftsystemet och elmarknaden står in­för. För att det ska vara möjligt för riksdagen att ta välgrundad ställning till en i flera av­seenden så riskfylld satsning på ett specifikt produktionsslag måste besluts­under­laget vara mycket solidare än det som regeringen presen­terar i propo­sitionen. Ett antal tunga remissinstanser har för övrigt riktat stark kritik mot att kon­sekvenserna av förslaget är bristfälligt belysta. Det handlar bl.a. om att det inte går att veta vad de sammantagna kostnaderna kommer att bli eller vem som ska bekosta de skattehöjningar som kommer att behövas för att finansiera delar av för­sla­get. Enligt vår uppfattning vilar de scenarier som reger­ingen redovisar om hur hushållen kan komma att drabbas på orea­listiska antaganden när det bl.a. gäller byggtid, förväntat elpris och flera andra centrala para­met­rar. Det saknas dessutom sådana känslighetsanalyser som ett anstän­digt be­sluts­under­lag rimligen bör innehålla. Till detta vill vi även foga att tids­planen för utbyggnaden av ny kärnkraft måste betraktas som högst osäker i lju­set av de omfat­tande förseningar som har drabbat olika kärnkraftsprojekt på andra håll i Eu­ropa. Utöver detta ger propositionen inga svar på hur mark­naden kan komma att påverkas, vare sig beträffande elpriser, uteblivna inves­ter­ingar i andra kraft­slag eller påverkan på elbehovet.

Vi har föreslagit att riksdagen ska avslå propositionen. Oav­sett om det för­slaget vinner gehör eller inte anser vi att riksdagen bör upp­mana regeringen att återkomma med en betydligt mer genomarbetad kon­se­kvens­ana­lys av det aktuella lagförslaget. Denna analys kan sedan ligga till grund an­tingen för att den föreslagna lagen rivs upp, för ett nytt lagförslag eller för att underlätta be­dömningen av de avtal som eventuellt kan komma att teck­nas med stöd av den nya lagen.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Jag är i grunden skeptisk till kärnkraft av flera skäl. Men det är inte bara därför som jag ställer mig mycket frågande inför reger­ingens ensidiga fokus på att göda just kärnkraften med hundratals skatte­miljarder. Ett beslut i linje med det förslag reger­ingen förordar måste – oavsett om det handlar om kärnkraft eller något annat omfattande statligt åtagande – bygga på ett betydligt mer genom­ar­betat underlag än det som presenteras i propositionen. Alternativa eller kom­plet­terande förslag måste enligt min uppfattning alltid belysas, liksom även kon­sekvenserna av det förslag som slutligen förordas.

Enligt min uppfattning vilar regeringens förslag i stor utsträckning på kva­li­ficerade gissningar och rena glädjekalkyler. Det finns bl.a. en lång rad osä­ker­heter i utredningens beräk­ningar och antaganden om kostnaden bl.a. för det föreslagna pris­säk­ringsavtalet. Utöver detta anser jag och flera tunga re­miss­instanser att det går att ifrågasätta det centrala antagandet om en elförbruk­ning på hela 300 TWh 2045 som utred­ningen har utgått från. Det finns inte heller nå­got tak an­givet för när finansierings- och riskdelnings­modellen defi­nitivt ska sluta gäl­la, utan regeringen väljer i stället att skjuta beslutet om var taket ska sät­tas på fram­tiden. Med tanke på att andra kärnkraftsprojekt inom EU har bli­vit flera gånger dyrare än beräknat väcker detta en betydande oro för ske­nande kostnader och påtagliga ris­ker för omfattande statliga kreditförluster om kärnkraftsbolagen inte kan be­tala tillbaka sina lån.

I likhet med flera viktiga remissinstanser ser jag stora brister i de sam­hälls­ekonomiska konsekvensanalyser som finns – eller kanske snarare inte finns – i propositionen. Det saknas bl.a. ett tydligt nollalternativ, vilket gör den kon­sekvensanalys som presenteras helt otillräcklig när det gäller bl.a. försla­gets följder för elsystemet, elkunderna, klimatmålen och industrins gröna omställ­ning. Det är också min uppfattning att förslagets påverkan på Sveriges offent­liga finanser är osäker. Regeringen kan inte redogöra för hur de statliga lånen kan komma att påverka Sveriges offentliga finanser eftersom detta beror på om lånen klassificeras som offentliga eller privata i nationalräkenskaperna, vil­ket i sin tur baseras på en bedömning av EU:s statistikmyndighet Eurostat. Med en viss klassificering kan kärnkraftsprogrammet under byggfasen kom­ma att tvinga fram nedskärningar i välfärden eller tränga undan andra an­ge­lägna offentliga investeringar.

Mot denna bakgrund anser jag att regeringen bör låta riksdagen ta ställning till förslaget på nytt när en utförlig samhällsekonomisk konsekvensanalys är pre­senterad och regeringen fått klarhet i hur det statliga stödet ska re­do­visas och därmed även hur det kan komma att påverka Sveriges offentliga finanser un­der kommande decennier.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Vi vill inledningsvis påpeka att vi ser det som en betydande brist i be­red­ningen av detta ärende att Lagrådet inte fick möjlighet att granska lag­förslaget. Mot bakgrund av att förslaget kan kräva att det införs en ny elskatt och att för­slaget således kan komma att beröra en­skilda människors ekonomiska för­hållanden borde Lag­rådet ha fått den möjligheten.

De avtal som förhandlas fram mellan regeringen och kärn­kraftsbolaget kom­mer att innehålla huvuddelen av de parametrar som avgör utfallet av den före­slagna lagens tillämpning – inte minst när det gäller påverkan på statens finansiella åtaganden. Givet de många osäkerheter när det gäller kostnader och risk som fortfarande kvarstår efter att detta lagstiftningsärende har behandlats av riksdagen anser vi att det ska krävas att de eventuella avtal som sluts med stöd av den föreslagna lagen också god­känns av riksdagen.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Vi anser att det finns mycket att vinna på att det sluts en bred, långsiktig poli­tisk överenskommelse om energipolitiken. Vi kommer även fortsättnings­vis att ver­ka för att en sådan överenskommelse kommer till stånd och att denna även inkluderar de grundläggande premisserna för kärn­kraftens fortsatta roll i det svenska kraftsystemet. Vi ser en överenskommelse som särskilt ange­lä­gen in­nan det blir aktuellt att låsa fast staten i avtal som sanno­likt kommer att om­fat­ta betydande framtida finansieringsbe­hov under flera decennier, även när nya re­ak­torer väl har börjat leverera el. Den demo­kratiska förankringen av så­dana åtaganden är enligt vår uppfattning mycket betydel­se­full. En solid po­li­tisk förankring borgar för att de eventuella beslut om fi­nan­­siering av ny kärn­kraft som kan komma att fattas med stöd av den lag som ut­skottet behandlar i detta ärende blir både ansvarsfullt ana­ly­se­rade och noggrant över­vägda.

Skulle det inte vara möjligt att ge energipolitiken ett brett politiskt funda­ment ser vi att det kan finnas ett behov av att komplettera den nya lagen med en bestäm­melse om att de eventuella avtal som regeringen har för avsikt att teckna föreläggs riks­dagen för godkännande. Vi är dock inte redan i detta läge beredda att förorda att en sådan bestämmelse införs.

Därmed avstyr­ker vi mo­tionsyrkandet.

 

Ställningstagande

För oss är målet ett stabilt elsystem till så låga och konkurrenskraftiga priser som möjligt, som en stadig grund för fler jobb och ett ökat välstånd. Vi anser att kärnkraften har en viktig funktion för det svenska elsystemet och vill därför värna kärnkraftens roll framöver. Det är inte minst av största betydelse att nu­varande reaktorer kan livs­tidsförlängas och effekthöjas, något som har be­dömts vara sam­hällseko­no­miskt mycket lönsamt jämfört både med att bygga ny kärnkraft och med att bygga ut andra kraftslag.

Enligt vår uppfattning är den teknikspecifika satsning på ny kärnkraft som regeringen föreslår fel väg att gå, och vi har därför föreslagit att riksdagen ska avslå propositionen. Enligt vår uppfattning ska kraftsystemet byggas ut på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet för att säkerställa låga kostnader och därmed även den svenska konkurrenskraften. Om det be­hövs fler reaktorer bör dessa tillkomma på rimliga ekonomiska vill­kor och utan att annan elproduk­tion – som kommer att vara nödvändig innan ny kärn­kraft kan komma på plats – trängs undan.

Vi anser att regeringen alltför lättvindigt har avfärdat alternativa modeller för statligt stöd som t.ex. utgår från upphandling av förmågor i konkurrens mel­lan leverantörer snarare än ett ensidigt fokus på att gynna ett specifikt kraft­slag. I ett sådant upphandlingsförfarande kan kärnkraften – befintlig eller ny – självfallet vara med och kon­kurrera med det den kan erbjuda. En mer tek­nik­neu­tral och samhällsekonomiskt effektiv modell skulle därmed kunna utveck­las, vilket vore något helt annat än regeringens förslag.

Det som reger­ingen tidigare beskrev som en kärnkraftsutbyggnad på mark­nadens villkor, med stöd av stat­liga garantier och bättre lagstiftning, har ut­veck­lats till något som i det aktuella förslaget kräver omfattande stat­liga stöd som riske­rar att inte bara tränga undan många av de andra fossil­fria alter­na­ti­ven utan även få andra svåröverskåd­liga konsekvenser för bl.a. el­mark­naden och statsfinanserna.

Vi ser det således som en betydande brist att alternativa lösningar för elsy­stemet inte utreddes eller övervägdes på ett seriöst sätt av regeringen innan det nu aktuella förslaget lades på riksdagens bord. Därför bör regeringen åter­kom­ma med en analys och alternativa lösningar för elsys­temet utifrån ett sam­hälls­ekonomiskt perspektiv.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Sverige och Europa står inför ett säkerhetsläge som kanske är det allvar­ligaste sedan andra världskriget. Detta och flera andra allvarliga utmaningar kräver att sam­hällets resurser används med stor eftertanke. Det handlar då bl.a. om att prioritera en tillräcklig elproduktion framför att ogrundat favorisera enskil­da teknikval.

Vi står bakom en alternativ strategi för Sveriges elförsörjning där effekt­höj­ningar i den befintlig kraftproduktionen – kraftvärmen i söder och vatten­kraften i norr – kan täcka ett ökat elbehov och vara på plats dubbelt så snabbt som ny kärnkraft och dessutom bara till en fjärdedel av kostnaderna. Till­sam­mans med åtgärder inom andra fossilfria kraftslag kan Sve­riges ökande elbe­hov mötas till gagn för försörjningstryggheten, för elpri­serna, för klimatom­ställ­ningen, för jobben och för en ljusare framtid.

Vi värnar en teknikneutral politik som innefattar den grundläggande idén om att göra saker så billigt och effektivt som möjligt. Därigenom är det möjligt att få ut mer fossilfri el och att skapa ett robust elsystem som förmår att leve­rera el dygnet runt till hela Sverige utan att dagens låga elpriser stiger. Detta synsätt går inte ihop med regeringens ensidiga fokus på ett enskilt kraft­slag, när det är funk­tionen eller kraftslagets egenskaper som borde vara över­ord­na­de och att dessa dessutom ska kunna fås till en så låg kost­nad som möj­ligt.

Enligt vår uppfattning bör regeringen åter­komma med ett förslag om att el­systemet ska byggas ut på marknads­mässiga villkor enligt teknikneutrala prin­ciper för att säkerställa att utbyggnaden är sam­hällsekonomiskt effek­tiv.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Jag anser inte att regeringen på ett trovärdigt sätt har kunnat argumentera för att ny kärnkraft behövs i det svenska kraftsystemet. Därmed finns det inte hel­ler behov av något vidlyftigt subventionspaket som ska stötta framväxten av ny kärn­kraft och som dessutom riskerar att tränga undan andra angelägna inve­steringar i kraft­systemet. Således har jag föreslagit att riks­da­gen ska avslå pro­positionen.

Samtidigt instämmer jag med regeringen och många andra i att en fortsatt elek­trifiering är ett mycket viktigt medel för att komma till rätta med den allt mer akuta klimatkrisen. Denna fortsatta satsning på att elektrifiera fler delar av samhället måste dock bygga på förnybar kraftproduktion och andra fossil­fria al­ternativ än kärnkraft.

Just avsaknaden av beskrivningar av dessa alternativa lösningar är onek­ligen ett av propositionens många tillkortakommanden. Jag anser att valet att enbart utreda vilka statliga stöd som krävs för att ny kärn­kraft ska byggas går helt på tvärs med regeringens upprepade påståenden om att inte vilja fokusera på enskilda kraftslag utan på olika kraftslags förtjänster.

Enligt min uppfattning bör regeringen därför utreda vilka åtgärder i kraft­sys­temet som till den lägsta samhällsekonomiska kostnaden kan bidra till att Sveriges kli­matmål uppfylls och stärka svenska företags konkur­rens­kraft och Sve­ri­ges bered­skap.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Vår syn på kärnkraftens framtid i Sverige är tydlig. Vi anser att kärnkraften under lång tid framöver kommer att utgöra en viktig del av elsystemet. Till­sam­mans med vattenkraften ger den goda möjligheter till balansering och sta­bilitet i ett kraftsystem som alltmer baseras på förnybara energislag som vind­- och solkraft.

I första hand vill vi ta vara på de möjligheter som finns att förlänga drifts­tiden i de sex befintliga reaktorerna och även att höja effekten i dessa. Av särskild vikt är att den största och en av de nyaste reaktorerna i Sverige – Oskars­hamn 3 – livstidsförlängs, och för att säkerställa detta kan det, enligt vår uppfattning, finnas skäl för staten att överta ägandet av denna reaktor.

 Vi vill också påminna om att vi i samband med att riksdagen hösten 2023 behandlade förslag om ändrade villkor för att uppföra nya kärn­krafts­reak­torer framförde att det finns flera tungt vägande skäl som talar för att eventuella nya reaktorer endast ska få tillåtas på de tre platser i Sverige där det redan pro­du­ceras kärnkraft kommersiellt. Det handlar bl.a. om kompe­tens­försörj­nings­frå­gor, tillgång till infrastruktur och acceptansaspekter. De nu­va­ran­de reak­tor­ägar­na är dessutom kollektivt ansvariga för kostnads­beräk­ning och fi­nan­sie­ring av kärntekniska restprodukter och har byggt upp system för så­väl bränsle- som avfallshantering.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Klimatomställningen är vår tids största globala utmaning. Det är sam­tidigt en fråga där Sverige kan spela en avgörande internationell roll som föregångs­land, och där rätt beslut inte bara kan begränsa klimathotet utan även leda till jobb, tillväxt och affärs­möj­lig­heter. Klimatomställningen kräver bl.a. en snabb elektrifiering som bygger på gröna och hållbara energilösningar, där effektiva tillståndsprocesser och kloka ekonomiska styrmedel skapar de rätta förutsätt­ning­arna för både förnybara och fossilfria alternativ.

Förnybar energi som sluter kretsloppet är på lång sikt alltid det bästa alter­nativet för energisystemet, men nu måste hänsyn tas till klimatkrisens akuta ka­raktär som tyvärr inte längre medger att några fossilfria alternativ ute­sluts. Kärnkraften kan komma att utgöra en del av det framtida energi­systemet, men likt alla andra energislag måste den då fullt ut bära sina egna kostnader. Kärn­kraftsaktörer ska enligt vår uppfattning således alltid bära kost­naderna för sä­ker­het, avfallshantering och olycks­försäkring. Det ska alltså inte finnas några särskilda subventioner för kärnkraft, vare sig i form av pro­duk­tionsstöd, kre­dit­garantier eller övertagande av avfalls- eller olycks­kost­na­der.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2024/25:150 Finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft.

Följdmotionerna

2024/25:3389 av Birger Lahti m.fl. (V):

Riksdagen avslår proposition 2024/25:150 Finansiering och riskdelning vid in­ve­steringar i ny kärnkraft.

2024/25:3392 av Rickard Nordin m.fl. (C):

1. Riksdagen avslår propositionen.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen skyndsamt bör återkomma med heltäckande konsekvens­ana­lyser av de förslag som presenteras i propositionen och tillkännager detta för regeringen.

3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reger­ingen ska återkomma med ett förslag om att elsystemet ska byggas ut på marknadsmässiga villkor enligt teknikneutrala principer i syfte att säkerställa att utbyggnaden är samhällsekonomiskt effektiv och till­kän­nager detta för regeringen.

2024/25:3394 av Fredrik Olovsson m.fl. (S):

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om statligt stöd för inve­steringar i ny kärnkraft.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att återkom­ma till riksdagen när det gäller analys och alternativa lösningar för el­systemet utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och tillkänna­ger det­ta för regeringen.

2024/25:3395 av Linus Lakso m.fl. (MP):

1. Riksdagen avslår proposition 2024/25:150 Finansiering och risk­del­ning vid investeringar i ny kärnkraft.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reger­ingen ska utreda vilka åtgärder i kraftsystemet som till lägst samhälls­eko­nomisk kostnad kan bidra till uppfyllelsen av Sveriges klimatmål samt stärka svenska företags konkurrenskraft och Sveriges beredskap, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reger­ingen ska återkomma med kompletterande samhällsekonomiska kon­se­kvensanalyser av proposition 2024/25:150 och tillkännager detta för regeringen.

4. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reger­ingen ska återkomma till riksdagen efter att frågan om redovisning av det statliga stödet och därmed påverkan på Sveriges offentliga finanser är klarlagd, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

5. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att reger­ingen ska återkomma till riksdagen i händelse av att ett sådant avtal som propositionen föreslår upprättas för att ge riksdagen möjlighet att ta ställning till avtalet, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

2024/25:2954 av Muharrem Demirok m.fl. (C):

19. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att kärn­kraf­ten inte ska subventioneras vid vare sig byggnation, drift eller av­veck­ling och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:3134 av Fredrik Olovsson m.fl. (S):

16. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om kärnkraft och tillkännager detta för regeringen.

 

 

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag