Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2025/26:SfU34

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen till handlingarna.

I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort och de rekommendationer som riktas till regeringen i rapporten Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning (RiR 2025:32). Regeringen redogör också för de åtgärder som regeringen har vidtagit och avser att vidta med anledning av Riksrevisionens rekommendationer.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena.

I betänkandet finns fem reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen

Utskottets ställningstagande

Reservationer

1. Rättssäkerhet m.m., punkt 1 (V, MP)

2. Beslut om förvar, punkt 2 (S, V, C, MP)

3. Styrning och uppföljning av förvarsverksamheten, punkt 3 (S, V, C, MP)

4. Samverkan mellan Migrationsverket och Polismyndigheten, punkt 4 (S, V, C, MP)

5. Kompetensförsörjning och barnperspektivet, punkt 5 (S, V, C, MP)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionerna

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Riksrevisionen överlämnade i november 2025 rapporten Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning (RiR 2025:32) till riksdagen. Riksdagen överlämnade i sin tur rapporten till regeringen. Regeringen återkom till riksdagen i mars 2026 med skrivelse 2025/26:137 Riksrevisionens rapport om förvar i migrationsprocessen.

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse. Tre motioner har väckts med anledning av skrivelsen. Förslagen i motionerna finns i bilagan.

Riksrevisor Christina Gellerbrant Hagberg med medarbetare informerade om Riksrevisionens rapport vid socialförsäkringsutskottets sammanträde den 27 januari 2026.

Utskottets överväganden

Regeringens skrivelse

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om Migrationsverkets och Polismyndighetens arbete med förvarsverksamheten är effektivt. Granskningen omfattar både arbetet med att fatta förvarsbeslut och den operativa verksamheten vid förvaren.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att förvarsverksamheten inte fungerar effektivt. Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverkets och Polis­myndighetens processer inte säkerställer effektiva beslut om vem som ska tas i förvar, att myndigheternas samverkan är otillräcklig och att Migrationsverket inte säkerställer att förvaren drivs på ett rättssäkert och kostnadseffektivt sätt. Riksrevisionens bedömning är att detta beror på brister i myndigheternas styrning, uppföljning och analys av verksamheten. Detta medför risker för onödigt lidande för individen och för höga kostnader för staten.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen.

•       Ge Polismyndigheten och Migrationsverket i uppdrag att ta fram en gemensam prioriteringsordning för hur förvarsplatser ska användas. Prioriteringen bör bygga på en analys av tidigare insatser med särskilt fokus på vilka faktorer som bidrar till effektivitet, måluppfyllelse och rättssäkerhet.

•       Ge Polismyndigheten och Migrationsverket i uppdrag att utveckla samverkan kring delgivning av förvarsbeslut och transport till förvaren.

Riksrevisionen lämnar även ett antal rekommendationer till Migrationsverket och Polismyndigheten.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt bidrag till det pågående arbetet med kapacitetsutveckling och säkerställande av ett effektivt utnyttjande av förvarsplatser. Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning att förvarsverksamheten inte bedrivs effektivt och att myndigheternas samverkan inte alltid är tillräcklig.

Regeringen anger att frågor om återvändande och förvar har uppmärksammats genom flera åtgärder sedan regeringen tillträdde, inklusive arbete med ny lagstiftning och förstärkt styrning. Redan före Riksrevisionens granskning har regeringen vidtagit flera åtgärder i linje med de rekommendationer som nu lämnas av Riksrevisionen. Samverkan över myndighetsgränser har varit ett stående inslag både i regleringsbrev och i samband med dialoger med myndigheterna och har utvecklats på flera nivåer, både operativt och strategiskt. Exempelvis har Migrationsverket, Kriminalvården och Polismyndigheten inrättat ett gemensamt operations­centrum där bl.a. frågor om förvar hanteras.

I Migrationsverkets regleringsbrev för 2023 gavs myndigheten i uppdrag att fortsätta utöka kapaciteten för förvaren. I regleringsbrevet för 2024 gavs Migrationsverket utöver detta även i uppdrag att i samråd med Polis­myndigheten och Kriminalvården ta fram nya arbetssätt i syfte att skapa ett väl fungerande återvändande. Migrationsverket har i sina årsredovisningar och återrapporteringar till regeringen för dessa år redogjort för bl.a. det arbete som genomförts för att öka antalet förvarsplatser samt de åtgärder som vidtagits för att utveckla såväl det interna samarbetet som myndighetens samverkan med Polismyndigheten. Migrationsverket har även lyft fram de svårigheter som finns med att rekrytera personal och av den anledningen redogjort för det arbete som gjorts för att både främja kompetensförsörjningen och höja kompetensen inom förvarsverksamheten. Även i regleringsbrev för 2025 och 2026 gavs Migrationsverket i uppdrag att på olika sätt fördjupa sin samverkan med Polismyndigheten och Kriminalvården på både operativ och strategisk nivå. Av regleringsbrev för 2026 framgår vidare att såväl Migrationsverket som Polismyndigheten ska ta fram en gemensam prioritets­ordning för hur förvarsplatserna ska användas.

Nya lagregler om förvar i utlänningslagen som syftar till att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk trädde i kraft den 1 augusti 2025. Vid tidpunkten för överlämnandet av regeringens skrivelse pågår även arbete med en lagrådsremiss på Regeringskansliet, med förslag till ytterligare lagändringar. Det är 2023 års förvarsutrednings slutbetänkande Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar (SOU 2025:16) som ligger till grund för lagrådsremissen. Utredningen föreslår bl.a. att förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt eller att ta en utlänning i förvar ska tydliggöras och utvidgas.

Frågor om förvar hanteras även frekvent i dialog med ansvariga myndigheter. Med anledning av de rekommendationer som Riksrevisionen riktar till Migrationsverket och Polismyndigheten avser regeringen att fortsätta följa myndigheternas insatser på området i framtida dialoger.

Genom skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Motionerna

Rättssäkerhet m.m.

I kommittémotion 2025/26:3983 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkande 1 respektive yrkande 2 föreslås tillkännagivanden om att stärka rättssäkerheten vid förvar och om att regeringen omedelbart bör åtgärda de rekommendationer som förs fram av Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän i sin helhet. Motionärerna anser att det inte går att bedriva förvarsverksamheten på ett sätt som är rättssäkert, humant och förenligt med grundläggande krav på proportionalitet förrän bristerna har åtgärdats.

Beslut om förvar

I kommittémotion 2025/26:3976 av Niels Paarup-Petersen m.fl. (C) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att det bör säkerställas att Migrationsverket och Polismyndigheten beslutar om förvar endast efter att andra alternativ har beaktats. Motionärerna anser att det måste vara en grundbult i myndigheternas arbete att förvar endast används som en sista utväg, om mindre ingripande åtgärder som exempelvis uppsikt inte bedöms vara tillräckliga.

Styrning och uppföljning av förvarsverksamheten

I kommittémotion 2025/26:3968 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med en handlingsplan för hur styrningen och uppföljningen av förvarsverksamheten ska förbättras för att uppnå ökad effektivitet, måluppfyllelse och rättssäkerhet. Motionärerna framhåller att varken Migrationsverket eller Polismyndigheten har skapat tillräckliga förutsättningar för effektiva och rättssäkra förvarsbeslut.

Samverkan mellan Migrationsverket och Polismyndigheten

I kommittémotion 2025/26:3968 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör vidta åtgärder som säkerställer en förbättrad samverkan mellan Migrationsverket och Polismyndigheten avseende förvarsverksamheten. Det finns brister i samverkan mellan de ansvariga myndigheterna på flera avgörande punkter inom förvarsverksamheten som bidrar till ineffektiva processer, förlängda ledtider och risk för minskad framgång i återvändandearbetet.

I kommittémotion 2025/26:3976 av Niels Paarup-Petersen m.fl. (C) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att ge Polismyndigheten och Migrationsverket i uppdrag att utveckla samverkan om delgivning av förvarsbeslut och transport till förvaren. Motionärerna för fram att den bristande samverkan innebär ett slöseri med myndigheternas resurser och utgör ett underbetyg för rättsstaten.

Kompetensförsörjning och barnperspektivet

I kommittémotion 2025/26:3968 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 3 och 4 föreslås tillkännagivanden om behovet av åtgärder för att säkerställa att kompetensförsörjningen i förvarsverksamheten motsvarar behoven samt om behovet av åtgärder för att säkerställa barnperspektivet och åtgärder för andra utsatta grupper i förvarsverksamheten. Motionärerna för fram att det finns utmaningar i fråga om att rekrytera och behålla rätt kompetens. Kompetensutvecklingen sker inte heller i den takt som verksamheten kräver, vilket ökar risken för incidenter och brister i bemötandet av förvarstagna.

Utskottets ställningstagande

Förvar är ett viktigt verktyg i återvändandearbetet. Samtidigt är det en mycket ingripande åtgärd för den enskilde. Utskottet vill av den anledningen särskilt framhålla vikten av att förvarsverksamheten bedrivs på ett rättssäkert sätt. Liksom regeringen anser utskottet att Riksrevisionens rapport utgör ett värdefullt underlag för det fortsatta arbetet med en effektiv och rättssäker förvarsverksamhet.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att förvarsverksamheten inte fungerar effektivt. Regeringen anger i sin skrivelse att Riksrevisionens bedömning delvis delas av regeringen. Utskottet instämmer i regeringens bedömning och noterar liksom regeringen att ett flertal åtgärder i linje med Riksrevisionens rekommendationer har vidtagits. I regeringens skrivelse redogörs bl.a. för att samverkan över myndighetsgränser har varit ett stående inslag i både regleringsbrev och dialoger med myndigheterna. I förhållande till Migrationsverkets samverkan med Polismyndigheten och Kriminalvården anges särskilt att myndigheterna har fått i uppdrag att använda förvar strategiskt samt att gemensamt skapa goda planeringsförutsättningar i syfte att uppnå bättre framförhållning, en effektiv och ändamålsenlig användning av förvarsplatser samt säkerställande av nödvändiga transporter. Utskottet konstaterar även att både Polismyndigheten och Migrationsverket har fått i uppdrag att ta fram en gemensam prioriteringsordning för hur förvarsplatser ska användas.

Utskottet utgår från att regeringen fortsätter att följa upp förvarsverksamheten utifrån dessa aspekter och även kontinuerligt uppmärksammar relevant kritik med avseende på förvarsverksamheten från exempelvis Riksdagens ombudsmän (JO). Mot denna bakgrund finns det enligt utskottet inte skäl att tillkännage för regeringen att den ska agera för att säkerställa att Riksrevisionens rekommendationer omedelbart åtgärdas, i enlighet med yrkande 2 i motion 2025/26:3983 (MP). Även motionerna 2025/26:3968 (S) yrkande 2 samt 2025/26:3976 (C) yrkande 1, som avser en förbättrad samverkan mellan Migrationsverket och Polismyndigheten, avstyrks med hänvisning till de åtgärder som redan vidtagits av regeringen.

Riksdagen bör enligt utskottet inte heller ta något initiativ till en handlingsplan i frågan, och därmed bör även motion 2025/26:3968 (S) yrkande 1 avstyrkas.

När det gäller vikten av att beslut om förvar är proportionerliga och endast fattas när mindre ingripande åtgärder inte bedöms vara tillräckliga konstaterar utskottet att ny lagstiftning började gälla den 1 augusti 2025 där proportionalitetsprincipens betydelse särskilt lyfts fram genom en egen bestämmelse i utlänningslagen. Utskottet noterar även att regeringen överlämnat proposition 2025/26:265 Skärpta regler om uppsikt och förvar till riksdagen. I propositionen föreslås bl.a. en ny bestämmelse som förtydligar att en utlänning endast får tas i förvar om syftet med åtgärden inte kan uppnås genom att utlänningen ställs under uppsikt. Det föreslås även fler former av uppsikt som alternativ till förvar. Propositionen behandlas just nu i utskottet. Utskottet anser att det är rimligt att avvakta detta arbete och avstyrker därför motionerna 2025/26:3976 (C) yrkande 2 och 2025/26:3983 (MP) yrkande 1.

Vad gäller frågan om kompetensförsörjning samt fokus på barn och utsatta grupper noterar utskottet att det av regeringens skrivelse framgår att Migrationsverket har vidtagit åtgärder för att såväl höja kompetensen som tillgodose kompetensförsörjningen inom förvarsverksamheten. Regeringen har tydliggjort i skrivelsen att den avser att fortsätta att följa upp Migrationsverkets insatser utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen riktat till myndigheten i framtida dialoger. Utskottet anser därför att det saknas skäl för ett tillkännagivande från riksdagen med anledning av motion 2025/26:3968 (S) yrkandena 3 och 4.

Utskottet föreslår avslutningsvis att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringens skrivelse ger inte tillräckliga svar på de allvarliga brister i förvarsverksamheten som har identifierats av Riksrevisionen och hur man avser att åtgärda dessa. De åtgärder som hittills har vidtagits är inte tillräckliga för att man ska kunna anse Riksrevisionens rapport som slutbehandlad.

Migrationsverket och Polismyndigheten brister i sina rutiner för att fatta beslut om förvar och ingen av myndigheterna har tillräckliga förutsättningar för att göra väl avvägda bedömningar. Det finns brister i tillämpningen av proportionalitetsprincipen, vilket är särskilt allvarligt utifrån att förvar är ett mycket ingripande frihetsberövande av människor som inte är misstänkta för något brott. Att en uttrycklig proportionalitetsregel infördes i utlänningslagen den 1 augusti 2025 är välkommet men inte tillräckligt i sig. Proportionalitets­principen måste väga betydligt tyngre i bedömningen och även få genomslag i myndigheternas tillämpning, i utbildning av operativ personal, i vägledningar och i den löpande uppföljningen. Förvar ska användas som en sista utväg, endast när det är nödvändigt och under så kort tid som möjligt. Mindre ingripande alternativ, såsom uppsikt, måste användas oftare och i första hand.

Det saknas en strategisk prioritering av hur förvarsplatserna ska användas. Stora skillnader mellan olika enheter i fråga om antal fattade förvarsbeslut tyder på bristande enhetlighet i tillämpningen. En systematisk uppföljning saknas, liksom en analys av om regelverket används rättssäkert och likvärdigt. Migrationsverket har inte heller säkerställt att den operativa verksamheten fungerar tillräckligt väl, och det finns bl.a. brister i fråga om den interna styrningen, lokaler och tillgång till vård- och omsorg samt i fråga om kompetensförsörjning och kompetensutveckling. Sammantaget visar detta att fokus måste ligga på att rätta till allvarliga kvalitets- och rättssäkerhetsbrister, inte på att normalisera eller bygga ut en verksamhet som redan i dag har betydande problem. Personer som hålls i förvar befinner sig ofta i en mycket utsatt situation. Förvaren måste präglas av rättssäkerhet, värdighet och mänsklighet.

Regeringen bör mot denna bakgrund vidta nödvändiga åtgärder för att stärka rättssäkerheten vid förvar genom att säkerställa att proportionalitets­principen tillämpas strikt, att systematisk uppföljning genomförs, att tillämpningen blir mer enhetlig och att mindre ingripande alternativ används i större utsträckning. Regeringen bör också omedelbart återkomma med förslag på åtgärder för att genomföra Riksrevisionens rekommendationer i sin helhet. Först när dessa brister har åtgärdats kan förvarsverksamheten bedrivas på ett sätt som är rättssäkert, humant och förenligt med grundläggande krav på proportionalitet.

 

Ställningstagande

Åtgärden att ta en person i förvar måste, mot bakgrund av dess ingripande karaktär, alltid vara proportionerlig och användas med stor restriktivitet. Riksrevisionen konstaterar att både Migrationsverket och Polismyndigheten brister i sina processer för att säkerställa att deras förvarsbeslut är väl avvägda och proportionerliga. Förvar får enligt lag endast användas som en sista utväg, när mindre ingripande åtgärder som exempelvis uppsikt inte bedöms vara tillräckliga. Detta måste vara en grundbult i myndigheternas arbete. De rättsliga och faktiska grunderna för att frihetsberöva en person måste vara noggrant motiverade och tydligt framgå av beslutet. Det måste även uttryckligen framgå av beslutet varför alternativa former till förvar inte anses vara tillräckliga. Detta är avgörande för att upprätthålla proportionalitets­principen. Forskning visar även att alternativ till förvar inte bara är humana, utan i många fall även mer kostnadseffektiva och tillräckligt verkningsfulla för att säkerställa att en person är tillgänglig för myndigheterna. Att då inte systematiskt pröva och utvärdera dessa alternativ innan ett beslut om frihetsberövande fattas är ett misslyckande ur såväl ett medmänskligt som ett samhällsekonomiskt perspektiv. Regeringen bör mot denna bakgrund vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att beslut om förvar enbart tas efter att andra alternativ har beaktats.

 

Ställningstagande

Att hålla någon i förvar innebär en inskränkning i den personliga friheten och det ställs därför höga krav på att verksamheten bedrivs på ett effektivt, rättssäkert och humant sätt. Riksrevisionen har i sin granskning av förvarsverksamheten kommit fram till att den inte fungerar effektivt. Detta beror på brister i Migrationsverkets och Polismyndighetens styrning, uppföljning och analys av verksamheten.

Trots att antalet förvarsplatser är begränsat arbetar inte myndigheterna strategiskt med att prioritera i vilka ärenden som förvar ska användas. Detta leder till att personer ibland måste släppas ur förvar för att göra plats för mer angelägna ärenden. Orsaken är dels att vägledningen är otillräcklig, dels att Migrationsverket och Polismyndigheten saknar en systematisk uppföljning av hur förvar används och vad förvarstagandet leder till. Myndigheterna kan alltså inte prioritera sina åtgärder utifrån vad som ger effekt. Det finns därför risk för omotiverat höga kostnader för staten och onödigt personligt lidande. Regeringen bör mot bakgrund av detta återkomma med en handlingsplan för hur styrningen och uppföljningen av förvarsverksamheten ska förbättras för att uppnå ökad effektivitet, måluppfyllelse och rättssäkerhet.

 

Ställningstagande

Migrationsverkets beslut om förvar är beroende av Polismyndighetens handräckning för att besluten ska kunna verkställas. Riksrevisionens rapport visar att detta förfarande är ineffektivt, med långa väntetider och bristande prioriteringar från Polismyndighetens sida. Konsekvensen blir att förvars­beslut inte kan verkställas, att de måste upphävas och att individer som skulle ha tagits i förvar riskerar att avvika. Detta är ett underbetyg för rättsstaten och innebär ett slöseri med myndigheternas resurser. En fungerande kedja från beslut till verkställighet är en förutsättning för en effektiv och rättssäker migrationsprocess. Det är orimligt att ett beslut av en myndighet i praktiken blir verkningslöst på grund av bristande samverkan med en annan myndighet. Detta är en oacceptabel brist i systemet. Regeringen bör därför ta initiativ till att ge Polismyndigheten och Migrationsverket i uppdrag att utveckla och säkerställa en fungerande och prioriterad samverkan om delgivning av förvarsbeslut och transport till förvaren.

 

Ställningstagande

Migrationsverket har inte säkerställt att den operativa verksamheten på förvaren är tillräckligt välfungerande. Bristerna beror delvis på att myndighetens styrning av verksamheten är otillräcklig. Bristerna beror också på att Migrationsverket inte har säkerställt en kompetensförsörjning som motsvarar de behov som finns. Det finns utmaningar med att både rekrytera och behålla rätt kompetens, framför allt vad gäller förvarshandledare. Dessa kompetensutvecklas heller inte i den takt som verksamheten kräver, vilket sammantaget har lett till en utbildningsskuld. Detta innebär en ökad risk för incidenter och brister i bemötandet av de förvarstagna.

Även Riksdagens ombudsmän (JO) har nyligen granskat Migrationsverkets förvarsverksamhet på tre platser. Inspektionerna har visat att det finns åtgärder som behöver vidtas i fråga om den fysiska miljön, tillgången till hälso- och sjukvård, personalens bemötande och kompetens samt särskilda risker för personer med funktionsnedsättning och för personer med andra omvårdnadsbehov. Mot bakgrund av olika incidenter som har inträffat där barn har varit inblandade är det också viktigt att Migrationsverket i förvarsverksamheten säkerställer att barnperspektivet sätts i fokus. Det gäller även åtgärder för andra utsatta grupper, såsom personer med funktionsnedsättningar.

Regeringen bör därför i sin uppföljning av förvarsverksamheten se till att åtgärder vidtas för att säkerställa att kompetensförsörjningen motsvarar de behov som finns samt att åtgärder vidtas för att säkerställa barnperspektivet och de behov som andra utsatta grupper i förvarsverksamheten har.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag