Preskription av avlägsnandebeslut, avskaffande av spårbyte och vissa frågor om återreseförbud

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2024/25:SfU17

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. utlänningslagen.

Den nya reglering som utskottet tillstyrker syftar till att fler personer som har fått ett beslut om avlägsnande ska återvända till sitt hemland. Förslagen innebär bl.a. att ett beslut om avlägsnande ska gälla i fem år från det att utlänningen har lämnat landet, eller längre om det finns ett återrese­förbud som löper. Förslagen innebär även ändrade regler för återreseförbud och att systemet med s.k. spårbyte avskaffas.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2025.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns sju reservationer (V, C, MP) och ett särskilt yttrande (V).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:92 Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud.

Tolv yrkanden i följdmotioner.

Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Preskription av avlägsnandebeslut, avskaffande av spårbyte och vissa frågor om återreseförbud

Reservationer

1. Avslag på propositionen, punkt 1 (MP)

2. Regeringens lagförslag, punkt 2 (V, MP)

3. Övergångsbestämmelser, punkt 3 (V, MP)

4. Uppehållstillstånd av humanitära skäl och på grund av verkställighetshinder, punkt 4 (V, C, MP)

5. Systemet för verkställighetshinder, punkt 5 (V, MP)

6. Återreseförbud, punkt 6 (MP)

7. Spårbyte, punkt 7 (C, MP)

Särskilt yttrande

Systemet för verkställighetshinder, punkt 5 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:92 Pre­skription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. I proposi­tionen behandlas lagförslagen i delbetänkandet Preskription av avlägsnande­beslut och vissa frågor om återreseförbud (SOU 2024:10) och lagförslagen om att avskaffa systemet med spårbyte i utredningsbetänkandet Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15). Utredningsbetänkandena har remissbehandlats.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlar utskottet även två motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2024/25. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

 

Utskottets överväganden

Gällande ordning

Preskriptionstid för avlägsnandebeslut

Bestämmelser om när en utlänning får avvisas eller utvisas (avlägsnas) från landet finns i bl.a. 8 kap. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. Ett avlägsnandebeslut innebär en skyldighet för den enskilde att lämna landet i enlighet med beslutet. Utgångspunkten är att utlänningen självmant ska lämna landet. Om så inte sker kan dock avlägsnandebeslutet verkställas med tvång.

Ett avlägsnandebeslut som inte har meddelats av allmän domstol preskri­beras – dvs. upphör att gälla – fyra år från det att beslutet fick laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud mot att återvända till Sverige med längre giltighetstid upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Om permanent uppehållstillstånd meddelas upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla (12 kap. 22 § UtlL).

Bestämmelserna i 12 kap. UtlL innebär bl.a. att om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns skyddsskäl för en person med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan han eller hon ansöka om uppehållstill­stånd eller ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § UtlL. Det finns också möjlighet att bevilja uppehållstillstånd trots att det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut om det kommit fram nya omständig­heter som innebär att det finns anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning till att beslutet inte bör verkställas (12 kap. 18 § första stycket 2 och 3 UtlL). Vidare finns en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd vid tidsbegränsade verkställighetshinder med stöd av 5 kap. 11 § UtlL.

Upphävande av avlägsnandebeslut

Ett avlägsnandebeslut upphör inte automatiskt att gälla om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas, även om beslutet inte får verkställas under tiden som uppehållstillståndet gäller (12 kap. 16 § andra stycket UtlL). Det innebär att en utlänning kan ha ett tidsbegränsat uppehållstillstånd samtidigt som han eller hon har ett gällande avlägsnandebeslut.

Återreseförbud

Om en utlänning får ett beslut om avlägsnande är huvudregeln att beslutet ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tids­frist för frivillig avresa). Om beslutet innehåller en sådan tidsfrist förenas beslutet inte med ett återreseförbud, dvs. ett förbud att återvända till Sverige. Utlänningen ska däremot i beslutet upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte har lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut (8 kap. 22 § första stycket UtlL). Ett återreseförbud ska som huvudregel meddelas om tidsfristen löper ut utan att utlänningen har lämnat landet (12 kap. 15 a § UtlL). Under vissa förutsättningar ska det inte meddelas någon tidsfrist för frivillig avresa, t.ex. om det finns en risk att utlänningen avviker eller om han eller hon utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. I en sådan situation är huvudregeln i stället att beslutet om avlägsnande ska förenas med ett återreseförbud (8 kap. 21 och 23 §§ UtlL). Om utlänningen har fått en tidsfrist för frivillig avresa och det under tidsfristen uppstår en avvikande- eller säkerhetsrisk får tidsfristen upphävas. Även då är huvudregeln att ett återreseförbud ska meddelas (12 kap. 14 b § UtlL).

Bestämmelser om återreseförbud – eller inreseförbud – finns i Europapar­lamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedbor­gare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet). I direkti­vet finns det bl.a. bestämmelser om hur långa återreseförbuden ska vara. Enligt artikel 11.2 ska förbudets varaktighet fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och i princip inte över­stiga fem år. Förbudet får emellertid överstiga fem år om tredjelandsmedbor­garen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller natio­nell säkerhet.

I samband med att återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt inför­des uttryckliga bestämmelser om längden på återreseförbud (prop. 2011/12:60, bet. 2011/12:SfU6, rskr. 2011/12:164). Bestämmelserna innebär att återreseförbud som meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut eller när en tidsfrist för frivillig avresa upphävs ska bestämmas till högst fem år. Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas (8 kap. 24 § och 12 kap. 14 b § UtlL). Återre­seförbud som meddelas efter att en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut ska i stället alltid bestämmas till ett år (12 kap. 15 a § UtlL).

Spårbyte

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och sedan minst fyra månader har en anställning som uppfyller villkoren som anges i 6 kap. 2 § UtlL och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället, ett s.k. spår- eller statusbyte (5 kap. 15 a § UtlL). Ansökan om tidsbegränsat uppe-hållstillstånd ska ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alterna­tivt skyddsbehövande har vunnit laga kraft.

De krav för arbetstillstånd som ställs upp i 6 kap. 2 § UtlL ska ha uppfyllts under den tid som anställningen varat och ska också vara uppfyllda under den fortsatta anställningstiden.

Även vissa personer som har en stark anknytning till spårbytaren kan, utan att lämna landet, beviljas uppehållstillstånd (5 kap. 15 a § första stycket 2 UtlL). Exempel på sådana personer är make, maka, sambo och ogifta barn. Möjligheten gäller sådana familjemedlemmar som vistas här och vars ansök­ningar om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande avslagits genom lagakraftvunna beslut. Det finns även vissa möjligheter för familjemedlemmar som inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till spårbytaren (4 kap. 4 a § utlänningsförordningen [2006:97]). 

Propositionen

Preskriptionstid för avlägsnandebeslut

Regeringen föreslår att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol ska upphöra att gälla fem år från det att utlän­ningen har lämnat landet i enlighet med beslutet. Om beslutet är förenat med ett återreseförbud som löper vid denna tidpunkt ska beslutet upphöra att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut.

En följd av dagens ordning är att om en utlänning stannar kvar i landet och håller sig undan verkställighet tillräckligt länge preskriberas avlägsnande­beslutet. Utlänningen kan då på nytt få en fullständig prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det gäller även om inga nya omständigheter har framkom­mit som motiverar att frågan tas upp på nytt. Det innebär att myndigheterna behöver lägga resurser på att pröva en fråga som redan varit föremål för pröv­ning, många gånger i flera instanser. Möjligheten att efter en viss tid få till stånd en ny fullständig prövning riskerar även att leda till falska förhopp­ningar hos den enskilde om att uppehållstillstånd kan komma att beviljas längre fram. Den nuvarande regleringen kan därmed skapa incitament att stanna kvar i landet i stället för att följa avlägsnandebeslutet.

Utvecklingen verkar gå mot att allt fler utlänningar som har ett preskriberat avlägsnandebeslut ansöker om uppehållstillstånd på nytt. Under 2023 kom omkring 25 procent av alla ansökningar om asyl från utlänningar med preskri­berade avlägsnandebeslut. Det är emellertid endast ett begränsat antal av de nya ansökningarna som beviljas. Det förekommer också att utlänningar vars avlägsnandebeslut har upphört att gälla fortsätter att leva i Sverige utan att ansöka om uppehållstillstånd på nytt.

Sammantaget leder detta till ett ineffektivt nyttjande av resurser. Det kan nämnas att Europeiska kommissionen har påtalat att det svenska återvändan­desystemets effektivitet försämras genom att myndigheterna behöver inleda en ny process efter fyra år om utlänningen är kvar i landet. Sverige har därför rekommenderats att säkerställa att återvändandebeslutens giltighet inte är tids­mässigt begränsad (rådets genomförandebeslut om fastställande av en rekom­mendation om åtgärder för att avhjälpa de brister som konstaterats vid 2022 års utvärdering av Sveriges tillämpning av Schengenregelverket i fråga om återvändande).

Ett avlägsnandebeslut förenas ofta med ett förbud mot att återvända till Sverige (ett s.k. återreseförbud). När ett avlägsnandebeslut preskriberas upphör även återreseförbudet. Genom att undvika verkställighet av avlägsnandebeslutet kan en utlänning därmed undvika att drabbas av förbudet mot att återvända till Sverige. Det undergräver syftet med återreseförbuden och kan skapa ytterli­gare incitament att stanna i Sverige för att invänta att avlägsnandebeslutet preskriberas.

Det finns alltså flera tungt vägande skäl som talar för att regleringen av när avlägsnandebeslut upphör att gälla behöver ändras.

Att preskriptionstiden bör börja löpa när utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet innebär att avlägsnandebeslutet aldrig kommer att preskriberas om utlänningen inte lämnar landet. Med en sådan utformning försvin­ner möjligheten att hålla sig undan verkställighet i väntan på att avlägsnande­beslutet ska preskriberas och en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan inledas. Det innebär också att det inte längre kommer att vara möjligt att undvika rättsverkningarna av ett återreseförbud genom att stanna kvar i landet i väntan på att avlägsnandebeslutet ska preskriberas. En sådan reglering sänder även en tydlig signal om att avlägsnandebeslutet ska följas. Vidare innebär en sådan konstruktion att beslutet om avlägsnande kommer att kunna verkställas så länge utlänningen är kvar i landet och att återvändandearbetet alltså inte behöver avbrytas på grund av preskription och en eventuell efterföljande ansökan om uppehållstillstånd. Det ger förutsättningar för ett mer effektivt återvändandearbete. Regeringen bedömer därmed att det finns grund för att anta att förslaget kommer att leda till ett ökat återvändande.

Bestämmelsen bör utformas så att preskriptionstiden börjar löpa först när utlänningen har ”lämnat landet i enlighet med beslutet”. Regeringen anser att de nackdelar som i undantagsfall kan finnas med att preskriptionstiden för ett avlägsnandebeslut kan börja löpa innan beslutet har fått laga kraft inte är sådana att de i sig överväger konstruktionens fördelar.

Det är viktigt att asylprocessen är rättssäker. Regeringen har i Migrations­verkets regleringsbrev för budgetåret 2025 gett myndigheten i uppdrag att vidta åtgärder för att se till att ärendehandläggningen är enhetlig och rättssäker. Utgångspunkten för arbetet ska vara de slutsatser som Statskontoret redovisat i sin rapport Många öar små – Migrationsverkets styrning och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i asylprocessen (2024:14). Uppdraget innefattar bl.a. att myndigheten ska förbättra sin förmåga att göra nationella kvalitetsuppfölj­ningar inom asylprövningen, analysera skillnaderna i enhetlighet i bedöm­ningarna av asylärenden samt vidta åtgärder för att förbättra enhetligheten och säkerställa en kontinuerlig uppföljning framåt. Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2025.

Det är inte lämpligt att rättsverkningarna av ett återreseförbud upphör på grund av att avlägsnandebeslutet preskriberas. Om ett återreseförbud löper när preskription annars skulle ha inträtt bör avlägsnandebeslutet därför preskribe­ras först när tiden för återreseförbudet löper ut.

Ett syfte med de ändringar av preskriptionsregleringen som nu föreslås är att ta bort möjligheten för den enskilde att få till stånd en ny fullständig pröv­ning av frågan om uppehållstånd genom att hålla sig undan verkställighet tillräckligt länge. Det är dock viktigt att ändringarna inte leder till orimliga konsekvenser för utlänningar vars avlägsnandebeslut av olika skäl inte kan verkställas på grund av s.k. verkställighetshinder, trots att utlänningen samarbetar. Det finns ett behov av en ventil i de fall då nya omständigheter medför ett behov av att pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. Regeringen bedömer att befintliga bestämmelser om verkställighets­hinder ger tillräckliga möjligheter att pröva frågan om uppehållstillstånd för den som inte har lämnat landet trots ett gällande avlägsnandebeslut. Ett av motiven till den nuvarande ordningen för prövning av verkställighetshinder – som innebär att beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL inte kan överklagas – var att åstadkomma en mer effektiv asylprocess, och att möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt skulle fram­stå som det extraordinära prövningsförfarande det alltid varit avsett att vara (prop. 2004/05:170 s. 225). Detta är fortfarande en viktig utgångspunkt. Vidare kan nämnas att det även om beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL inte kan över­klagas finns möjlighet för den enskilde att få en domstolsprövning av Migrationsverkets beslut att inte bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL (14 kap. 5 § UtlL).

Dagens möjlighet att få till stånd en ny asylprövning efter lagakraftvunnet beslut, när beslutet har preskriberats, riskerar att skapa falska förhoppningar om att uppehållstillstånd kan komma att beviljas för den som stannar tillräck­ligt länge. Det kan leda till att familjer med barn försöker undvika verkställig­het genom att undandra sig kontakt med myndigheterna, vilket i sin tur riskerar att medföra att de lever under mycket pressade förhållanden under lång tid. Detta kan särskilt drabba barnen. Att familjen i stället så snart som möjligt accepterar beslutet om avlägsnande och anpassar sig till det bör i längden vara bättre för barns utveckling. Att reglerna om när avlägsnandebeslut preskribe­ras ändras innebär inte heller att barns rättigheter i övrigt påverkas, t.ex. i fråga om rätt till skolgång och sjukvård. Barnfamiljer som har fått avslag på sin ansökan om asyl kan också ha rätt till både boende och bistånd fram till dess att familjen har lämnat landet (11 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl.). Förslaget innebär ingen ändring av den ordningen.

En följd av förslaget är att det inte kommer att vara möjligt för ett barn som omfattas av ett avlägsnandebeslut som har fått laga kraft att få en ny grund­ansökan om uppehållstillstånd prövad under vistelsen i Sverige och i samband med den också få prövat om den anpassning till Sverige som uppstått under tiden barnet vistats här kan utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § UtlL (MIG 2022:7). Ändringen i sig innebär dock inte att avlägsnan­debeslutet riskerar att verkställas i strid med barnkonventionen eller andra internationella åtaganden. Det finns möjlighet att inom ramen för 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL beakta Sveriges internationella åtaganden (prop. 2013/14:216 s. 24). Det kan också nämnas att i de fall det görs gällande att det finns verkställighetshinder som beror på medicinska hinder, eller att det finns någon annan särskild anledning till att beslutet inte bör verkställas, behöver de nya omständigheterna inte ha samma allvar och tyngd om ärendet gäller ett barn som krävs för en vuxen person (12 kap. 18 § andra stycket UtlL). Ett exempel på sådana nya omständigheter som kan få betydelse vid bedömningen kan vara att barnet lider av ett allvarligt sjukdomstillstånd som uppkommit eller förvärrats efter ett beslut om avlägsnande, och det är oklart om barnet kan få tillgång till vård i hemlandet (prop. 2013/14:216 s. 23, 24 och 28). Vid alla åtgärder som rör barn ska det i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med barnkonventionen och portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL. Regeringen bedömer att förslaget är i enlighet med barn­konventionen.

Upphävande av avlägsnandebeslut

Regeringen föreslår att om en utlänning beviljas uppehållstillstånd ska ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol samtidigt få upphävas, om utlänningen har beviljats flyktingstatus­förklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring. Säkerhetspolisen ska kunna överklaga Migrationsverkets beslut att upphäva ett avlägsnandebeslut i ett säkerhets­ärende.

Beslut om längre återreseförbud i vissa fall

Regeringen föreslår att ett återreseförbud som meddelas en utlänning som inte har lämnat landet i enlighet med ett beslut om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut ska bestämmas till högst fem år. Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet ska en längre tidsperiod få bestämmas.

Nuvarande utformning av 12 kap. 15 a § UtlL tillåter inte en sådan indivi­duell bedömning som krävs i återvändandedirektivet utan innebär att återrese­förbudet i samtliga fall ska bestämmas till ett år när en utlänning inte har läm­nat landet inom tidsfristen för frivillig avresa. Sverige har rekommenderats att säkerställa att längden på sådana återreseförbud avgörs efter en individuell bedömning i enlighet med artikel 11.2 i direktivet (rådets genomförandebeslut om fastställande av en rekommendation om åtgärder för att avhjälpa de brister som konstaterats vid 2022 års utvärdering av Sveriges tillämpning av Scheng­enregelverket i fråga om återvändande). Regeringen anser därför att bestäm­melsen om längden på återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § UtlL bör ändras.

När en utlänning inte har lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa bör återreseförbudets längd bestämmas utifrån samma förutsättningar som gäller när ett återreseförbud meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut eller när en tidsfrist för frivillig avresa har upphävts. Det innebär att även åter­reseförbud som meddelas enligt 12 kap. 15 a § UtlL ska bestämmas till högst fem år eller till en längre tidsperiod om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. En sådan ordning möjliggör en individuell bedömning i enlighet med återvändandedirektivet och att lika fall kan behand­las lika.

De omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av längden på åter­reseförbudet bör motsvara vad som gäller för återreseförbud enligt 8 kap. 23 § och 12 kap. 14 b § UtlL. Det innebär att återreseförbudets längd på sedvanligt sätt ska bestämmas utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlän­ningen till last och alltid stå i proportion till de individuella rättsverkningar som återreseförbudet får för utlänningen (prop. 2011/12:60 s. 51 och MIG 2008:31). Det innebär även att det inte finns någon yttersta tidsgräns för åter­reseförbud som meddelas när en utlänning utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. I sådana ärenden är det upp till myndigheterna att med­dela ett återreseförbud av en längd som i det enskilda fallet är lämplig (prop. 2011/12:60 s. 51).

När det gäller barn kan det framhållas att ett återreseförbud inte ska meddelas om det finns särskilda skäl som talar mot att ett sådant förbud meddelas (12 kap. 15 a § andra stycket UtlL). I ärenden som rör barn ska dessutom det som står om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, beaktas (prop. 2011/12:60 s. 98). Principen om barnets bästa ska också beaktas när längden på ett återreseförbud bestäms, vilket kan innebära att en kortare tidsperiod bestäms när ett barn berörs (prop. 2011/12:60 s. 90).

Ny bestämmelse om när återreseförbudet börjar löpa

Regeringen föreslår att en ny bestämmelse ska införas i utlänningslagen enligt vilken återreseförbud som inte har meddelats av allmän domstol börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt.

Spårbyte

Regeringen föreslår ett avskaffande av möjligheten för en utlänning vars ansökan om uppe­hållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut att beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att han eller hon först behöver lämna landet. Även möjligheten för en familjemedlem till en sådan person att beviljas uppehållstillstånd utan att lämna landet ska avskaffas.

Möjligheten till spårbyte infördes som ett led i den reform av arbetskrafts­invandringen som genomfördes 2008. Avsikten var att utlänningar som arbetat i Sverige under tiden deras asylansökan handlades och påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden inte skulle vara tvungna att lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete. I förarbetena framhölls också att det för en arbetsgivare kan bli ett ekonomiskt avbräck om arbets­tagaren tvingas utebli från arbetsplatsen för att lämna Sverige och söka nöd­vändiga tillstånd. När möjligheten till spårbyte infördes gjordes bedöm­ningen att endast ett fåtal personer per år skulle komma att beviljas uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av reglerna om spårbyte (prop. 2007/08:147 s. 47, 48 och 54). Betydligt fler har emellertid kommit att beviljas tillstånd efter spårbyte, och under perioden 2017–2021 ansökte var sjätte person som fått avslag på sin asylansökan om spårbyte.

Enligt en granskning av Riksrevisionen kom ungefär var sjätte spår­bytare från länder som finns upptagna på Migrationsverkets förteckning över säkra ursprungsländer, vilket innebär att asylansökningarna som huvudregel anses som uppenbart ogrundade (RiR 2022:21, s. 54 och 8 kap. 19 § UtlL). Var fjärde spårbytare kom dessutom från något av de fem länder som tillsammans stod för endast 6 procent av alla asylsökande. Enligt regeringen är bl.a. detta en tydlig indikation på att systemet med spårbyte används som en väg in på den svenska arbetsmarknaden vid sidan av den reguljära arbetskraftsinvand­ringen. Ett sådant missbruk medför onödiga kostnader, bl.a. för asylpröv­ningen, men framför allt minskar det legitimiteten för både asylsystemet och systemet för arbetskraftsinvandring.

Systemet med spårbyte kan även skapa osäkerhet för den enskilde om slut­punkten i asylprocessen. I en rapport från Delegationen för migrationsstudier (Delmi rapport 2020:1, s. 77) anges bl.a. att det kan minska incitamenten för de enskilda att förbereda sig på ett återvändande och försvåra återvändande­arbetet för myndigheterna. Det kan också bidra till att asylsökande blir en risk­grupp för exploa­tering, eftersom möjligheten till spårbyte innebär att den som är asylsökande har starka drivkrafter att skaffa och behålla ett arbete – trots bristande arbets­förhållanden. Vidare kan systemet utnyttjas av arbets­givare, bl.a. genom att Migrationsverket i dessa fall endast kontrollerar om den sökan­des lön och övriga anställningsvillkor uppfyller villkoren för arbetstill­stånd efter att den sökande har arbetat i Sverige under en viss tid. Utöver att männi­skor därige­nom riskerar att fara illa och utnyttjas kan det leda till lönedump­ning. 

När det gäller frågan om att ett avskaffande av spårbyte skulle kunna med­föra en risk för att Sverige förlorar viktig kompetens och personer som behövs på svensk arbetsmarknad, bl.a. inom vård och omsorg, anger regeringen att en majoritet av spårbytarna arbetar inom lågkvalificerade yrkesgrupper och att Sverige snarare har ett behov av kvalificerad och högkvalificerad arbets­kraft. Dessutom finns alltid möjligheten att ansöka om uppehålls­tillstånd för arbete i Sverige från utlandet. 

Regeringens förslag innebär således att en person som under asylprocessen påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden, och som i och för sig uppfyller kraven för arbetstillstånd, som huvudregel behöver lämna Sverige för att kunna göra en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd. Det gäller även den som redan har beviljats uppehållstillstånd med stöd av bestäm­mel­serna om spårbyte och ansöker om förlängning av sitt tillstånd, under för­ut­sättning att han eller hon inte beviljas ett permanent uppehållstillstånd eller uppfyller villkoren för att söka någon annan typ av tillstånd inifrån Sverige.

I undantagsfall kan det uppkomma fall där det inte framstår som ändamålsenligt att en ansökan om förlängt arbetstillstånd ska ske utanför Sverige. I dessa fall finns det i 5 kap. 18 § UtlL bestämmelser bl.a. om att uppehålls­tillstånd kan beviljas inifrån Sverige om det finns synnerliga skäl. Undantag kan vidare göras bl.a. för den som söker uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige om det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att lämna in ansökan där (5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL).

När det gäller s.k. spårbyte från asyl till studier och forskning finns särskilda bestäm­melser i 5 och 5 b kap. UtlL om när en sådan ansökan kan göras inifrån landet. Dessa bestämmelser påverkas inte av förslaget om att avskaffa syste­met med spårbyte. 

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2025.

Vidare föreslås att utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av uppe­hållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med uppe­hållstillstånd enligt bestämmelserna om spårbyte ska gälla i nuvarande lydelse för redan utfärdade tillstånd. Bestämmelserna i lagen (2013:156) om samhälls­orientering för vissa nyanlända invandrare, om rätt till samhällsorientering för en utlänning som beviljats uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som beviljats uppehållstillstånd enligt bestämmelserna om spårbyte, ska gälla i nuvarande lydelse för redan utfärdade tillstånd. I fråga om övriga författningsändringar bedömer regeringen att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser.

När det gäller reglerna om preskription anser regeringen att det är angeläget att de nya reglerna får ett snabbt genomslag. Det talar för att övergångs­bestämmelser inte bör införas. Även praktiska skäl talar för detta. Det blir tydligare för både den enskilde och för de myndigheter som handlägger ärenden om åter­vändande om samma regler gäller oavsett när avlägsnande­beslutet har fattats. Det är inte fråga om materiella bestämmelser som reglerar en viss rättighet eller skyldighet för enskilda utan om processuella regler om preskription av ett beslut. En utlänning som har fått ett beslut om avlägsnande är redan enligt nuvarande regelverk skyldig att lämna landet, och förslaget innebär alltså inte att utlänningen påförs en ny skyldighet. Vidare kommer det fortfarande att finnas möjlighet att få en ny prövning av frågan om uppehålls­tillstånd trots att det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut med stöd av bestämmelserna om verkställighetshinder.

När det gäller förslaget om spårbyte anser Lagrådet i sitt yttrande att behovet av övergångsbestämmelser behöver övervägas ytterligare. Lagrådet ifrågasätter, utifrån ett likabehandlingsperspektiv, lämpligheten av att låta handläggningstiden bli avgörande för om en ansökan ska behandlas enligt den nya eller den äldre lydelsen av lagen och anför även att rättssäkerhetsskäl talar för att en ansökan som har avslagits före ikraftträdandet bör kunna överprövas av domstol även om prövningen dröjer till efter att bestämmelsen har upphävts.

Det nuvarande systemet med spårbyte innebär stora risker för fusk och missbruk, för att återvändandearbetet försvåras och för att människor utnyttjas och far illa på arbetsmarknaden. Det är därför angeläget att de föreslagna ändringarna får ett fullt genomslag så snart som möjligt. Det talar också för att lagändringarna bör tillämpas direkt fr.o.m. den dag då de träder i kraft, även i fråga om ansökningar som kommit in till Migrationsverket och beslut som överklagats före den tidpunkten. Även med beaktande av Lagrådets invändningar i detta avseende anser regeringen att det inte bör införas övergångsbestämmelser för ansökningar om uppe­hållstillstånd genom spårbyte som kommit in till Migrationsverket och beslut som överklagats före ikraftträdandet. Det innebär att sådana ansökningar – både ansökningar som görs för första gången och förlängningsansökningar – inte kommer att kunna prövas i sak. Detsamma gäller för överklagade beslut som handläggs i domstol.

Enligt utredningen fanns det i augusti 2023 omkring 1 294 personer med ett giltigt tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som beviljats enligt 5 kap. 15 a § UtlL. Att inte införa några särskilda övergångsbestämmelser innebär att dessa personer kan behöva ansöka om en eventuell förlängning av uppehålls­tillståndet från en plats utanför Sverige – i enlighet med huvudregeln i 5 kap. 18 § UtlL. Enligt utredningen kommer alldeles oavsett en stor del av dessa spår­bytare inte att kunna få förlängt tillstånd eftersom de inte når upp till det nya krav på god försörjning för att beviljas ett arbetstillstånd som infördes den 1 november 2023 (6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL). Det kan i undantagsfall uppkomma fall där det inte framstår som ändamålsenligt att en ansökan om förlängt arbetstillstånd ska göras utanför Sverige. I detta samman­hang vill regeringen lyfta fram bestämmelserna i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL, där det framgår när uppehållstillstånd kan beviljas inifrån Sverige för den som inte har ett gällande avlägsnandebeslut. Enligt punkt 11 får ansökan beviljas om det finns synnerliga skäl.

Konsekvenser

Regeringen bedömer att förslagen sammantaget kommer att bidra till mins­kade kostnader för staten. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för kom­munerna och regionerna. Förslagen bedöms ha en positiv påverkan på återvän­dandet och i viss utsträckning kunna bidra till minskad brottslighet och till vissa positiva konsekvenser för det brottsföre­byggande arbetet.

Redovisade tillkännagivanden

Riksdagen har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om ett sammanhållet och effektivt återvändande (bet. 2020/21:SfU28 punkt 14, rskr. 2020/21:412). Enligt utskottet bör det bl.a. övervägas om en förlängd preskrip­tionstid skulle kunna öka återvändandet (bet. 2020/21:SfU28 s. 62). Riksdagen har även tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om åtgärder mot skuggsamhället (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Enligt utskottet bör regeringen återkomma med förslag om bl.a. förlängd preskriptionstid för avvisnings- och utvisningsbeslut (bet. 2021/22:SfU16 s. 14). Genom förslaget i avsnitt 4.1 anser regeringen att tillkännagivandena är tillgodosedda i fråga om förlängd preskriptionstid. Tillkännagivandena är inte slutbehandlade.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I kommittémotion 2024/25:3324 yrkar Tony Haddou m.fl. (V) avslag på lagförslaget om strängare preskriptionsregler (yrkande 1). Förslaget riskerar att leda till ett ännu större skuggsamhälle där människor håller sig gömda från myndigheterna, vilket ökar risken för att dras in i och utsättas för kriminalitet. Motionärerna anser att det mest effektiva sättet att få fler att följa utvisnings- och avvisnings­beslut är att stärka rättssäkerheten i asylprövningen. Motion­ärerna yrkar vidare avslag på lagförslaget om en möjlighet att i vissa fall besluta om längre återreseförbud (yrkande 2). Förslaget innebär bl.a. risker för att fler och längre återreseförbud kommer att beslutas på ett sätt som inte är vare sig proportionerligt eller förutsebart och för att barn drabbas indirekt av föräldrarnas återreseförbud. Förekomsten av ett återreseförbud gör det svårare för personer att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning eller andra skäl. Det finns även en risk för att det kommer att göras en extensiv tolkning av vem som är ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet vid bedömningen av återreseförbudets längd. Slutligen yrkar motionärerna avslag på lagförslaget om att avskaffa reglerna för spårbyte (yrkande 3). Möjligheten till spårbyte kan vara en viktig motiverande faktor för en utlän­ning att få en försörjning och bli en del av det svenska samhället. Vidare saknas det forskning som visar att möjligheten till spårbyte medför att utlänningar som bedömer att de inte kommer att få asyl i Sverige ändå söker sig hit. Det är också samhällsekonomiskt oskäligt att en person som har etablerat sig på arbetsmarknaden ska behöva lämna landet och sin anställning och ansöka om uppehållstillstånd utifrån. Spårbyte kan missbrukas och asylsökande kan utnyttjas av oseriösa arbetsgivare, men det beror i huvudsak på bristande kontroll av arbetsgivare och att systemet med arbetskraftsinvandring är otill­räckligt när det gäller skydd för arbetssökande.

I kommittémotion 2024/25:3332 yrkar Annika Hirvonen m.fl. (MP) avslag på propositionen (yrkande 1). Mellan 2017 och 2022 beviljades 22–29 procent någon form av uppehållstillstånd efter att preskriptionstiden löpt ut. Det handlar således inte endast om ett begränsat antal av de nya ansökningarna som beviljas. Det saknas konkreta uppskattningar av hur många avlägsnande­beslut som faktiskt kommer att kunna verkställas i och med de förändrade preskriptionsreglerna. På grund av att regeringen inte föreslår några åtgärder för att hantera grundorsakerna till att personer inte medverkar till verkställig­het av sina avlägsnandebeslut och eftersom regeringen samtidigt utesluter möjlig­heten till ny grundprövning är risken överhängande att fler personer kommer att bryta kontakten med myndigheter och att skuggsamhället växer. Om regeringen vill öka acceptansen för avlägsnandebeslut är det i stäl­let åtgärder för att stärka rättssäkerheten som behövs.

Övergångsbestämmelser

Annika Hirvonen m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2024/25:3332 yrkande 6 ett tillkännagivande om att införa övergångsbestämmelser. Motionärerna anför att Lagrådet, utifrån ett likabehandlingsperspektiv, är kritiskt till från­varon av särskilda övergångsbestämmelser när det gäller möjligheterna till spårbyte. Avsaknaden av övergångsbestämmelser leder till att lika fall behandlas olika. Övergångsbestämmelser måste också införas utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Lagstiftningen ska vara förutsebar och den som har meddelats ett beslut ska kunna utgå från vad som gällde vid tidpunkten för det meddelade beslutet.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl och på grund av verkställighetshinder

I kommittémotion 2024/25:3336 av Jonny Cato m.fl. (C) begärs ett tillkänna­givande om att se över möjligheten för barn med mycket stark anknytning till Sverige att få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande skäl när preskriptionstiden tas bort (yrkande 1). Motionärerna begär vidare ett tillkän­nagivande om att se över möjligheten att ge personer som fått avslag på sin asylansökan, men som inte kan återvända till sitt hemland av praktiska skäl som de inte kan påverka, bättre möjlighet till uppehållstillstånd (yrkande 2).

Systemet för verkställighetshinder

Annika Hirvonen m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2024/25:3332 yrkande 2 ett tillkännagivande om att reformera systemet för verkställighetshinder och ny prövning. För att undvika orimliga konsekvenser av lagändringarna bör regeringen omgående ändra regelverket så att det i högre grad än i dag går att få en ny prövning. Regelverket ska vara en garanti för att enskilda får sin rätt till uppehållstillstånd och sitt behov av skydd prövat i enlighet med inter­nationella förpliktelser. Om regeringens förslag om ändrade preskriptions­regler för avlägsnandebeslut genomförs måste reglerna för verkställighets­hinder och rätten till ny prövning av frågan om verkställig­hetshinder ändras. Frågan om förekomsten av verkställighetshinder bör bli föremål för en omfattande prövning redan vid första asylansökan med möjlig­het att besluta om permanent uppehållstillstånd enligt förslag i utredningsbe­tänkandet SOU 2017:84. Det leder till en mer human hantering, minskad byråkrati och ökad effektivitet.

Återreseförbud

Annika Hirvonen m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2024/25:3332 yrkande 3 ett tillkännagivande om att se till att de nya reglerna för återreseförbud utformas så att bedömningen av varje enskilt fall verkligen blir individuell. Särskilt barns särskilda skäl och situation måste beaktas.

Spårbyte

I kommittémotion 2024/25:3336 av Jonny Cato m.fl. (C) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att i stället för att avskaffa möjligheten till spårbyte se över hur systemet kan göras om så att det blir mer ändamålsenligt. Kritiken mot systemet med spårbyte ska tas på allvar. Samtidigt har systemet inneburit en möjlighet för den som försörjer sig själv och bidrar till samhället att stanna kvar. Motionärerna ser därför hellre att regeringen i ett första steg ser över hur systemet med spårbyte kan göras om för att bli mer ändamålsenligt. I kommittémotion 2024/25:2949 av Jonny Cato m.fl. (C) yrkande 19 föreslås ett tillkännagivande om att den som har ett uppehållstillstånd som massflyk­ting och som arbetar i Sverige ska kunna byta spår och bli arbetskrafts­invandrare.

Annika Hirvonen m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2024/25:3332 yrkan­dena 4 och 5 tillkännagivanden om att bevara möjligheten till och förhindra missbruk av systemet med spårbyte. Möjligheten till spårbyte har varit en starkt motiverande faktor till att tidigt få en försörjning och bli en del av det svenska samhället, vilket har underlättat integrationen. Systemet skapar dess­utom incitament för den sökande att klargöra sin identitet, eftersom det är en förutsättning för att få jobba under asyltiden. Sverige som land har också stärkt sin kompetensförsörjning, inte minst inom välfärden. Framför allt har spårbyte inneburit en viktig möjlighet för människor som bott och arbetat i Sverige men fått avslag på sin asylansökan att bo kvar och bidra till det svenska samhället. Att avskaffa möjligheten till spårbyte skulle innebära ett slöseri med resurser som inte gagnar vare sig individen eller samhället. Problemen med att oseriösa företag missbrukar systemet måste åtgärdas genom att regeringen genomför de rekommendationer som Riksrevisionen har föreslagit i rapporten Spårbyte i migrationsprocessen – kontroller och uppföljning (RiR 2022:21). Ett tillkännagivande om att värna spårbyte inom asylprocessen begärs även i kommittémotion 2024/25:3065 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkande 15.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att den nuvarande regleringen innebär att om en utlänning trots ett gällande avlägsnandebeslut väljer att stanna kvar i landet och hålla sig undan verkställighet tillräckligt länge preskriberas beslutet. Preskriptionen medför att utlänningen kan få en förnyad fullständig prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det förekommer också att utlänningar vars avlägsnandebeslut har upphört att gälla fortsätter att leva i Sverige utan att ansöka om uppehållstillstånd på nytt. Dessa och andra omständigheter som lyfts i propositionen talar för att regleringen behöver ändras, vilket riksdagen efter förslag från utskottet också har tillkännagett för regeringen (bet. 2020/21:SfU28 punkt 14, rskr. 2020/21:412 och bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Utskottet ställer sig således positivt till regeringens lag­förslag om ändrade preskriptionsregler för avlägsnandebeslut. Utskottet har inte några synpunkter på att de tillkännagivanden som regeringen tar upp i propositionen redovisas som tillgodosedda i fråga om förlängd preskriptions­tid.

Regeringen föreslår även att ett återreseförbud som meddelas en utlänning som inte har lämnat landet i enlighet med ett beslut om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut ska bestämmas till högst fem år. Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet ska en längre tidsperiod få bestämmas. Utskottet noterar att lagändringen kommer att möjliggöra en individuell bedömning i enlighet med återvändandedirektivet och välkomnar förslaget.

I propositionen föreslås vidare att systemet med spårbyte ska avskaffas. Som framgår av propositionen finns tydliga indikationer på att det nuvarande regelverket används som en väg in på den svenska arbetsmarknaden vid sidan av den reguljära arbetskraftsinvandringen. Det minskar legitimiteten för både asylsystemet och systemet för arbetskraftsinvandring. Utskottet har tidigare uttalat att stärkta kontroller inte är tillräckligt för att komma till rätta med de problem som är förknippade med systemet med spårbyte, och att systemet utgör ett avsteg från principen om att asylprocessen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut (bet. 2022/23:SfU13). Utskottet instämmer således i regeringens bedömning att systemet med spårbyte bör avskaffas. Det innebär att en person som under asylprocessen påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden, och som i och för sig uppfyller kraven för arbetstillstånd, som huvudregel behöver lämna Sverige för att kunna göra en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd. Det bör noteras att spårbyte från asyl till studier och forskning inte påverkas av förslagen i propositionen.

Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen även bör anta regeringens lagförslag i övrigt. Därmed tillstyrker utskottet proposition 2024/25:92 punkterna 1–4 och avstyrker motionerna 2024/25:3332 (MP) yrkande 1 och 2024/25:3324 (V) yrkandena 1–3.

I likhet med regeringen anser utskottet att det är viktigt att de föreslagna ändringarna får genomslag så snart som möjligt. Även med beaktande av vad Lagrådet anfört i denna del är utskottet inte villigt att ställa sig bakom ett förslag till tillkännagivande om att införa övergångsbestämmelser. Därmed avstyrks motion 2024/25:3332 (MP) yrkande 6.

I ett par motioner lyfts frågor om verkställighetshinder och om möjligheterna för bl.a. barn att få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (s.k. humanitära skäl). Utskottet konstaterar att det med stöd av bestämmelserna om verkställighetshinder kommer att finnas möjligheter att pröva frågan om uppehållstillstånd för den som inte har lämnat landet trots ett gällande avlägsnandebeslut. Enligt utskottets mening bör dock ordningen för prövning av verkställighetshinder även i fortsättningen vara ett extraordinärt prövningsförfarande. En följd av regeringens förslag om preskriptionstid är att det inte kommer att vara möjligt för ett barn som omfattas av ett avlägsnandebeslut som har fått laga kraft att få prövat om det finns grund för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständig­heter. I propositionen framhålls att dagens regelverk kan leda till att familjer med barn försöker undvika verkställighet genom att undandra sig kontakt med myndigheterna, vilket i sin tur riskerar att medföra att barnen och övriga familjen lever under mycket pressade förhållanden under lång tid. Enligt utskottets mening är det angeläget att reglerna ändras så att incita­menten att undvika verkställigheten av ett avlägsnandebeslut tas bort. Som angetts ovan finns möjligheter att pröva frågan om uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Vid en sådan prövning ska det i fråga om barn beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med barnkonventionen och portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL. Därmed avstyrker utskottet motionerna 2024/25:3332 (MP) yrkande 2 och 2024/25:3336 (C) yrkandena 1 och 2.

I en motion föreslås ett tillkännagivande om att de nya reglerna för återreseförbud måste utformas så att bedömningen av varje enskilt fall verkligen blir individuell. Utskottet konstaterar att till skillnad från den nuvarande utformningen av 12 kap. 15 a § UtlL möjliggör de ändringar som regeringen föreslår i fråga om återreseförbud en individuell bedömning i enlighet med återvändandedirektivet. I författningskommentaren till nya 12 kap. 15 a § UtlL anges bl.a. att återreseförbudets längd ska bestämmas utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. Mot denna bakgrund anser utskottet att det saknas behov för riksdagen att besluta om ett särskilt tillkännagivande om frågan. Därmed avstyrks motion 2024/25:3332 (MP) yrkande 3.

Eftersom utskottet tillstyrker regeringens förslag att avskaffa systemet med spårbyte avstyrks motionerna 2024/25:3065 (MP) yrkande 15, 2024/25:3332 (MP) yrkandena 4 och 5 samt 2024/25:3336 (C) yrkande 3. Utskottet är inte heller berett att föreslå att riksdagen ska rikta ett tillkännagivande till regeringen om spårbyte för personer med tillfälligt skydd enligt massflykts­direktivet. Därmed avstyrks motion 2024/25:2949 (C) yrkande 19.

 

Reservationer

Ställningstagande

Mellan 2017 och 2022 beviljades 22–29 procent någon form av uppehålls­tillstånd efter att preskriptionstiden löpt ut. Det handlar således inte endast om ett begränsat antal av de nya ansökningarna som beviljas. Regeringens förslag om att preskriptionstiden för avlägsnandebeslut ska börja löpa först efter att den asylsökande har lämnat landet innebär i praktiken att personer som av olika skäl inte kan lämna Sverige aldrig kommer att få chans till en ny grundprövning. Det saknas konkreta uppskattningar av hur många avlägsnandebeslut som faktiskt kommer att kunna verkställas i och med de förändrade preskriptionsreglerna. På grund av att regeringen inte föreslår några åtgärder för att hantera grundorsakerna till att personer inte medverkar till verkställighet av sina avlägsnandebeslut och eftersom regeringen samtidigt utesluter möjligheten till en ny grundprövning är risken överhängande att fler kommer att bryta kontakten med myndigheter och att skuggsamhället växer. Om regeringen vill öka acceptansen för avlägsnandebeslut är det i stället åtgärder för att stärka rättssäkerheten som behövs.

Möjligheten till spårbyte har varit en starkt motiverande faktor till att tidigt få en försörjning och bli en del av det svenska samhället, vilket har underlättat integrationen. Systemet skapar dess­utom incitament för den sökande att klargöra sin identitet, eftersom det är en förutsättning för att få jobba under asyltiden. Sverige som land har också stärkt sin kompetensförsörjning, inte minst inom välfärden. Framför allt har spårbyte inneburit en viktig möjlighet för människor som bott och arbetat i Sverige men fått avslag på sin asyl­ansökan att bo kvar och bidra till det svenska samhället. Att avskaffa möjligheten till spårbyte skulle innebära ett slöseri med resurser som inte gagnar vare sig individen eller samhället.

Därmed bör riksdagen avslå regeringens förslag.

 

Ställningstagande

Lagförslaget om strängare preskriptionsregler riskerar att leda till ett ännu större skuggsamhälle där människor håller sig gömda från myndigheterna, vilket ökar risken för att dras in i och utsättas för kriminalitet. Det mest effektiva sättet att få fler att följa utvisnings- och avvisningsbeslut är att stärka rättssäkerheten i asylprövningen. 

Lagförslaget om en möjlighet att i vissa fall besluta om längre återrese­förbud innebär bl.a. risker för att fler och längre återreseförbud kommer att beslutas på ett sätt som varken är proportionerligt eller förutsebart och för att barn drabbas indirekt av föräldrarnas återreseförbud. Förekomsten av ett åter­reseförbud gör det svårare att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning eller andra skäl. Det finns även en risk för att det kommer att göras en extensiv tolkning av vem som bedöms utgöra ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet vid bedömningen av återreseförbudets längd.

Möjligheten till spårbyte, som regeringen vill avskaffa, kan vara en viktig motiverande faktor för en utlänning att få en försörjning och bli en del av det svenska samhället. Vidare saknas det forskning som visar att möjligheten till spårbyte medför att utlänningar som bedömer att de inte kommer att få asyl i Sverige ändå söker sig hit. Det är också samhällsekonomiskt oskäligt att en person som har etablerat sig på arbetsmarknaden ska behöva lämna landet och sin anställning och ansöka om uppehållstillstånd utifrån. Spårbyte kan miss­brukas och asylsökande kan utnyttjas av oseriösa arbetsgivare, men det beror i huvudsak på bristande kontroll av arbetsgivare och att systemet med arbetskraftsinvandring är otillräckligt när det gäller skydd för arbetssökande.

Därmed bör riksdagen avslå nämnda lagförslag.

 

Ställningstagande

Lagrådet är i sitt yttrande, utifrån ett likabehandlingsperspektiv, kritiskt till frånvaron av särskilda övergångsbestämmelser när det gäller möjligheterna till spårbyte. Avsaknaden av övergångs­bestämmelser leder till att lika fall behandlas olika. Övergångsbestämmelser bör också införas utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Lagstiftningen ska vara förutsebar och den som har meddelats ett beslut ska kunna utgå från vad som gällde vid tidpunkten för det meddelade beslutet. Regeringen bör därför, i enlighet med detta, återkomma med förslag om övergångsbestämmelser.

 

Ställningstagande

Regeringens förslag innebär att det alltjämt kommer att finnas en möjlighet att ansöka om verkställighetshinder för den som kommer från ett land där säkerhetssituationen snabbt förändrats. En av flera skillnader mellan ansökan om verkställighetshinder och en ny asylansökan är dock att sökanden inom ramen för en ny asylansökan prövas mot den humanitära grunden. Den humanitära grunden ger bl.a. vissa barn som bott hela sitt liv i Sverige en möjlighet att stanna kvar. När möjligheten till en ny ansökan tas bort försvinner också möjligheten för de barn som bott i Sverige hela sitt liv att få uppehållstillstånd på denna grund. Det kan inte anses vara proportionerligt.

Möjligheten för barn med mycket stark anknytning till Sverige att få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande skäl när preskriptions­tiden tas bort bör således ses över. Även möjligheten att ge personer som fått avslag på sin asylansökan, men som inte kan återvända till sitt hemland av praktiska skäl som de inte kan påverka, bättre möjlighet till uppehållstillstånd (t.ex. på grund av humanitära skäl) bör ses över.

 

Ställningstagande

För att undvika orimliga konsekvenser av lagändringarna bör regeringen omgående ändra regelverket så att det i högre grad än i dag går att få en ny prövning. Regelverket ska vara en garanti för att enskilda får sin rätt till uppehållstillstånd och sitt behov av skydd prövat i enlighet med internationella förpliktelser. Om regeringens förslag om ändrade preskriptionsregler för avlägsnandebeslut genomförs bör även frågan om förekomsten av verk­ställighetshinder bli föremål för en omfattande prövning redan vid första asylansökan med möjlighet att besluta om permanent uppehållstillstånd enligt förslag i utredningsbetänkandet SOU 2017:84. Det leder till en mer human hantering, minskad byråkrati och ökad effektivitet.

 

Ställningstagande

När det gäller de föreslagna reglerna för återreseförbud är det viktigt att bedömningen av varje enskilt fall verkligen blir individuell. Särskilt barns särskilda skäl och situation måste beaktas. Detta bör regeringen se över.

 

Ställningstagande

Systemet med spårbyte har under de senaste åren kritiserats t.ex. för att bidra till att asylsystemet utnyttjas genom att personer som inte har asylskäl söker asyl i syfte att göra ett spårbyte. Kritiken mot systemet med spårbyte ska tas på allvar. Samtidigt har systemet inneburit en möjlighet för den som försörjer sig själv och bidrar till samhället att stanna kvar. Vi skulle därför hellre se att regeringen i ett första steg ser över hur systemet med spårbyte kan göras om för att bli mer ändamålsenligt.

Personer med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet behöver få en permanent möjlighet att stanna kvar i Sverige eftersom direktivet inte ger rätt till permanent uppehållstillstånd exempelvis genom arbetstillstånd. Ungefär halva gruppen har i dag ett arbete. De som har ett arbete ska kunna byta spår och bli arbetskraftsinvandrare. Det skulle skapa möjlighet för personer med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet att stanna i Sverige permanent.

 

 

 

 

 

 

Särskilt yttrande

Det motionsyrkande som behandlas i förslagspunkt 5 gäller ett förslag som presenteras i utredningsbetänkandet Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription (SOU 2017:84). Jag står bakom reservationen till förmån för det yrkandet (reservation 5) och vill tillägga följande.

I motion 2024/25:1930 av Tony Haddou m.fl. (V) yrkande 24 begärs att regeringen ska återkomma med flera förslag utifrån nämnda utrednings­betänkande. Jag återkommer till dessa förslag vid utskottets beredning av betänkande 2024/25:SfU18 Migrationsfrågor.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag