Effektiva sanktioner inom luftfarten

Trafikutskottets betänkande 2025/26:TU4

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i luftfartslagen och miljöbalken och avstyrker ett yrkande i en följdmotion. Lagändringarna innebär bl.a. att det införs effektivare sanktioner inom luftfartsområdet och att luftfartslagens straffbestämmelser även kommer att omfatta överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar. Regeringen kommer även i fortsättningen att få meddela föreskrifter om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet. Regeringen får därutöver genom lagändringarna besluta om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet i ett enskilt fall under de angivna förutsättningarna.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

I betänkandet finns en reservation (V).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:171 Effektiva sanktioner inom luftfarten.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Effektiva sanktioner inom luftfarten

Utskottets ställningstagande

Reservation

Motiveringen för beslut om förbud mot luftfart, punkt 2 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2024/25:171 Effektiva sanktioner inom luftfarten. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Med anledning av proposi­tionen har en följdmotion med ett yrkande lämnats. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i luftfartslagen (2010:500) och miljöbalken.

Luftfartslagens straffbestämmelser föreslås omfatta även överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar.

Enligt regeringens förslag ska vårdslöshet i lufttrafik som inte är grov kunna ligga till grund för ansvar, och det förtydligas när ett brott ska bedömas som grovt.

Personer som under berusning utför en uppgift av väsentlig betydelse för flygsäkerheten utanför ett luftfartyg ska enligt förslaget i större utsträckning än med det nuvarande regelverket kunna dömas för flygfylleri.

Vidare ska bestämmelserna om vite samlas i luftfartslagen.

Regeringen ska enligt förslaget få meddela föreskrifter om att den som bryter mot en bestämmelse i en EU-förordning med gemensamma bestämmel­ser på det civila luftfartsområdet ska dömas till böter. Vidare ska regeringen kunna delegera möjligheten att meddela föreskrifter om vem som ska ha en skyldighet att lämna händelserapporter.

Under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet föreslår regeringen att den även i fortsättningen ska få meddela föreskrifter om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet, och därutöver även i ett enskilt fall få besluta om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet.

I miljöbalken föreslås en följdändring.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

 

Utskottets överväganden

Bakgrund

Kort om regelverken inom luftfartsområdet

Inom luftfarten finns det både ett internationellt och ett nationellt regelverk, se nedan. Inom de olika regelverken skiljer man mellan civil luftfart och stats­luftfart, och statsluftfart delas i sin tur in i militär luftfart och annan luftfart för statsändamål.

Det internationella regelverket består av konventionen om internationell civil luftfart (Chicagokonventionen) som är grunden för det internationella samarbetet inom luftfarten samt det EU-rättsliga regelverket. I konventionen finns det regler för den internationella civila luftfartsorganisationen (Inter­national Civil Aviation Organization, ICAO), regler för lufttrafiken och be­stämmelser om andra avtal om luftfart och undantagssituationer. ICAO:s bestämmelser ska endast tillämpas på civil luftfart och inte på statsluftfart. Sverige har ratificerat Chicagokonventionen och ska därför följa de be­stämmelser i konventionen som är tillämpliga i Sverige. Därför införs bestämmelserna främst i Transportstyrelsens föreskrifter. För att bestämmel­serna ska bli gällande i svensk rätt krävs det nämligen att de införs i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Inom det EU-rättsliga regelverket finns det ett stort antal förordningar och några direktiv som reglerar den civila luftfarten. Dessa EU-förordningar är direkt tillämpliga i Sverige, och direktiven genomförs med lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. EU-reglerna baseras i stor utsträckning på Chicago-konventionen, men det pågår även en fristående regelutveckling inom EU. Denna utveckling drivs i första hand av EU-kommissionen och Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet (European Union Aviation Safety Agency, EASA). EU:s bestämmelser ska som huvudregel tillämpas endast av den civila luftfarten. I det EU-rättsliga regelverket finns det bestämmelser för i stort sett hela den civila luftfarten, men vissa luftfartyg är dock undantagna från de olika EU-förordningarnas tillämpningsområde.

Det nationella regelverket i Sverige består i huvudsak av luftfartslagen (2010:500), luftfartsförordningen (2010:770) och Transportstyrelsens före­skrifter. I luftfartslagen och luftfartsförordningen finns det bestämmelser som rör tillämpningsområdet, vissa detaljbestämmelser för luftfarten samt straff­bestämmelser. I lagen och förordningen finns det bestämmelser både för den civila luftfarten och för statsluftfarten. I enlighet med luftfarts-förordningen har Transportstyrelsen mandat att besluta och föreskriva på flertalet områden för den civila luftfarten och för statsluftfarten, och detta sker genom myndighetens föreskrifter (TSFS).

Sanktionsbestämmelser och EU-rätt

EU-förordningarna inom det civila luftfartsområdet är fullt ut bindande för Sverige som EU-medlemsstat, och bestämmelserna i förordningarna är direkt tillämpliga. EU-förordningar ska tillämpas av domstolar och myndigheter i medlemsstaterna som gällande rätt och kan åberopas av enskilda. Som medlemsstat är Sverige därför skyldigt att ha nationella bestämmelser som gör att EU-förordningarna kan tillämpas och att de får ett effektivt genomslag. Det rör sig bl.a. om bestämmelser om ansvarig och behörig myndighet och om tillsyn. Som medlemsstat ska Sverige också vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens olika rättsakter full­görs.

En del i att se till att bestämmelserna i de olika EU-förordningarna får ett effektivt genomslag är att det finns olika sanktioner vid överträdelser. Det kan vara sanktioner genom straff, förelägganden vid vite eller administrativa åtgärder i form av tillsyn och återkallelse av tillstånd. Därmed ställer EU krav på att medlemsstaterna ska skapa regelverk i sina respektive nationella lagstiftningar för att unionens bestämmelser ska efterlevas. Något EU-gemen­samt straffrättsligt system finns inte. Det är i stället medlemsstaternas skyldighet att anta sanktionsbestämmelser inom ramen för sina nationella system.

När luftfartslagen och luftfartsförordningen trädde i kraft fanns det flera EU-förordningar som tillämpades i Sverige inom den civila luftfarten. Flera av dessa var dock av ramkaraktär och innehöll inte detaljerade bestämmelser för den civila luftfarten. En stor del av de regler som brukarna hade att tillämpa när det gäller t.ex. krav på luftfartyget, luftfartygets skötsel och utrustning, certifikat och trafikregler fanns i svenska föreskrifter, i luftfartslagen, luftfarts­förordningen och i myndighetsföreskrifter. I dag är det dock så att den stora massan av detaljerade bestämmelser för den civila luftfarten finns i ett antal olika EU-förordningar. I takt med att nationella bestämmelser övergått till EU-förordningar har det uppstått brister i de nationella straffbestämmelserna.

Behovet av regeländringar

Sedan luftfartslagen och luftfartsförordningen) infördes har det vid tillämp­ningen uppmärksammats att det finns behov av justeringar och tillägg. Behoven har bl.a. visat sig när Transportstyrelsen tillämpat reglerna och i samband med åtalsanmälningar, utredningar av polis och åklagare och vid efterföljande förhandling i en domstol. Det finns även behov av ändringar i luftfartslagen så att det blir tydligt att lagen kompletterar EU-förordningar.

Luftfartslagen och straffbestämmelser

Straffbestämmelserna i luftfartslagen är i dag uppbyggda på olika sätt. I vissa fall anges den brottsliga gärningen direkt i straffbestämmelsen genom en uttömmande brottsbeskrivning. Det vanligaste är dock att det finns olika blankettstraffstadganden, dvs. straffbestämmelser som får sitt innehåll genom hänvisningar till handlingsregler i andra författningar och där en hänvisning görs till interna eller externa utfyllnadsbestämmelser. I dessa blankettstraff­stadganden används i sin tur olika sätt att ange vad som kriminaliseras.

I förarbetena till luftfartslagen saknas en närmare motivering till valet av olika straffbestämmelser. En trolig orsak till de olika varianterna är att det är svårt att tillräckligt detaljerat och uttömmande ange den brottsliga gärningen genom en fullständig brottsbeskrivning. Den civila luftfarten består av en stor mängd detaljerade bestämmelser som i många fall berör samma område, trots att de finns på olika ställen i regelverken. Det kan därför finnas tillfällen där det inte är möjligt att ange det straffbara området närmare än genom att hänvisa till föreskrifter inom ett visst område. I många fall är det dock både möjligt och bättre att tydligt ange den straffbara gärningen.

Propositionen

Val av lagstiftningsteknik

För de straffbestämmelser som i dag endast omfattar överträdelser av natio­nella bestämmelser och som i regeringens proposition föreslås ändras för att de även ska omfatta överträdelser av bestämmelser inom EU-rätten innebär ändringen i praktiken att det straffbara området utvidgas till att träffa fler beteenden och individer än som var fallet före ändringen. Detta beror dock endast på att Sverige ska leva upp till sina åtaganden gentemot EU och se till att de bestämmelser inom EU-rätten som ska vara kriminaliserade på nationell nivå är det.

Sanktioner för vårdslöshet i flygtrafik och flygfylleri

Regeringen lämnar i propositionen förslag om utökade sanktioner för vårds­löshet i flygtrafik och flygfylleri. Enligt förslaget ska den som av oaktsamhet gör sig skyldig till vårdslöshet i flygtrafik, som inte är ringa, dömas till ansvar för brott. Även den som i enlighet med förordning (EU) 2019/947 utför en uppgift som observatör vid användning av ett obemannat luftfartygssystem, ska enligt förslaget kunna dömas för vårdslöshet i flygtrafik. En observatör är i detta fall en person som befinner sig tillsammans med fjärrpiloten och hjälper denne att hålla det obemannade luftfartygssystemet inom synhåll och utföra flygningen säkert medan en luftrumsobservatör är en person som bistår fjärrpiloten genom att utföra en visuell avsökning av det luftrum där det obemannade luftfartyget befinner sig för att upptäcka eventuella faror i luften. I båda situationerna står observatören i kontakt med fjärrpiloten och är i de delarna att likställa med en fjärrpilot.

I propositionen förtydligas vidare i vilka situationer som en gärning ska bedömas som ett grovt brott.

Personer som under berusning utför en uppgift utanför ett luftfartyg

Regeringen föreslår att en person som utanför ett flygplan i en tjänst som har samband med en flygning fullgör en uppgift som har väsentlig betydelse för flygsäkerheten ska dömas för flygfylleri om han eller hon är påverkad av alkoholhaltiga drycker eller något annat medel.

Vidare föreslås det att en person som deltar som observatör vid flygning med ett obemannat luftfartyg ska dömas för flygfylleri om han eller hon är påverkad av alkoholhaltiga drycker eller något annat medel.

Enligt förslaget ska det framgå av straffbestämmelsen i luftfartslagen att flygledare, flygtekniker eller den som tillhandahåller en flyginformations­tjänst i ett okontrollerat luftrum ska dömas för flygfylleri om han eller hon är på­verkad av alkoholhaltiga drycker eller något annat medel.

Straffbestämmelserna i luftfartslagen

Regeringen föreslår att alla straffbestämmelserna i luftfartslagen ska gälla även när överträdelsen avser EU-bestämmelser.

Regeringen föreslår också att den ska få meddela föreskrifter om att den ska dömas till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse i en EU-förordning med gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet som luftfartslagen kompletterar. Föreskrifterna får inte avse överträdelser av bestämmelser om myndighetsutövning.

Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten ska kunna fatta beslut om de förelägganden som behövs för att luftfartslagen, de EU-förordningar som lagen kompletterar och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och EU-förordningarna ska följas. Förelägganden som meddelas av myndigheten ska enligt förslaget kunna förenas med vite. Vidare ska det inte vara möjligt att förelägga någon att vid vite medverka i en utredning av en gärning som kan leda till straff eller sanktionsavgift för den personen.

Ytterligare ändringar i luftfartslagen

Regeringen föreslår att det ska framgå att luftfartslagen kompletterar EU-för­ordningar med gemensamma bestämmelser på den civila luftfartens område. Enligt förslaget kan regeringen meddela föreskrifter om vilka EU-förord­ningar det är.

Regeringens förslag innebär att det ska förtydligas att den tillsyn som utövas av den myndighet som regeringen bestämmer även omfattar tillsyn över bestämmelser i de EU-förordningar som lagen kompletterar.

Beslut enligt de EU-förordningar som lagen kompletterar eller enligt före­skrifter som har meddelats i anslutning till EU-förordningarna ska enligt förslaget gälla omedelbart om inget annat anges i beslutet. Vidare ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela före­skrifter om förordnande av läkare för att utfärda medicinska intyg och krav som ska vara uppfyllda för ett sådant förordnande.

Regeringen föreslår också att det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att besluta att erkända utländska flygcertifikat inte ska gälla för luftfart i Sverige.

När det gäller händelserapportering föreslår regeringen att den ska kunna delegera till en myndighet att meddela föreskrifter om vem som ska ha en skyldighet att rapportera händelser inom luftfarten som omfattas av det svenska regelverket.

Om att regeringen i ett enskilt fall ska kunna besluta om förbud mot luftfart inom hela landet

I propositionen föreslås att regeringen i ett enskilt fall ska kunna besluta om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet. Ett sådant beslut ska endast få avse inskränkningar eller förbud som behövs på grund av utomordentliga förhållanden eller i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet.

Regeringen pekar på att den i dag har en möjlighet att meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av landet, ett s.k. restriktionsområde. Det krävs då att det finns militära skäl eller att det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, friluftsliv, natur- eller miljövård eller för att undvika störning vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning av större omfattning. I enlighet med luftfartsförordningen är det Transportstyrelsen som har mandat att besluta om restriktionsområden i enskilda fall. Utöver denna möjlighet att inskränka eller förbjuda luftfart inom en viss del av landet har regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet. Detta mandat kan inte delegeras vidare till någon myndighet.

Regeringen konstaterar att det därmed i dag enbart är regeringen som har en möjlighet att agera i allvarliga eller brådskande situationer då en begräns­ning eller ett förbud mot viss luftfart, vissa luftfartyg eller luftfart från ett visst land kan behövas inom hela landet. En sådan inskränkning ska vara tillfällig, men utifrån vilket behov som finns kan det enligt regeringen röra sig om alltifrån kortare inskränkningar eller förbud på någon eller några dagar till längre sådana som pågår i veckor eller månader.

Enligt regeringen kan situationerna som uppstår också vara olika bråd­skande och komplexa och genom sin natur påkalla olika behov av lösningar. Det kommer troligen även att vara skillnader i hur snabbt dessa lösningar behöver genomföras. I dag krävs det dock att regeringen meddelar föreskrifter när sådana inskränkningar eller förbud behöver meddelas. Även om det vid en kris kan finnas möjligheter att snabbt ta fram och besluta om föreskrifter bör det inte alltid krävas. I de situationer övriga förutsättningar finns för att regeringen ska kunna besluta om inskränkningar eller förbud och frågan är brådskande, bör det enligt regeringen vara möjligt att frångå kravet på föreskrifter till förmån för ett beslut i det enskilda fallet.

Regeringen konstaterar att ett par remissinstanser efterfrågar att skälen för förslaget ska utvecklas och att det ska förtydligas när besluten om inskränk­ningar eller förbud får fattas. Regeringen framhåller att det som anges i lagtexten är att det ska röra sig om utomordentliga förhållanden eller i övrigt krävas av hänsyn till allmän säkerhet. Regeringen påminner om att den redan i dag har möjlighet att i ett enskilt fall besluta om inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av landet, s.k. restriktionsområden, och att sådana beslut kan meddelas av fler skäl än de nu nämnda. Kraven är enligt regeringen högre när det gäller beslut som rör hela landet, och avsikten är att möjligheten ska finnas i brådskande situationer. Regeringen pekar även på att Försvarsmakten är positiva till förslaget och att det därför inte bör komma i konflikt med intressen inom totalförsvaret. Enligt regeringen bör det även medföra samhällsnytta i de undantagssituationer som avses. Några särskilda tillsynsbestämmelser föreslås därför inte av regeringen.

Konsekvenser

Enligt regeringens bedömning kommer de förslag som lämnas i propositionen att bidra till att regler följs i större utsträckning och till ökad trafiksäkerhet inom den civila luftfarten. Regeringen bedömer vidare att förslagen inte leder till annat än marginella kostnader för myndigheter och domstolar och att dessa kostnader ryms inom ramen för befintliga anslag.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2026. Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla för att överklaga beslut som har med­delats före den 1 januari 2026.

Motionen

Malin Östh m.fl. (V) anser i kommittémotion 2024/25:3431 att regeringen bör återkomma med en utvecklad analys av och motivering till förslaget om att regeringen ska kunna besluta om förbud mot luftfart inom hela landet samt hur förslaget förhåller sig till proportionalitetsprincipen. Ett beslut om förbud mot luftfart inom hela landet skulle enligt motionärerna få omfattande kon­sekvenser även om det är avsett att tillämpas endast vid exceptionella tillfällen, och det är därför rimligt att förvänta sig en mer grundlig utredning och motivering till förslaget än vad regeringen har presenterat i propositionen.

Utskottets ställningstagande

Regeringens lagförslag

Mot bakgrund av vad som har uppmärksammats om att det finns ett behov av justeringar och tillägg i lagstiftningen sedan luftfartslagen infördes välkomnar utskottet de förslag till lagändringar som regeringens har presenterat. Utskottet har tagit del av och ser positivt på regeringens lagförslag som innebär att det införs effektivare sanktioner inom luftfartsområdet och att luftfartslagens straffbestämmelser även kommer att omfatta överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar. Utskottet ser vidare positivt på att förslaget bl.a. innebär att vårdslöshet i lufttrafik som inte är grov ska kunna ligga till grund för ansvar och att det förtydligas när ett brott ska bedömas som grovt samt att bestämmelserna om vite samlas i luftfartslagen. Utskottet anser därmed att riksdagen bör ställa sig bakom regeringens lagförslag.

Motiveringen för beslut om förbud mot luftfart

Utskottet vill anföra följande när det gäller motionsförslaget om att regeringen bör återkomma med en utvecklad analys av och motivering till förslaget om att regeringen ska kunna besluta om förbud mot luftfart inom hela landet samt hur förslaget förhåller sig till proportionalitetsprincipen. Regeringens förslag innebär att regeringen i likhet med vad som redan gäller, även i fortsättningen ska få meddela föreskrifter om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet, och detta gäller under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet. Utskottet anser att den gällande ordningen är ändamålsenligt utformad. Utskottet har inte heller något att invända mot förslaget att regeringen under samma förutsättningar och förhållanden som anges ovan, därutöver i ett enskilt fall ska kunna besluta om tillfälliga inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela landet. Utskottet delar regeringens uppfattning att det även om det vid en kris kan finnas möjligheter att snabbt ta fram och besluta om föreskrifter, bör detta inte alltid krävas. Utskottet utgår från att regeringen endast i mycket brådskande situationer kommer att använda möjligheten att frångå kravet på föreskrifter till förmån för ett beslut i det enskilda fallet. Utskottet vill i sammanhanget även uppmärksamma vad som anförts om att Försvarsmakten är positiva till förslaget och att det därför inte bör komma i konflikt med intressen inom totalförsvaret. Mot denna bakgrund finner utskottet för närvarande inte anledning att efterfråga någon ytterligare analys och motivering till det förslag som regeringen lämnat, och utskottet anser därmed att riksdagen bör avslå motion 2024/25:3431 (V).

Reservation

Ställningstagande

Jag har i huvudsak inga invändningar mot de förslag som regeringen presen­terar i propositionen. Jag vill dock uppmärksamma att förslaget om att regeringen i enskilt fall ska kunna besluta om förbud mot luftfart inom hela landet är av en sådan art att det skulle kunna få omfattande konsekvenser. Jag noterar att det föreslagna förfarandet bara är avsett att tillämpas vid exceptionella tillfällen, men bedömer samtidigt att det är rimligt att förvänta sig en grundligare utredning och motivering till förslaget än vad regeringen har presenterat i detta fall. Jag anser att det finns brister i förarbetet till propositionen och efterlyser en redogörelse för vilka överväganden regeringen gjort liksom en analys av vilka effekter förslaget skulle få för t.ex. den civila beredskapsförmågan och hur förslaget förhåller sig till proportionalitets-principen. Jag ifrågasätter inte att det finns behov av en sådan reglering som föreslås, men anser att regeringen åtminstone bör bemöda sig om att tydligt kunna redogöra för detta behov och dess konsekvenser. Som det ser ut nu är det omöjligt att bedöma om det råder balans mellan mål och medel. Jag vill slutligen peka på att bristerna i underlaget blir än mer problematiska i och med att det saknas en precisering av hur lång tid ett beslut från regeringen kan komma gälla när det gäller förbud mot luftfart inom hela landet. Jag menar att detta innebär att regeringen skulle kunna stoppa all luftfart inom landet i flera – kanske ett obegränsat antal – månader och att detta skulle kunna få mycket djupgående påverkan på flera delar av samhället.

Jag anser därför att regeringen bör återkomma med en utvecklad analys av och motivering till förslaget om att regeringen ska kunna besluta om förbud mot luftfart inom hela landet samt hur förslaget förhåller sig till proportionali­tets­principen.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag