Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2024/25:MJU13

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i miljöbalken och fiskelagen. Ändringarna innebär främst att bemyndigandet i 20 § fiskelagen att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske ska utvidgas på så sätt att föreskrifter om förbud mot bottentrålning ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna avser fiske i marina national­parker, naturreservat, biotopskyddsområden eller Natura 2000-områden. Vidare föreslås vissa följdändringar i fiskelagen och miljöbalken.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2025.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet.

I betänkandet finns sju reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:81 Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden.

Tio yrkanden i följdmotioner.

Sex yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden

Utformningen av föreskrifter om förbud mot bottentrålning och möjligheten till undantag

Ytterligare åtgärder i och utanför marina skyddade områden

Reservationer

1. Utformningen av föreskrifter om förbud mot bottentrålning och möjligheten till undantag, punkt 2 (S)

2. Utformningen av föreskrifter om förbud mot bottentrålning och möjligheten till undantag, punkt 2 (C)

3. Utformningen av föreskrifter om förbud mot bottentrålning och möjligheten till undantag, punkt 2 (MP)

4. Ytterligare åtgärder i och utanför marina skyddade områden, punkt 3 (S)

5. Ytterligare åtgärder i och utanför marina skyddade områden, punkt 3 (V)

6. Ytterligare åtgärder i och utanför marina skyddade områden, punkt 3 (C)

7. Ytterligare åtgärder i och utanför marina skyddade områden, punkt 3 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2024/25:81 Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts med sammanlagt tio yrkanden. I betänkandet behandlas även sex yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25 som anknyter till det som behandlas i propositionen. Förslagen i motionerna redovisas även de i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att bemyndigandet i 20 § fiskelagen (1993:787) att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske ska utvidgas på så sätt att föreskrifter om förbud mot bottentrålning ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna avser fiske i marina national­parker, naturreservat, biotopskyddsområden eller Natura 2000-områden. Även vissa följdändringar föreslås.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2025.

 

Utskottets överväganden

Disposition

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla propositionen. Därefter behandlar utskottet motioner om förslag på tillkänna­givanden till regeringen i frågor som anknyter till regeringens lagförslag.

Propositionen

Bakgrund

Regeringen beslutade den 24 mars 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen i syfte att reglera fisket för att stärka skyddet för marina skyddade områden (dir. 2022:22). Uppdraget omfattade bl.a. att överväga och föreslå hur ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden innanför trålgränsen, med möjlighet till begränsade undantag i förvaltningsplanen, kan utformas inom ramen för det befintliga bemyndigandet i 20 § fiskelagen, med stöd av ett ändrat bemyndigande eller genom andra författningsändringar. Denna del av uppdraget redovisades den 15 maj 2023 i slutbetänkandet Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden (SOU 2023:20).

I denna proposition behandlas det lagförslag från utredningsbetänkandet som innebär att bemyndigandet i 20 § fiskelagen utvidgas för att möjliggöra ett generellt förbud mot bottentrålning. Övriga lagförslag från utredningen slutbetänkande omhändertogs i propositionen Naturvårdshänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden (prop. 2024/25:24)[1].

Lagförslagen

Regeringen föreslår att bemyndigandet i 20 § fiskelagen (1993:787) att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske ska utvidgas på så sätt att föreskrifter om förbud mot fiske med redskap som släpas i bottnen ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna avser fiske i marina nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden eller Natura 2000-områden.

Som skäl för förslaget anför regeringen bl.a. att bestämmelser som förbjuder användningen av ett visst fiskeredskap i ett visst område typiskt sett utgör sådana tekniska och detaljerade föreskrifter som ofta behöver ändras. Regleringen bör enligt regeringen därför finnas på lägre nivå än lag. För att göra det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att införa regler om ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden behöver det befintliga bemyndigandet ändras.

Regeringen föreslår vidare att det ska göras följdändringar i de bestämmelser om ersättning som har föreslagits i propositionen Naturvårds­hän­syn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden (prop. 2024/25:24).

Slutligen föreslår regeringen att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juni 2025.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion som går emot regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens förslag till ändringar i fiskelagen och miljöbalken. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3321 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S) välkomnas regeringens förslag om att utvidga bemyndigandet i 20 § fiskelagen så att det blir möjligt att meddela föreskrifter om att förbjuda bottentrålning i marina skyddade områden. I yrkande 2 poängterar dock motionärerna vikten av att undantag från ett sådant generellt förbud endast beviljas i särskilda fall, annars riskerar syftet med förbudet att urvattnas.

Ett liknande förslag finns i kommittémotion 2024/25:3333 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 1. Motionärerna anför att undantag från före­skrifter om förbud mot bottentrålning strikt ska begränsas till enstaka fall som grundas på vetenskapliga belägg, annars kan undantagen äventyra ekosystemens integritet och uppdaterade bevarandemål satta utifrån en ekosystem­ansats. I samma motion yrkande 3 föreslår motionärerna att eventuella undantag beviljas genom beslut som kan granskas och överklagas, dvs. undantag ska inte regleras i föreskrifter.

Enligt kommittémotion 2024/25:3329 av Stina Larsson m.fl. (C) bör förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden enbart införas om det är förenligt med syftet med skyddet av det marina området. Motionärerna anför att det behövs ett omtag för att det småskaliga fisket i Östersjön ska överleva men framhåller samtidigt att förhållandena är annorlunda på väst­kusten där man har en fungerande samförvaltning med lokala organisationer som tillsammans förvaltar fiske- och naturresurserna.

I kommittémotion 2024/25:2486 av Stina Larsson m.fl. (C) yrkande 17 anför motionärerna att man bör gå vidare med utredningsförslagen om förbud mot bottentrålning i skyddade områden med begränsade undantag, men de framhåller även här att den rådande samförvaltningen längs västkusten måste värnas.

Propositionen

I propositionen anför regeringen att det är särskilt angeläget att skydda miljön i marina skyddade områden från bottentrålningens effekter. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att bottentrålning ska vara förbjuden i sådana områden, men att det bör finnas vissa undantagsmöjligheter. Enligt regeringen är det centralt för områdesskyddsarbetet att endast de åtgärder vidtas som behövs för att uppnå syftet med skyddet av ett område. Om bottentrålning i någon form kan bedrivas utan att det motverkar syftet med områdesskyddet i ett visst område bör det enligt regeringen därför kunna göras undantag. Undantag bör också kunna göras om det i något fall annars är angeläget att metoden får användas.

Regeringen redogör vidare för en synpunkt som framkommit under remissförfarandet, nämligen att ett generellt förbud mot bottentrålning kan anses stå i strid med principen att inte vidta mer kraftfulla åtgärder än vad som krävs för att uppnå syftet med det skyddade området. Enligt regeringens mening kan dock en ordning där bottentrålning som utgångspunkt är förbjuden, men där undantag kan göras när bottentrålning inte motverkar syftet med områdesskyddet, inte anses oförenlig med denna princip. Genom undantagsmöjligheten kan det enligt regeringen säkerställas att förbudet gäller endast när det behövs för att uppnå syftet med skyddet av ett område. Exakt vilken påverkan ett generellt förbud mot bottentrålning kommer att få på fisket kan enligt regeringen inte bedömas förrän det har avgjorts vilka undantag från förbudet som kan göras. Enligt regeringens mening går det inte att slå fast att ett generellt förbud mot bottentrålning skulle leda till att en stor del av det svenska demersala fisket upphör. Vid bedömningen av om undantag kan göras kommer sådana faktorer som vissa remissinstanser har pekat på att kunna beaktas, dvs. att alla former av bottentrålning inte har samma effekter.

I propositionens konsekvensavsnitt konstaterar regeringen att den före­slagna utvidgningen av bemyndigandet i 20 § fiskelagen berör de yrkes­fiskare som i dag bedriver fiske i marina nationalparker, naturreservat, biotop­skyddsområden och Natura 2000-områden med redskap som släpas i bottnen. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att ett generellt förbud mot botten­trålning skulle ha störst påverkan på det lokala fisket i Koster-Väderöfjorden och Gullmarsfjorden. Förslaget innebär att det blir möjligt att, inom ramen för fiskelagstiftningen, meddela föreskrifter om förbud mot det aktuella fisket, även om föreskrifterna är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Konsekvenserna för enskilda yrkesfiskare beror på hur det utvidgade bemyndigandet används, dvs. i vilka områden ett förbud införs och vilka undantag som görs från förbudet. Konsekvenserna får enligt regeringen alltså bedömas närmare inför att föreskrifterna meddelas.

Utskottets ställningstagande

Som redovisats tidigare i betänkandet anser utskottet att bemyndigandet i 20 § fiskelagen ska utvidgas så att det blir möjligt att på förordnings- eller föreskriftsnivå införa förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. Utskottet har förtroende för att regeringen kommer att tillämpa bemyndigandet på ett sätt som säkerställer att känsliga områden fredas från skadliga effekter av bottentrålning, samtidigt som möjligheten till fiske inte begränsas mer än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med det skyddade området. Därmed föreslår utskottet att motionerna 2024/25:2486 (C) yrkande 17, 2024/25:3321 (S) yrkande 2, 2024/25:3329 (C) och 2024/25:3333 (MP) yrkandena 1 och 3 avslås.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3321 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S) välkomnar motionärerna regeringens förslag om att utvidga bemyndigandet i 20 § fiskelagen på ett sätt som gör det möjligt att meddela föreskrifter om att förbjuda botten­trålning i marina skyddade områden. Motionärerna anser dock att det behövs mer långtgående åtgärder och föreslår därför i yrkande 1 att regeringen ska återkomma med förslag om förbud mot bottentrålning i alla skyddade områden i ekonomisk zon genom förhandling med andra EU-länder.

I kommittémotion 2024/25:3325 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 1 föreslår motionärerna att det införs ett generellt fiskeförbud i marina skyddade områden och att fiske endast ska tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarandevärden. I samma motion anför motionärerna vidare att det är viktigt att utvecklingen av mer skonsamma redskap backas upp av politiska beslut om krav på att använda de mest skonsamma fiskeredskap som finns. Enligt yrkande 2 bör Sverige därför verka för ett förbud mot icke skonsam bottentrålning inom EU. Ett likalydande förslag finns i kommittémotion 2024/25:1928 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 3.

Även kommittémotion 2024/25:3108 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S) yrkande 55 handlar om att skydda känsliga områden från bottentrålning och stimulera användningen av mindre miljöpåverkande fiskeredskap. Motionärerna anför att det är av yttersta vikt att EU enas om att stoppa bottentrålningen med tanke på dess påverkan på bottenfaunan.

Enligt partimotion 2024/25:2954 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 45 i denna del måste regeringen i förhandlingar om EU:s fiskeri­politik verka för att begränsa det storskaliga industrifisket i Östersjön genom att stoppa bottentrålning.

I motion 2024/25:1778 av Carl Nordblom (M) yrkande 2 föreslås att det ska införas förbud mot bottentrålning inom svenskt vatten i Östersjön.

I kommittémotion 2024/25:3325 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 3 lämnas förslag om att regeringen ska ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna att inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken begränsa bottentrålning i tid och rum för svenskt och utländskt fiske till de områden där det gör minst skada för ekosystemen. Detsamma föreslås i kommittémotion 2024/25:1928 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 4.

I kommittémotion 2024/25:3333 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 2 framhåller motionärerna att det är nödvändigt med ett generellt förbud mot bottentrålning, även utanför marina skyddade områden. I samma motion yrkande 4 poängteras att det behöver anslås tillräckliga medel till Havs- och vattenmyndigheten för att den ska kunna genomföra lagstiftningen.

Rättsliga förutsättningar för reglering av fiske

Enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och territorialhavet. Sjöterritoriets gräns i havet framgår av bilaga 1 (1 §). Inre vatten omfattar vattenområden på land och i havet innanför riksgränsen och de baslinjer som följer av 4 § (2 §). Territorialhavet sträcker sig 12 nautiska mil[2] räknat från de baslinjer som anges i 4 § med de begränsningar som följer av överens­kommelser om riks­gränsen och andra överenskommelser med Danmark, Finland och Norge (3 §).

Enligt 1 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon omfattar Sveriges ekonomiska zon de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till den lag som nyss beskrivits. Förenklat uttryckt sträcker sig den ekonomiska zonen på vissa ställen ut till 200 nautiska mil från baslinjen.

Av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (grundförordningen) framgår de grundläggande reglerna för den gemensamma fiskeripolitiken. När det gäller tillträde till fiskevatten är huvudregeln att unionsfiskefartyg ska ha lika tillträde till unionens vatten (artikel 5.1). Medlemsstaterna har emellertid befogenhet att i vatten upp till 12 nautiska mil från baslinjen som är under dess överhöghet eller jurisdiktion begränsa tillträdet för andra medlemsstaters fiskefartyg, så länge det sker utan att det påverkar tillämpningen av befintliga grannavtal samt arrangemangen i bilaga I, i vilka det för varje medlemsstat fastställs geo­grafiska områden inom andra medlemsstaters kustband där fiske­ bedrivs samt berörda arter. Medlemsstaterna ska informera kommissionen om de begränsningar som införs enligt denna punkt (artikel 5.2).

Sverige har begränsat tillträdet till fiske innanför 12 nautiska mil från baslinjen på så sätt att Danmark och Finland är de enda medlemsstater som tillåts bedriva fiske innanför den svenska tolvmilsgränsen (13 a § första stycket fiskelagen och artikel 5.2 och bilaga I till grundförordningen). Förenklat uttryckt har Danmark rätt till tillträde i Kattegatt in till 3 nautiska mil från kustlinjen och i Skagerrak in till 4 nautiska mil från baslinjen. Danmark och Finland har tillträde till fiske in till 4 nautiska mil från baslinjen i Östersjön. Utöver detta har EU och Norge ett avtal som anger att norska fiskefartyg har tillträde in till 4 nautiska mil från den svenska och danska baslinjen i Skagerrak. När dessa länders fartyg fiskar innanför den svenska tolvmils­gränsen styr respektive mellanstatligt avtal vilka regler de ska följa.[3]

Den nuvarande regleringen innebär således att Sverige har fullt nationellt handlingsutrymme att reglera fisket innanför 3 respektive 4 nautiska mil från kustlinjen respektive baslinjen, dvs. i de områden där utländska fartyg inte har tillträde. Denna gräns sammanfaller med den nu gällande svenska trålgränsen (1 kap. 5 § och bil. 4 i Fiskeriverkets föreskrifter [FIFS 2004:36] om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön). Utanför trålgränsen regleras fisket inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. I grundförordningen ges medlemsstaterna befogenhet att anta nödvändiga bevarandeåtgärder för att leva upp till skyldigheter enligt unionens miljölagstiftning (artikel 11). Kopplat till ett regionaliseringsförfarande, där kommissionen fått befogenhet att på begäran anta sådana åtgärder, finns också möjlighet att innefatta utländska fartyg i åtgärderna (artikel 18). Vidare har medlemsstaterna befogenhet att anta åtgärder för att bevara fiskbestånden i unionens vatten (artikel 19). Utöver detta finns det också vissa möjligheter för medlemsstater att inom sitt territorialvatten vidta åtgärder för att bevara och förvalta fiskbestånden och för att bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen (artikel 20). Medlemsstaternas möjligheter att på egen hand vidta åtgärder som anges i artikel 11, 19 och 20 begränsas dock bl.a. av att åtgärderna inte får inskränka andra medlemsstaters fiskefartygs rätt att fiska.

Propositionen

I propositionen beskriver regeringen att EU har exklusiv befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande akter om bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (se artiklarna 2.1 och 3.1 d i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Regeringen anför att detta innebär att det endast är möjligt att använda bemyndigandet i 20 § fiskelagen för att i nationell rätt förbjuda bottentrålning om det finns ett bemyndigande från unionen eller om det krävs för att genomföra en unionsrättsakt. Bemyndiganden för medlemsstaterna att vidta förvaltnings- och bevarandeåtgärder finns i grundförordningen och i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder m.m. (den tekniska förordningen).[4] Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att dessa bemyndiganden ger medlemsstaterna ett förhållandevis stort utrymme att föreskriva om bevarandeåtgärder som inte berör andra medlemsstaters fiskefartyg. När det gäller bevarandeåtgärder som rör även andra medlemsstaters fiskefartyg anför regeringen att medlems­staternas möjligheter att själva föreskriva om bevarandeåtgärder är mer begränsade. Om en medlemsstat anser att sådana åtgärder behöver vidtas i ett område som står under dess överhöghet eller jurisdiktion finns det dock möjligheter för medlemsstaten att ta initiativ till att berörda medlemsstater lämnar en gemensam rekommendation till Europeiska kommissionen. Därefter kan kommissionen anta åtgärderna i en delegerad akt.

Vidare anför regeringen att utredningen har föreslagit att undantaget från begränsningsregeln i 20 § fiskelagen[5] bara ska gälla i fråga om föreskrifter som meddelas för fiske i de delar av Sveriges sjöterritorium i havet inom vilka inga andra av Europeiska unionens medlemsstaters fiskefartyg har rätt att fiska. Enligt utredningens mening bör undantaget inte vara mer omfattande än så eftersom gränsdragningen mellan unionsrätten och den svenska lagstiftningen på fiske- och miljöområdet är otydlig, samtidigt som Sverige som medlemsstat är skyldigt att säkerställa att den svenska lagstiftningen inte står i konflikt med direkt tillämplig unionsrätt.

Regeringen konstaterar i detta sammanhang att det i och för sig inte alltid är en enkel uppgift att bedöma om en planerad nationell åtgärd ryms inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har enligt EU-rätten. Detta är dock enligt regeringens mening inte ett tillräckligt skäl för att begränsa undantaget från begränsningsregeln i enlighet med utredningens förslag. Några liknande begränsningar i bemyndigandena i fiskelagen finns inte i dag, utan det är en uppgift för regeringen, eller den myndighet till vilken föreskriftsrätten har vidaredelegerats, att beakta de befogenheter som Sverige har enligt EU-rätten vid utövande av sin föreskriftsrätt.

När åtgärder behöver riktas mot såväl svenska som andra medlemsstaters fiskefartyg är unionslagstiftning enligt regeringen visserligen att föredra. Det kan dock tänkas uppstå situationer där det ändå är lämpligt att vidta nationella åtgärder, t.ex. om det är brådskande att få åtgärden på plats samtidigt som motsvarande unionslagstiftning inte kan förväntas antas i rimlig tid. Samman­fattningsvis anser regeringen därför att undantaget från begränsningsregeln inte ska begränsas på det sätt som utredningen har föreslagit.

När åtgärder behöver riktas mot såväl svenska som andra medlemsstaters fiskefartyg anser regeringen, som nyss nämnts, att unionslagstiftning är att föredra. Regeringen bedriver därför ett aktivt arbete för att på detta sätt reglera botten­trålning i skyddade områden i de delar av territorialhavet där även andra medlemsstaters fartyg får fiska och i Sveriges ekonomiska zon.

I propositionens konsekvensavsnitt anför regeringen att förslaget att utvidga bemyndigandet inte får några konsekvenser för det allmänna. Konsekvenserna för det allmänna av de föreskrifter som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet får enligt regeringen bedömas inför att sådana föreskrifter meddelas. Vidare anför regeringen att förslaget om ett utvidgat bemyndigande inte innehåller någon materiell reglering och det bedöms därför i sig vara förenligt med EU-rätten. Regeringen framhåller att det är en uppgift för regeringen eller den myndighet till vilken föreskriftsrätten eventuellt vidaredelegeras att säkerställa att de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet är förenliga med EU-rätten.

I propositionen redogör regeringen för en annan synpunkt som framkommit under remissbehandlingen av utredningens förslag, nämligen att hindret mot att meddela föreskrifter som avsevärt försvårar fisket helt bör tas bort. Regeringen anför i detta sammanhang att frågan behöver utredas närmare innan det kan bli aktuellt att föreslå ytterligare undantag från, eller ett borttagande av, begränsningsregeln i 20 § fiskelagen.

Utskottets ställningstagande

Unionsrätten ger medlemsstaterna ett förhållandevis stort utrymme att föreskriva om bevarandeåtgärder som berör enbart det egna landets fiske­fartyg, men när sådana åtgärder rör även andra medlemsstaters fiskefartyg är möjligheten att på nationell nivå föreskriva om sådana åtgärder mer begränsad. Utskottet har i tidigare avsnitt ställt sig bakom regeringens förslag att utvidga bemyndigandet i 20 § fiskelagen så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om förbud mot botten­trålning i marina skyddade områden. I likhet med regeringen konstaterar utskottet att det blir en uppgift för regeringen, eller den myndighet som regeringen eventuellt delegerar föreskriftsrätten till, att säkerställa att de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet är förenliga med EU-rätten.

I propositionen anför regeringen att unions­lagstiftning är att föredra när det finns behov av att vidta åtgärder som berör såväl svenska som andra medlemsstaters fiskefartyg. Utskottet delar denna bedömning och välkomnar att regeringen bedriver ett aktivt arbete för att på detta sätt reglera bottentrålning i skyddade områden i de delar av territorialhavet där även andra medlemsstaters fartyg får fiska och i Sveriges ekonomiska zon.

När det gäller motionsförslaget om ett generellt förbud mot fiske i marina skyddade områden noterar utskottet att regeringen i propositionen anför att frågan behöver utredas närmare innan det kan bli aktuellt att föreslå ytterligare undantag från, eller ett borttagande av, begränsningsregeln i 20 § fiskelagen.

När det gäller frågan om vilka budgetära konsekvenser det utvidgade bemyndigandet kommer att innebära instämmer utskottet i regeringens bedömning att detta får bedömas inför det att regeringen eller ansvarig myndighet meddelar föreskrifter med stöd av det utvidgade bemyndigandet.

Utskottet följer arbetet på området löpande och med stort engagemang men ser inget behov av att för närvarande vidta några åtgärder med anledning av det som efterfrågas i motionerna. Därmed föreslår utskottet att motionerna 2024/25:1778 (M), 2024/25:1928 (V) yrkandena 3 och 4, 2024/25:2954 (C) yrkande 45 i denna del, 2024/25:3108 (S) yrkande 55, 2024/25:3321 (S) yrkande 1, 2024/25:3325 (V) yrkandena 1–3 och 2024/25:3333 (MP) yrkandena 2 och 4 avslås.

 

 

 

 

 

Reservationer

Ställningstagande

För oss är det klart att en hållbar framtid för Sverige ligger i förmågan att förvalta våra naturliga tillgångar på ett ansvarsfullt sätt. Med 100 000 sjöar, tiotusentals mil strömmande vattendrag och en kust som sträcker sig över ca 200 mil har Sverige en enorm potential för både fiskerinäringen och ett växande vattenbruk. Vi ser stora möjligheter till fritidsfiske och fisketurism, med tanke på vårt lands skiftande vatten- och naturtyper. Samtidigt står vi inför allvarliga hot med överfiske och övergödning som riskerar att helt slå ut flera av våra fiskbestånd. Därför förespråkar vi hållbara åtgärder som bidrar både till att bevara fiskeresurserna för framtida generationer och till att främja Sveriges tillväxt och sysselsättning.

Ett viktigt steg för att skydda våra fiskbestånd är att införa ett generellt förbud mot bottentrålning i skyddade områden. Fisket bör i stället övergå till mer hållbara alternativ. Bottentrålningen skadar viktiga livsmiljöer på havsbottnen och kan ge stora bifångster som skadar bestånden av fisk och skaldjur. Vi och vårt parti har länge arbetat för detta och välkomnar därför regeringens förslag om att möjliggöra ett sådant förbud. Regeringen anför också att det ska finnas möjligheter till undantag från förbudet i vissa fall. Vi anser dock att sådana undantag bör beviljas mycket sparsamt eftersom omfattande undantag riskerar att urvattna syftet med förbudet.

 

 

 

Ställningstagande

Bottentrålning är en omdiskuterad fiskemetod som används för att fånga fisk och skaldjur som lever på eller nära havsbottnen. Eftersom bottentrålen dras längs med bottnen har den en fysisk påverkan på känsliga bottenlevande organismer, och i studier av trålpåverkade bottnar har man kunnat se att artrikedomen är lägre i områden som trålas mycket.

Bottentrålning har överlag stor påverkan på havsbottnen, men metoden ger särskilt allvarliga effekter i Östersjön. Djur och natur som lever där störs, skadas eller dör. Sediment rivs upp från bottnen och lägger sig över sårbara organismer som ägg och yngel. Efter många år av utsläpp är Östersjöns botten fylld av gifter som bottentrålningen sprider över stora områden. Här behövs omtag för att ge det småskaliga fisket förutsättningar att överleva.

På västkusten är förutsättningarna delvis annorlunda jämfört med de i Östersjön. I de marina skyddade områdena i Koster-Väderöfjorden och Gullmarsfjorden pågår i dag ett omfattande trålfiske efter räkor och att detta skulle få fortgå även efter bildandet av områdesskydd var en förutsättning. Det är ett viktigt steg framåt att kunna förbjuda bottentrålning i marina skyddade områden, men samtidigt måste det göras en avvägning mot syftet med det införda områdesskyddet i varje område. Vissa av våra marina skyddade områden bildades i samsyn med markägare, kommuner och fiskare med ingången att ett selektivt trålfiske skulle få fortsätta att bedrivas där samtidigt som man tar ett större hållbarhetsansvar. Det som staten utlovat i dessa dialoger måste efterföljas, och längs västkusten bör den rådande samförvaltningen värnas. I propositionen anför regeringen att det kan göras undantag från förbud mot bottentrålning om det är förenligt med syftena med områdesskyddet. Mitt parti och jag motsäger oss dock en ordning där förbud är utgångspunkten och fisket i de marina skyddade områdena då måste leva på nåder av undantag. Förbuden bör därför utfärdas från fall till fall utifrån respektive områdes förutsättningar.

 

Ställningstagande

Det är välkommet att regeringen nu föreslår att det ska kunna införas förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden, ett arbete som mitt parti var med och påbörjade för flera år sedan inom ramen för det s.k. januariavtalet. Samtidigt anser jag och mitt parti att regeringens proposition lider av en rad oklarheter, och att den i flera avseenden inte är tillräcklig.

Det råder oklarheter om effekterna av regeringens förslag. Det går inte att utesluta att förbudet blir ett fullkomligt slag i luften, att effekterna blir minimala och att de undantag som regeringen öppnar för blir långtgående. Regeringen resonerar inte på något sätt om hur omfattande dessa undantag ska vara. Jag instämmer i och för sig i det som regeringen anför om att alla former av bottentrålning inte har samma effekter, men regeringen resonerar sedan inte om vilka dessa effekter är och vilka effekter som är rimliga att tillåta med tanke på att det övergripande syftet måste vara att säkra de marina ekosystemens integritet. Även den s.k. kostertrålen, som brukar lyftas fram som ett positivt exempel på mer skonsam trålning, är en typ av bottentrålning och har negativa effekter på bottnarnas ekosystem. Regeringen varken ger någon riktning till myndigheterna att arbeta efter eller begär mer underlag för att kunna precisera hur syftet med förbudet ska kunna uppnås. Mitt parti och jag anser att undantag strikt ska begränsas till enstaka fall som grundas på vetenskapliga belägg för att inte äventyra ekosystemens integritet samt bevarandemål satta utifrån en ekosystemansats.

Vidare motsätter jag och mitt parti oss att undantag ska regleras på föreskriftsnivå, vilket försvårar för allmänheten och miljö- och naturvårdens intressen att granska besluten samt även att överklaga dem. Eventuella undantag bör meddelas i beslut som går att granska och överklaga.

 

Ställningstagande

För oss är det klart att en hållbar framtid för Sverige ligger i vår förmåga att förvalta våra naturliga tillgångar på ett ansvarsfullt sätt. Med 100 000 sjöar, tiotusentals mil strömmande vattendrag och en kust som sträcker sig över ca 200 mil har Sverige en enorm potential för både fiskerinäringen och ett växande vattenbruk. Vi ser stora möjligheter till fritidsfiske och fisketurism, med tanke på vårt lands skiftande vatten- och naturtyper. Samtidigt står vi inför allvarliga hot med överfiske och övergödning som riskerar att helt slå ut flera av våra fiskbestånd. Därför förespråkar vi hållbara åtgärder som bidrar både till att bevara fiskeresurserna för framtida generationer och till att främja Sveriges tillväxt och sysselsättning.

Bottentrålningen skadar viktiga livsmiljöer på havsbottnen och kan ge stora bifångster som skadar bestånden av fisk och skaldjur. För att säkerställa ett hållbart fiske ser vi ett brådskande behov av att skydda känsliga områden från bottentrålning och i stället uppmuntra användningen av miljövänliga fiskeredskap. Ett viktigt steg för att skydda fiskbestånden är att införa ett generellt förbud mot bottentrålning i skyddade områden, och vi välkomnar därför regeringens förslag som möjliggör ett sådant förbud. För att på riktigt skydda våra fiskbestånd och andra marina resurser är det dock avgörande att förbudet kan utvidgas till att även gälla utanför trålgränsen, där en stor del av våra skyddade områden finns. Här behöver regeringen omedelbart inleda förhandlingar med andra berörda länder inom EU. Vi menar därför att regeringen behöver återkomma med förslag om ett bredare förbud mot bottentrålning som även innefattar känsliga områden utanför trålgränsen. Det är av yttersta vikt att EU enas om att stoppa bottentrålningen med tanke på dess påverkan på bottenfaunan.

 

Ställningstagande

Mitt parti och jag anser att regeringens förslag är ett viktigt steg i rätt riktning. Bottentrålning har ofta stor påverkan på ekosystemet och miljön. Botten­trålning har inte bara effekter på de fiskar och skaldjur som fångas utan påverkar direkt bottnen och de bottenlevande organismerna. Metoden ger även andra negativa effekter som minskat siktdjup och ökad sedimentering över fastsittande växt- och djurarter. Den påverkar därmed miljön på flera sätt både genom fysisk påverkan på livsmiljöer och biologiskt genom att artsamman­sättningen förändras. Bottentrålning påverkar även klimatet negativt genom att frigöra kol från sedimenten som orsakar koldioxidutsläpp. Det är därför nödvändigt att det kan införas reglering som stoppar bottentrålningen även om det resulterar i att fisket avsevärt försvåras eller upphör. Mitt parti och jag anser att en sådan reglering bör omfatta hela territorialvattnet.

I likhet med Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Tierps kommun anser jag och mitt parti att även andra fiskemetoder än bottentrålning kan behöva regleras och att det därför skulle vara mer ändamålsenligt att helt ta bort hindret mot att meddela föreskrifter som avsevärt försvårar fisket. Jag och mitt parti anser att det behöver införas ett generellt fiskeförbud i samtliga marina skyddade områden. Fiske i dessa områden bör endast tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarandevärden. Det skulle gynna fiskbestånden både i skyddade områden och i kringliggande områden, samtidigt som det skulle skydda livsmiljöer och andra arter. I förlängningen gagnar detta också fiskenäringen.

Mitt parti och jag är av uppfattningen att skadlig bottentrålning måste förhindras även i de oskyddade delarna av vår havsmiljö. Merparten av den bottenlevande fisk och de skaldjur som fångas av svenskt yrkesfiske fiskas med bottentrål. Det pågår utveckling av mer skonsamma redskap och det är viktigt att denna utveckling backas upp av politiska beslut genom krav på att man använder sig av de mest skonsamma fiskeredskap som finns tillgängliga. Sverige och regeringen bör därför verka för ett förbud mot icke-skonsam bottentrålning inom EU.

Även om mer skonsamma redskap används har dock områden som trålas ofta svårt att återhämta sig. Men även i områden som sällan trålas är bottensamhällena starkt påverkade eftersom återhämtningen är långsam. Jag och mitt parti anser att det borde vara möjligt att införa regleringar som begränsar bottentrålningen i tid och rum. Enligt Artdatabankens rödlista är djup havsbotten den biotop som har störst andel rödlistade arter av alla svenska biotoper, både på land och i havet. Artdatabanken pekar även på behovet av att inrätta fler sammanhängande skyddsområden mot just bottentrålning. Enligt utvärderingar från SLU kan fisken öka i både antal och storlek i områden som är fiskefria under längre tid. Sverige måste också uppfylla mål om god bottenintegritet i havsmiljödirektivet. Att minska påverkan från bottentrålning är en viktig åtgärd för att uppnå detta.

Många som fiskar med hjälp av trål gör det på ungefär samma sträcka men kan emellanåt lägga trålen på en annan plats. Detta gör att även de bottnar som bara trålas någon gång ibland blir väldigt påverkade av trålningen, trots att de inte ger särskilt stora bidrag till fångst eller ekonomi. Mitt parti och jag menar att det är dags att se över möjligheten att skapa trålområden och dedikerade sträckningar där det är tillåtet att tråla, med tanke på hur stora konsekvenser bottentrålning har för områden som sällan trålas, och även för havet i stort. Sådana områden skulle kunna föregås av en konsekvensutredning som utreder vilka områden som lämpar sig bäst utifrån både ett miljöperspektiv och ett socioekonomiskt perspektiv. Detta skulle möjliggöra återhämtning av bottnarna i de områden som inte längre trålas och hjälpa Sverige att uppnå havsmiljödirektivets mål om god bottenintegritet. Dessutom är det en viktig åtgärd för att nå den internationella överenskommelsen om att 30 procent av världens havsområden ska vara skyddade 2030. Det kan även ge andra positiva miljöeffekter såsom minskad övergödning. I förlängningen fungerar skyddade områden även som en försäkring för fisket eftersom det förhindrar överfiske och bevarar större fiskar som är viktiga för beståndens reproduktionsförmåga. Regeringen bör därför ge Havs- och vatten­myndig­heten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att begränsa botten­trålning i tid och rum för svenskt och utländskt fiske till de områden där den gör minst skada för ekosystemen och inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

 

 

Ställningstagande

Jag och mitt parti anser att regeringen i förhandlingar om EU:s fiskepolitik ska verka för att begränsa det storskaliga industrifisket i Östersjön genom att stoppa bottentrålningen.

 

Ställningstagande

Det är välkommet att regeringen nu föreslår att det ska införas förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden, ett arbete som mitt parti var med och påbörjade för flera år sedan inom ramen för det s.k. januariavtalet. Samtidigt anser jag och mitt parti att regeringens proposition lider av en rad oklarheter, och att den i flera avseenden inte är tillräcklig.

Bottentrålning pekas ut som den huvudsakliga anledningen till att många långlivade och ovanliga arter minskat och försvunnit från svenska havsbottnar. Bottentrålning ger även upphov till omfattande utsläpp av växthusgaser. Mitt parti och jag anser att destruktiva fiskeredskap måste fasas ut och att ett generellt förbud mot bottentrålning med start i marina skyddade områden ska införas. Det är beklagligt att regeringen i propositionen inte tar tillfället i akt att staka ut riktningen för fiskepolitiken i dessa avseenden eftersom omfattande forskning tydligt visat bottentrålningens negativa effekter, något som motiverar ett generellt förbud även utanför marina skyddade områden. Även Naturvårdsverket anför i sitt remissyttrande behovet av ett generellt förbud som är bredare än enbart i de skyddade områdena, bl.a. med tanke på att bottentrålningen kan ha negativa konsekvenser långt utanför det trålade området. En tydlig politisk riktning tydliggör också behov av att utveckla och införa skonsamma fiskeredskap, vilket skulle underlätta för samtliga aktörer på området.

Havs- och vattenmyndigheten har ett pågående arbete med att införa fiskeregleringar i marina skyddade områden. Myndighetens resurser har dock skurits ned rejält sedan denna regering tillträdde, vilket väcker många frågetecken kring myndighetens fortsatta arbete med regeringens förslag till förbud. Det kommer att krävas resurser för att genomföra den nya lagstiftningen, också med tanke på bristen på konkretion i regeringens proposition. Inget tyder på att myndigheten i dagsläget har tillräckligt med resurser för att snabbt kunna genomföra den nya lagstiftningen, om inte regeringen anslår mer pengar. Mitt parti och jag anser att regeringen tydligt måste klargöra att det ska anslås tillräckliga medel till Havs- och vattenmyndig­­heten för att genomföra lagstiftningen. Dessutom bör regeringen omgående ge myndigheten i uppdrag att utreda hur ett generellt förbud mot bottentrålning ska kunna införas, även utanför marina skyddade områden. Det behövs också ett målmedvetet arbete med att utveckla förbättrade, selektiva fiskeredskap och att se över vilka styrmedel och lagregleringar som är nödvändiga för att genomföra användningen av skonsamma fiskeredskap fullt ut.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2024/25:81 Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787).

Följdmotionerna

2024/25:3321 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S):

1. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med förslag om förbud mot bottentrålning i alla skyddade områden i ekonomisk zon genom förhandling med andra EU-länder och tillkännager detta för regeringen.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om vikten av att undantag från det generella förbudet endast beviljas i särskilda fall och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:3325 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V):

1. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ett generellt fiskeförbud bör införas i marina skyddade områden och att fiske endast bör tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarandevärden och tillkännager detta för regeringen.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige bör verka för ett förbud mot icke skonsam bottentrålning inom EU och tillkännager detta för regeringen.

3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om regeringen bör ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att begränsa bottentrålning i tid och rum för svenskt och utländskt fiske till de områden där det gör minst skada för ekosystemen och inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:3329 av Stina Larsson m.fl. (C):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden enbart bör införas om det är förenligt med syftet med skyddet av det marina området och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:3333 av Emma Nohrén m.fl. (MP):

1. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att undantag strikt ska begränsas till enstaka fall grundade i vetenskapliga belägg, för att undantagen inte ska äventyra ekosystemens integritet och uppdaterade bevarandemål satta utifrån en ekosystemansats, och tillkännager detta för regeringen.

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om nödvändigheten av ett generellt förbud mot bottentrålning, även utanför marina skyddade områden, och tillkännager detta för regeringen.

3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att eventuella undantag bör beviljas genom beslut som går att granska och överklaga och tillkännager detta för regeringen.

4. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillräckliga medel ska anslås till Havs- och vattenmyndigheten för att genomföra lagstiftningen och tillkännager detta för regeringen.

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

2024/25:1778 av Carl Nordblom (M):

2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över ett förbud mot bottentrålning inom svenskt vatten i Östersjön och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:1928 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V):

3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige bör verka för ett förbud mot icke skonsam bottentrålning inom EU och tillkännager detta för regeringen.

4. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda förutsättningarna för att begränsa bottentrålning i tid och rum för svenskt och utländskt fiske till de områden där det gör minst skada för ekosystemen och inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:2486 av Stina Larsson m.fl. (C):

17. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att gå vidare med utredningsförslag om förbud mot bottentrålning i skyddade områden med begränsade undantag och tillkännager detta för regeringen.

2024/25:2954 av Muharrem Demirok m.fl. (C):

45.1. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i förhandlingar om EU:s fiskepolitik ska verka för att begränsa det storskaliga industrifisket i Östersjön genom att stoppa bottentrålning och tillfälligt stoppa deras fångster och bifångster av strömming, sill och torsk och tillkännager detta för regeringen.

Förslaget behandlas i den del som avser att regeringen i förhandlingar om EU:s fiskepolitik ska verka för att begränsa det storskaliga industrifisket i Östersjön genom att stoppa bottentrålning.

2024/25:3108 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S):

55. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att skydda känsliga områden från bottentrålning och stimulera mindre miljöpåverkande fiskeredskap och tillkännager detta för regeringen.

 

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] Riksdagen antog regeringens lagförslag i prop. 2024/25:24 Naturvårdshänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden den 22 januari 2025 (bet. 2024/25:MJU6, rskr. 2024/25:132).

[2] 1 nautisk mil är 1 852 meter.

[3] Konventionen den 31 december 1932 mellan Sverige och Danmark angående fiskeri­förhållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen, SÖ 1933:31, ministeriell notväxling med Finland om ömsesidiga fiskerättigheter i de svenska och finska fiskezonerna i Östersjön, Helsingfors den 24 november 1975, SÖ 1975:57, och avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Norge om ömsesidigt tillträde till fisket i Skagerrak för fartyg som för dansk, norsk och svensk flagg, OJ L 224, 30.7.2014, punkt 3.

[4] För en närmare redogörelse för innehållet i dessa bemyndiganden hänvisar regeringen till s. 16–18 i regeringens prop. 2024/25:24 Naturvårds­hänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden. Utskottet beskriver dessa befogenheter kortfattat ovan under avsnittet Rättsliga förutsättningar för reglering av fiske.

[5] Begränsningsregeln följer av 20 § andra stycket: ”Föreskrifterna får inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.”