Ny lag om internationella sanktioner

Utrikesutskottets betänkande 2024/25:UU17

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till en ny lag om internationella sanktioner. Den nya sanktionslagens huvudsakliga syfte är att genomföra EU:s sanktionsdirektiv (EU) 2024/1226 av den 24 april 2024. EU:s sanktionsdirektiv syftar i sin tur till att kriminalisera och fastställa påföljder för överträdelser av internationella sanktioner som beslutats av EU.

Förslagen innebär följande:

•       Straffen för överträdelser av internationella sanktioner ska skärpas.

•       Ringa fall av överträdelser av internationella sanktioner ska kriminaliseras.

•       Nya brottsbeteckningar i form av sanktionsförseelse, sanktionsbrott, grovt sanktionsbrott och upprepat sanktionsbrott ska införas.

•       Försök och medhjälp till vissa sanktionsbrott ska kriminaliseras.

•       En bestämmelse om anmälningsplikt ska införas som innebär att vissa myndigheter ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller Åklagar­myndigheten om det finns anledning att anta att ett brott enligt den nya lagen har begåtts.

Utskottet tillstyrker lagarna, med den ändringen att lagarna föreslås träda i kraft den 10 juni 2025 i stället för den 20 maj 2025. Det nya datumet har satts efter dialog med Regeringskansliet.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns fyra reservationer (S, SD, V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:126 Ny lag om internationella sanktioner.

Ett yrkande i en följdmotion.

Fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Betänkandets disposition

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Sanktionsbrott

Införande av nationella sanktioner

Reservationer

1. Sanktionsbrott, punkt 2 (S, V, MP)

2. Sanktionsbrott, punkt 2 (C)

3. Införande av nationella sanktioner, punkt 3 (SD)

4. Införande av nationella sanktioner, punkt 3 (C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:126 Ny lag om internationella sanktioner. I betänkandet behandlas också ett yrkande i en följdmotion som väckts med anledning av propositionen samt fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Bakgrund

Internationella sanktioner innebär att en stat eller flera stater tillsammans tar ett beslut att införa begränsningar i handlingsfriheten för t.ex. en stats regering, en person, en enhet, en grupp eller en organisation. Sanktioner införs för att man på fredlig väg, genom olika ekonomiska och politiska åtgärder, vill försöka påverka beteendet hos den eller dem som begränsningarna införts mot. Syftet kan vara att främja fred och säkerhet, försvara demokratiska principer och mänskliga rättigheter, förhindra användning och spridning av mass­förstörelsevapen, kemiska vapen eller cyberattacker eller bekämpa terrorism.

Internationella sanktioner är till skillnad från andra utrikespolitiska instrument rättsligt reglerade. I dagsläget finns ett femtiotal sanktionsregimer.

De internationella sanktioner som gäller i Sverige är beslutade av Förenta nationerna (FN) eller Europeiska unionen (EU). EU beslutar om internationella sanktioner, s.k. EU-autonoma sanktioner, genom att Europeiska unionens råd antar beslut om sanktionerna inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) enligt artikel 29 i EU-fördraget.

Ett rådsbeslut om internationella sanktioner är till alla delar bindande, och om det anges till vem eller vilka det riktar sig, är det bindande endast för dessa (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [EUF-fördraget]). Om beslutet berör områden där EU saknar befogenhet, som t.ex. restriktioner mot inresa, måste detta genomföras på nationell nivå av medlemsstaterna (artikel 291 i EUF-fördraget).

Om beslutet om sanktioner rör ekonomiska eller finansiella förbindelser som t.ex. frysning av tillgångar, har EU befogenhet att genomföra dessa. Det sker genom att rådet antar en förordning enligt artikel 215 i EUF-fördraget. Rådsförordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga på nationell nivå.

FN:s säkerhetsråd kan besluta eller utfärda rekommendationer om alla slags internationella sanktioner som rör icke-militära insatser i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet (artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan). Beslut om internationella sanktioner som fattas av säkerhetsrådet är enligt artikel 25 i FN-stadgan folkrättsligt bindande för FN:s medlemsstater. Trots att EU inte själv är medlem i FN anses EU bunden av skyldigheterna enligt FN-stadgan på samma sätt som dess medlemsstater. EU får därför varken åsidosätta de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt FN-stadgan eller hindra fullgörandet av dessa. Unionen är dessutom skyldig att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att medlemsstaterna ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. FN-sanktionerna genomförs normalt via EU genom att rådet antar rådsbeslut om hela eller delar av sanktionerna inom ramen för Gusp, enligt artikel 29 i EU-fördraget. Om sanktionerna rör ekonomiska eller finansiella förbindelser som t.ex. frysning av tillgångar genomförs dessa åtgärder genom att rådet antar en rådsförordning.

I de sällsynta fall som FN-sanktioner inte genomförs via EU måste dessa genomföras direkt av medlemsstaterna.

När det gäller säkerhetsrådets rekommendationer om sanktioner föreskriver inte FN-stadgan en skyldighet för medlemsstater att verkställa sanktioner som bara är rekommenderade (artikel 25 i FN-stadgan). En ledande tanke i svensk utrikespolitik har emellertid varit att understödja strävanden som enligt Sverige gagnar FN:s syften, oavsett om det kan ske inom eller utanför FN. Denna principiella inställning innebär att Sverige varit villigt att delta i inte bara sådan fredsfrämjande verksamhet som fordras för att uppfylla folkrättsliga förpliktelser, utan i alla strävanden av sådant slag, oberoende av om Sverige från en snävt juridisk synpunkt är skyldig att göra det eller inte. Regeringen anför i propositionen att när en rekommendation ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, har det ansetts att Sverige som medlemsstat bör följa den. Säkerhetsrådet förefaller hittills inte ha rekommenderat sanktioner, utan endast beslutat om sådana. Det kan dock inte uteslutas att det i framtiden skulle kunna bli fråga även om rekommenderade sanktioner.

I april 2024 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1226 av den 24 april 2024 om fastställande av brottsrekvisit och påföljder för överträdelse av unionens restriktiva åtgärder och om ändring av direktiv (EU) 2018/1673, fortsättningsvis kallat sanktionsdirektivet. I syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av unionens restriktiva åtgärder (EU:s benämning för sanktioner) ska medlemsstaterna ha dels gemensamma minimiregler om brottsrekvisit för gärningar som innebär en överträdelse av unionens restriktiva åtgärder, dels effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga och icke-straffrättsliga påföljder och sanktioner för överträdelser av dessa åtgärder (skäl 3 och 4 i sanktionsdirektivet).

Sanktionsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv som tillåter medlemsstaterna att ha mer långtgående nationella bestämmelser (artikel 288 i EUF-fördraget). Medlemsstaterna ska införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 20 maj 2025.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny lag om internationella sanktioner. Genom förslagen genomförs EU:s sanktionsdirektiv i svensk rätt.

Regeringen föreslår i huvudsak att straffen för överträdelser av internationella sanktioner ska skärpas och att ringa fall av överträdelser av internationella sanktioner ska kriminaliseras. Vidare ska nya brotts­beteckningar i form av sanktionsförseelse, sanktionsbrott, grovt sanktionsbrott och upprepat sanktionsbrott införas. Försök och medhjälp till vissa sanktions­brott ska kriminaliseras. En bestämmelse om anmälningsplikt ska införas som innebär att vissa myndigheter ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten om det finns anledning att anta att ett brott enligt den nya lagen har begåtts.

Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 20 maj 2025.

Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlas motioner som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen.

Utskottets överväganden

Propositionen

Regeringen föreslår att det införs en ny lag om internationella sanktioner. Samtidigt föreslår regeringen att lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner från 1996 ska upphävas. Den nya lagen föreslås gälla i förhållande till såväl sådana sanktioner som beslutats av Europeiska unionen som sådana sanktioner som beslutats eller rekommenderats av Förenta nationerna.

Regeringen föreslår att det i den nya sanktionslagen införs definitioner av begreppen internationella sanktioner respektive angivna personer, enheter eller organ.

Straffbestämmelserna ska enligt regeringens förslag utformas i den nya lagen på ett sätt som gör att de tydligare motsvarar sanktionsdirektivets krav. För straffbarhet ska krävas dels att beteendet är sådant som anges i någon av sanktionsdirektivets gärningsbeskrivningar, dels att det står i strid med ett förbud, en skyldighet eller en begränsning enligt en av rådets förordningar om internationella sanktioner eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen.

I syfte att kriminalisera även andra överträdelser av internationella sanktioner än de som anges i sanktionsdirektivet, ska det vara straffbart att även i annat fall bryta mot ett förbud, en skyldighet eller en begränsning enligt en av rådets förordningar om sanktioner eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (3 § tredje stycket i den föreslagna nya sanktionslagen.). Regeringen redogör i propositionen för de synpunkter som Lagrådet har haft på 3 § tredje stycket. Lagrådet avstyrker i denna del förslaget. Bestämmelsen syftar till att fånga upp övriga fall av överträdelser av internationella sanktioner som inte täcks av 3 § första stycket och andra stycket i den föreslagna nya sanktionslagen. Lagrådet har påpekat att lagrådsremissens förslag har kommit att skilja sig betydligt från det remissbehandlade förslaget eftersom ett tredje stycke har tillförts efter remissförfarandet. Enligt Lagrådet bör en så betydande avvikelse från vad remissinstanserna har haft tillfälle att yttra sig över inte göras utan att ytterligare remissynpunkter har inhämtats på lämpligt sätt, vilket i synnerhet gäller när det är fråga om en straffrättslig bestämmelse. Regeringen anser att den nya bestämmelsen i och för sig innebär att en straffskärpning sker även för sådana överträdelser som inte omfattas av utredningens förslag, vilket remissinstanserna inte haft möjligheter att lämna synpunkter på. Samtidigt konstaterar regeringen att remissinstanserna inte har haft något att invända mot de straffskärpningar som omfattas av utredningens förslag och regeringen bedömer att det inte kan anses sannolikt att remissinstanserna skulle göra en annan bedömning i den del som nu avses. Utan det nya förslaget skulle dessutom vissa brott mot sanktioner som är kriminaliserade i den nuvarande sanktionslagen avkriminaliseras. Det nu föreslagna tillägget (3 § tredje stycket) har även utformats med utgångspunkt från de synpunkter som har lämnats av remissinstanserna. Regeringen anser mot den bakgrunden vid en sammantagen bedömning att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen får anses vara uppfyllt.

Regeringen föreslår vidare att det ska finnas såväl en privilegierad som en kvalificerad variant av sanktionsbrottet, dvs. ett ringa brott (sanktions­förseelse) och ett grovt brott (grovt sanktionsbrott).

Såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma sanktionsbrott ska kriminaliseras, men kriminaliseringen av grov oaktsamhet ska inte gälla det kvalificerade (grova) brottet.

Regeringen föreslår att det ska tas in en bestämmelse i den nya sanktions­lagen som anger att kriminaliseringsförpliktelserna inte innebär en skyldighet för advokater och andra oberoende jurister att lämna uppgifter om vad som har anförtrotts dem när de försvarar eller företräder en klient i fråga om ett rättsligt förfarande, och inte heller när de ger råd om att inleda eller undvika ett rättsligt förfarande. Från straffansvar ska vidare undantas gärningar som avser humanitärt bistånd eller verksamhet till stöd för grundläggande mänskliga behov eller som vidtas i något annat sådant syfte.

En ny bestämmelse som kriminaliserar försök till sanktionsbrott, sanktions­förseelse och grovt sanktionsbrott ska enligt regeringens förslag tas in i den nya sanktionslagen.

Straffskalan för sanktionsbrott av normalgraden ska vara fängelse i högst tre år. För sanktionsförseelser ska straffskalan vara böter eller fängelse i högst sex månader. För grova sanktionsbrott ska straffskalan vara fängelse i lägst två och högst sex år.

Om ett sanktionsbrott med hänsyn till egendomens värde eller övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa ska det dömas för sanktions­förseelse.

Vid bedömningen av om ett sanktionsbrott är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett egendom av mycket betydande värde, om den avsett sådan utrustning som utgör krigsmateriel eller produkter som kan användas för både civila och militära ändamål eller om den annars varit av särskilt farlig art.

Om en person begår flera sanktionsbrott och det finns ett samband mellan brotten ska de kunna bedömas som ett upprepat sanktionsbrott under förutsättning att de begås uppsåtligen och sammantaget avser ett mycket betydande värde. Straffskalan för upprepat sanktionsbrott ska vara fängelse i lägst två år och högst sex år.

Åtal för en sanktionsförseelse och försök till en sanktionsförseelse ska förutsätta att åtal är motiverat från allmän synpunkt. Regeringen föreslår därför att det i den nya sanktionslagen införs en bestämmelse om åtals­prövning.

Regeringen föreslår att följande myndigheter ska vara skyldiga att göra en anmälan till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att brott enligt den nya lagen har begåtts. Dessa myndigheter är: Ekobrotts­myndigheten, Energimarknads­inspektionen, Exportkredit­nämnden, Finans­inspektionen, Försäkrings­kassan, Inspektionen för strategiska produkter, Kommers­kollegium, Kronofogde­myndigheten, Kust­bevakningen, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Sjöfarts­verket, Skatte­verket, Strålsäkerhets­myndigheten, Säkerhets­polisen, Transport­styrelsen och Tull­verket. Myndigheterna ska lämna uppgifter om det förhållande som anmälningsplikten omfattar. Anmälningsplikten ska inte gälla i de fall som myndigheterna har ett eget författningsreglerat ansvar att utreda det aktuella brottet.

Lagrådet avstyrkte i sitt yttrande regeringens ursprungliga förslag om att införa en generell anmälningsplikt för samtliga myndigheter och förordade att skyldigheten skulle begränsas till de myndigheter som kan antas ha kunskap inom området, dvs. de myndigheter som har någon form av uppdrag i fråga om internationella sanktioner. Lagrådet anförde att många myndigheter inte har erfarenhet av att bedöma om det finns anledning att anta att brott har begåtts och att den bestämmelsen för många myndigheter skulle vara mycket svår att hantera och därmed svårtillämpad. Regeringen föreslår efter lagrådets yttrande att anmälnings­plikten begränsas till de myndigheter som i regerings­beslut har angivits som behöriga myndigheter i enlighet med olika rådsförordningar samt vissa andra myndigheter som kan antas komma i kontakt med uppgifter som kan ge anledning att anta att ett brott enligt den föreslagna sanktionslagen har begåtts. Regeringen föreslår således att urvalet av de myndigheter som omfattas av anmälningsplikten begränsas till den krets som anges i ovanstående stycke.

För att kraven i sanktionsdirektivet om frysning och förverkande ska kunna uppfyllas i relation till alla de personer som kan begå brott enligt den nya sanktionslagen ska det enligt regeringens förslag tas in en bestämmelse i den nya sanktionslagen som möjliggör förverkande av egendom, även om den inte ägs av den person som begår eller medverkar till brottet.

Regeringen föreslår att begränsningen i den nuvarande sanktionslagen om att rådsbeslut om internationella sanktioner måste syfta till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet för att kunna genomföras i Sverige inte ska tas in i den nya lagen.

Regeringen föreslår dessutom att den ska bemyndigas att meddela föreskrifter om tillämpningen av den nya sanktionslagen när det gäller hur internationella sanktioner som inte är direkt tillämpliga i landet ska genom­föras i svensk rätt. Samtidigt föreslår regeringen att den ska bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud, skyldigheter och begränsningar som anges i beslut eller rekommendationer som omfattas av de ovannämnda föreskrifterna. Enligt regeringens förslag ska den nya lagen inte ge regeringen möjlighet att upphäva föreskrifter om internationella sanktioner på den grunden att förhållandena har ändrats. Denna möjlighet finns däremot i den nuvarande sanktionslagen. Vidare ska det enligt regeringens förslag inte längre vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i särskilda fall medge undantag från sanktioner. En sådan möjlighet finns i den nuvarande sanktionslagen.

Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelser som finns i den nuvarande sanktionslagen om Tullverkets befogenheter, avtals verkan, interimistiska beslut, avvisning och tillkännagivande av rådsförordningar tas in i den nya sanktionslagen med vissa språkliga anpassningar till följd av den nya lagen.

I lagen (2023:677) om frysning av tillgångar ska det tas in en bestämmelse om att ett beslut om frysning får meddelas, om det behövs för att förhindra fortsatt brottslighet av likartat slag, också om misstanken eller domen gäller brott enligt den tidigare lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, den tidigare lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller den tidigare lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Straffregleringen i lagen om frysning av tillgångar ska enligt regeringens förslag anpassas till den som föreslås i den nya sanktionslagen.

Brottsbalkens bestämmelser om att svensk domstol är behörig att döma för brott som begåtts utanför Sverige och om att kravet på dubbel straffbarhet inte ska gälla för vissa brott ska enligt regeringen förslag ändras så att de avser brott mot den nya sanktionslagen.

Bestämmelsen i utlänningslagen (2005:716) om att en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare i vissa fall får avvisas, ska enligt regeringens förslag ändras så att den ska gälla om det med stöd av den nya sanktionslagen har föreskrivits att han eller hon får avvisas.

Bestämmelsen i tullbefogenhetslagen (2024:710) om att Tullverkets direkta brottsbekämpning omfattar brott enligt den nuvarande sanktionslagen ska enligt regeringens förslag ändras så att den avser brott enligt den nya sanktionslagen.

Den nya sanktionslagen och övriga lagändringar ska träda i kraft den 20 maj 2025. Bestämmelserna i den nuvarande sanktionslagen ska dock fortfarande gälla i fråga om sådana förordnanden, föreskrifter och undantag som regeringen har meddelat med stöd av den nya lagen. Detsamma ska gälla interimistiska beslut som Finansinspektionen meddelat med stöd av den nya lagen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar förslaget om en ny sanktionslag.

Den nya sanktionslagens huvudsakliga syfte är att genomföra sanktions-direktivet, som i sin tur syftar till att kriminalisera och fastställa påföljder för överträdelser av internationella sanktioner som beslutats av EU. Förslaget till ny sanktionslag gäller dock även internationella sanktioner som beslutats eller rekommenderats av FN.

Av sanktionsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska se till att de brott som avses i artiklarna 3 och 4 i sanktionsdirektivet är straffbara med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder (artikel 5.1, skäl 3). Medlemsstaterna ska vidare vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artikel 3 i sanktionsdirektivet är belagda med ett maximistraff som inbegriper fängelse (artikel 5.2, skäl 22).

Regeringens beredning av propositionen har ifrågasatts av Lagrådet när det gäller vad remissinstanserna har haft möjlighet att yttra sig över. Utskottet ser dock inte skäl att vidta ytterligare beredningsåtgärder utan anser att det har ett tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till förslagen.

Utskottet gör sammantaget bedömningen att riksdagen bör bifalla regeringens lagförslag.

I propositionen anges att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 20 maj 2025. Enligt sanktionsdirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 20 maj 2025. Med anledning av att beslut i ärendet enligt planen ska tas i kammaren den 7 maj 2025 bedöms dock tiden för utfärdande av lagarna vara för kort för att de ska kunna träda i kraft redan den 20 maj 2025. Utskottet tar även i beaktande att det rör sig om en straffrättslig lagstiftning. Utskottet föreslår därför efter en sammanvägd bedömning och efter dialog med Regeringskansliet att lagändringarna i stället ska träda kraft den 10 juni 2025.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:2467 av Elisabeth Thand Ringqvist m.fl. (C) yrkande 35 föreslås att regeringen skyndsamt ska påbörja ett arbete för att ta fram lagstiftning som möjliggör att företag som kringgår internationella sanktioner kan sättas under statlig tvångsförvaltning.

I kommittémotion 2024/25:3107 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 6 föreslås att regeringen ska öka sina insatser för att upprätthålla sanktioner. Enligt motionärerna behöver regeringen agera omgående för att kringgåenden av EU:s sanktioner mot Ryssland ska upptäckas tidigare, förhindras oftare och straffas hårdare. De menar också att regeringen bör samla ansvariga myndigheter samt representanter för näringsliv och transportnäring för att gemensamt öka insatserna för att upprätthålla sanktionerna. I kommittémotion 2024/25:3136 av Fredrik Olovsson m.fl. (S) yrkande 36 föreslås att regeringen ska stoppa kringgåendet av sanktioner mot Ryssland.

Propositionen

Regeringen föreslår att straffskalan för sanktionsbrott av normalgraden ska vara fängelse i högst tre år. För sanktionsförseelser ska straffskalan vara böter eller fängelse i högst sex månader. För grova sanktionsbrott ska straffskalan vara fängelse i lägst två och högst sex år.

Av sanktionsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska se till att de brott som avses i direktivets artiklar 3 och 4 är straffbara med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder (artikel 5.1, skäl 3). Medlemsstaterna ska vidare vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artikel 3 är belagda med ett maximistraff som inbegriper fängelse (artikel 5.2, skäl 22). Det innebär att det inte får förekomma något brott för vilket det endast är föreskrivet böter i straffskalan. Enligt den nuvarande sanktionslagen är straffskalan för sanktionsbrott av normalgraden böter eller fängelse i högst två år. Den ligger alltså i närheten av den straffskala som används för flertalet förmögenhetsbrott, dvs. fängelse i högst två år. Det gäller t.ex. stöld (8 kap. 1 § brottsbalken), bedrägeri (9 kap. 1 § brottsbalken), häleri (9 kap. 6 § första stycket brottsbalken) och förskingring (10 kap. 3 § brottsbalken). Även för vissa andra förmögenhetsbrott såsom subventions­missbruk (9 kap. 3 b § brottsbalken) och givande av muta (10 kap. 5 b § brottsbalken) föreskrivs böter eller fängelse i högst två år.

För narkotikabrott (1 § första stycket narkotikastrafflagen [1968:64]) och finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet samt utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet (6–9 §§ terroristbrottslagen [2022:666]) är straffskalan fängelse i högst tre år.

De gärningar som omfattas av sanktionsdirektivet kan vara mycket olik­artade till sin karaktär, vilket motiverar en vid straffskala. En sådan straffskala motiveras även av att sanktionsbrotten kan omfatta mindre allvarliga förfaranden samtidigt som det skapas utrymme för en strängare och mer differentierad bedömning av sådana fall av sanktionsbrott som utan att de är att bedöma som grova är av allvarlig karaktär.

Enligt regeringen bör straffskalan för sanktionsbrott av normalgraden lämpligen ligga på samma nivå som de senast nämnda brotten. Därigenom uppfylls också kraven i sanktionsdirektivet (artikel 5.2 och 5.3 a och c).

Sanktionsdirektivet kräver att en juridisk person som hålls ansvarig för brott mot sanktioner enligt direktivet ska kunna bestraffas med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som ska inbegripa straffrättsliga eller icke-straffrättsliga böter eller sanktionsavgifter (artikel 7.1). Dessa får omfatta andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som anges i en exemplifierande lista (artikel 7.1 a–h). Regeringen bedömer att Sverige genom bestämmelserna om företagsbot i 36 kap. 24 § andra stycket brottsbalken uppfyller kraven på proportionerliga påföljder och sanktioner i artikel 7.1 i sanktionsdirektivet.

För att de föreslagna straffbestämmelserna ska bli effektiva och leda till lagföring krävs att misstänkta brott upptäcks och anmäls. Det saknas i dagsläget i svensk rätt en författningsreglerad anmälningsplikt för myndigheter som upptäcker eller misstänker brott mot internationella sanktioner. Regeringen bedömer att det i dagsläget är få misstankar om brott mot internationella sanktioner som anmäls och lagförs jämfört med vad som rimligen kan förväntas.

Det är också enligt regeringen rimligt att anta att anmälningarna skulle bli fler om en skyldighet att anmäla brottsmisstankar lagfästs och blir obligatorisk. Att fler misstänkta brott mot internationella sanktioner anmäls får antas både vara effektivitetsfrämjande och främja rättssäkerhet och förutsebarhet.

Bakgrund

Den 8 maj 2024 gav regeringen Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Inspektionen för strategiska produkter, Kommerskollegium, Polis­myndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagar­myndigheten i uppdrag att stärka arbetet med att säkerställa att sanktioner följs (Ju2024/01094). Enligt uppdraget skulle myndigheterna inom ramen för sina respektive befintliga uppgifter och ekonomiska resurser förstärka sitt arbete med att bedriva eller bidra till tillsyn samt förebygga, upptäcka, utreda och lagföra överträdelser av sanktioner som EU beslutat om. Myndigheterna gavs också i uppdrag att inrätta ett samverkansråd under ledning av Polis­myndigheten. Uppdraget redovisades den 31 januari 2025.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att straffen för sanktionsbrott skärps i förslaget till ny sanktionslag. Vidare föreslås även att brott som bedöms som ringa samt försök och medhjälp till vissa sanktionsbrott kriminaliseras. En anmälningsplikt ska enligt förslaget införas för utvalda myndigheter som upptäcker misstänkta överträdelser av sanktioner. Genom att höja straffen och förbättra myndighets­samarbetet genom att införa en anmälningsplikt visar regeringen sin strävan att tydligt inskärpa allvaret i fråga om sanktionsbrott, vilket utskottet välkomnar. Utskottet konstaterar att det är en komplex uppgift att effektivt motverka sanktionsbrott och kringgående av sanktioner samt att den förutsätter en nära samverkan mellan myndigheter.

Utskottet konstaterar vidare att Sverige har ett nära samarbete med kommissionen och övriga EU-medlemsstater i frågor som gäller nationellt genomförande av sanktioner. Sverige har bl.a. en löpande dialog med kommissionen om efterlevnadsfrågor inom ramen för kommissionens regelbundna högnivåmöten.

Utskottet konstaterar även i sammanhanget att Sverige fortsätter att vara drivande inom EU för att t.ex. skärpa sanktioner mot Ryssland och motverka kringgåendet av desamma, bl.a. vad gäller skuggflottan samt rysk import av känsliga produkter med dubbla användningsområden.

Med hänsyn till det ovan anförda anser utskottet att motionerna 2024/25:2467 (C) yrkande 35, 2024/25:3107(S) yrkande 6 och 2024/25:3136 (S) yrkande 36 kan avslås.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:1438 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 26 föreslås att regeringen ska införa svenska Magnitskijsanktioner som dessutom omfattar systematisk korruption och penningtvätt. I kommittémotion 2024/25:3162 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 20 föreslås att regeringen ska införa svenska Magnitskijsanktioner så länge EU inte har inkluderat systematisk korruption och penningtvätt i sina Magnitskijsanktioner.

I kommittémotion 2024/25:3354 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) föreslås att regeringen ska införa nationella sanktioner när beslut om EU- eller FN-sanktioner blockeras av ett fåtal stater.

Bakgrund

Gällande ordning

De internationella sanktioner som gäller i Sverige är beslutade av FN eller EU.

EU beslutar om internationella sanktioner, s.k. EU-autonoma sanktioner, genom att Europeiska unionens råd antar beslut om sanktionerna inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) enligt artikel 29 i EU-fördraget.

FN-sanktioner genomförs normalt via EU genom att rådet antar rådsbeslut om hela eller delar av sanktionerna inom ramen för Gusp, enligt artikel 29 i EU-fördraget. I de fall sanktionerna rör ekonomiska eller finansiella förbindelser, som t.ex. frysning av tillgångar, genomförs dessa åtgärder genom att rådet antar en rådsförordning.

I de sällsynta fall som FN-sanktioner inte genomförs via EU måste dessa genomföras direkt av medlemsstaterna.

EU:s sanktionsregim mot allvarliga kränkningar av och brott mot de mänskliga rättigheterna runtom i världen, ofta kallad EU:s Magnitskij­sanktioner, antogs av rådet den 7 december 2020 (beslut (Gusp) 2020/1999, förordning (EU) 2020/1998). Sanktionerna innebär inreseförbud för listade personer och frysning av tillgångar och förbud mot att tillgängliggöra medel för listade personer, enheter eller organ, som kan vara såväl statliga som icke-statliga aktörer. Sanktionsregimen tillämpas på folkmord, brott mot mänskligheten och ett antal angivna allvarliga människorättsbrott som tortyr, slaveri och godtyckliga gripanden eller frihetsberövanden. Därutöver kan den tillämpas på andra kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna i den mån dessa kränkningar eller övergrepp är utbredda eller systematiska eller på något annat sätt ger anledning till allvarlig oro när det gäller målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Som exempel på sådana andra kränkningar eller brott anges bl.a. människohandel, sexuellt och könsrelaterat våld samt brott mot åsikts- och yttrandefriheten eller mot religionsfriheten.

Tidigare riksdagsbehandling

Motionsyrkanden om att införa nationella sanktioner mot israeliska bosättare och mot de ryska energi- och banksektorerna behandlades av utskottet i maj 2024. Utskottet avstyrkte yrkandena, och riksdagen beslutade i enlighet med detta (bet. 2023/24:UU10, rskr. 2023/24:183 och 2023/24:184).

Ett motionsyrkande om att införa svenska Magnitskijsanktioner som omfattar korruption och penningtvätt behandlades av utskottet i maj 2022. Utskottet avstyrkte yrkandet med hänvisning till att det redan fanns ett tillkännagivande från utskottet i betänkande 2020/21:UU10, och riksdagen beslutade i enlighet med detta (bet. 2021/22:UU10, rskr. 2021/22:400).

I fråga om sanktioner föreslog utskottet i samband med behandlingen av skrivelsen om verksamheten i EU under 2020 två tillkännagivanden om dels en breddning av EU:s sanktionslagstiftning mot allvarliga kränkningar av och brott mot de mänskliga rättigheterna, dels en nationell sanktionslagstiftning för mänskliga rättigheter. Utskottet framförde följande om en breddning av EU:s sanktionslagstiftning (bet. 2020/21:UU10 res. S, MP):

Utskottet noterar att Europaparlamentet i en resolution den 29 april 2021 uppmanade EU och medlemsstaterna att anta ett EU-system för sanktioner mot korruption (P9-TA(2021)0159). Utskottet sympatiserar med detta och anser att det utan en sådan sanktionsgrund finns en påtaglig risk för att EU kan bli en fristad för personer som genom storskalig korruption och penningtvätt bidrar till finansieringen av auktoritära system och brott mot de mänskliga rättigheterna. Utskottet ser det därför som angeläget att regeringen aktivt tillsammans med likasinnade medlemsstater driver på för att bredda EU:s sanktionslagstiftning mot allvarliga kränkningar av och brott mot de mänskliga rättigheterna genom att införa storskalig systematisk korruption och penningtvätt som ett separat listningskriterium. Av den information inför utrikesrådets möte som utskottet fick vid sammanträdet den 6 maj 2021 framgick att regeringen nyligen tagit ett initiativ i denna riktning i rådets arbetsgrupp för mänskliga rättigheter. Utskottet anser att detta arbete behöver fortsätta och att riksdagen bör tillkännage detta för regeringen.

I samma betänkande föreslog utskottet även ett tillkännagivande om en nationell sanktionslagstiftning för mänskliga rättigheter (res S, V, MP). Utskottet anförde då följande:

Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat frågan om att inrätta en nationell sanktionslagstiftning för mänskliga rättigheter, senast i betänkande 2019/20:UU10. Utskottet har vid dessa behandlingar inte uteslutit en nationell sanktionslagstiftning för mänskliga rättigheter men prioriterat arbetet med att få till stånd en sådan lagstiftning på EU-nivå. Som framgått ovan har EU sedan frågan senast behandlades inrättat en sanktionslagstiftning mot allvarliga kränkningar av och brott mot de mänskliga rättigheterna. Utskottet anser därför att tiden nu är mogen för att gå vidare med att utarbeta ett förslag till en nationell sanktions-lagstiftning för mänskliga rättigheter. Utvecklingen i Belarus, Ryssland och Kina är enligt utskottet omständigheter som visat att Sverige behöver ett nationellt sanktionsverktyg. Regeringen bör enligt utskottet tillsätta en utredning i syfte att utarbeta ett förslag till en nationell sanktions­lagstiftning för mänskliga rättigheter. I utredningen bör det enligt utskottet ingå att ta lämpliga initiativ för att pröva förutsättningarna för att inom ramen för Nordiska rådet eller i kretsen av de nordisk-baltiska länderna samla en koalition av likasinnade och villiga länder bakom en likartad lagstiftning i syfte att utforma ett gemensamt system för hur MR-sanktioner kan genomföras nationellt av de olika länderna.

Riksdagen beslutade om tillkännagivanden enligt utskottets förslag (bet. 2020/21:UU10, rskr. 2020/21:357–358).

Utskottets ställningstagande

När det gäller motionsyrkanden om att införa nationella sanktioner, konstaterar utskottet att Sverige inte har egna nationellt beslutade sanktioner. Utskottet anser i enlighet med sitt uttalande i betänkande 2023/24:UU10 att det inte är ändamålsenligt att införa nationella sanktioner. Såväl effektivitets­skäl som folkrättsliga, EU-rättsliga och säkerhetspolitiska skäl talar för att den sedan länge etablerade principiella linjen att Sverige endast genomför sanktioner som har beslutats av FN:s säkerhetsråd eller EU även fortsättnings­vis bör följas.

Med hänsyn till det ovan anförda anser utskottet att motionerna 2024/25:1438 (SD) yrkande 26, 2024/25:3162 (C) yrkande 20 och 2024/25:3354 (C) kan avslås.

Reservationer

Ställningstagande

Det är angeläget att upprätthålla ett ekonomiskt tryck på Ryssland och strypa Putins krigskassa. Det krävs därför krafttag för att stoppa kringgåendet av EU:s sanktioner mot Ryssland. Regeringen behöver agera omgående för att dessa kringgåenden ska upptäckas tidigare, förhindras oftare och straffas hårdare. Sverige utmärker sig som ett av få europeiska länder där inget åtal har väckts än för sanktionsbrott. Regeringen bör samla ansvariga myndigheter samt representanter för näringsliv och transportnäring för att gemensamt öka insatserna för att upprätthålla sanktionerna. Varje sanktionsbrott är ett stöd till Rysslands illegala krig mot Ukraina.

 

 

Ställningstagande

Med anledning av Rysslands invasionskrig mot Ukraina har omfattande sanktioner införts mot ryska företag. Det finns företag i Sverige, t.ex. Kubal, som ägs av ryska oligarker som inte omfattas av svensk sanktionslagstiftning och som därför kan fortsätta sin verksamhet. Jag anser att dessa företag finansierar Putins krig och att regeringen behöver ta fram lagstiftning som gör det möjligt att tvångsförvalta sådana företag.

 

Ställningstagande

Vi Sverigedemokrater har i många år verkat för att införa Magnitskij­sanktioner. Vi ser ett behov av sanktionsregimer som långsiktigt och effektivt kan få till stånd en positiv förändring. Tyvärr omfattar EU:s Magnitskijlagstiftning inte korruption och systematisk penningtvätt. Vi beklagar detta eftersom det finns ett tydligt samband mellan korruption och brott mot mänskliga rättigheter. Vi anser därför att Sverige ska införa en nationell Magnitskijlagstiftning som omfattar korruption och systematisk penningtvätt.

 

Ställningstagande

I dagsläget införs sanktioner i Sverige endast efter beslut i FN:s säkerhetsråd eller beslut av EU. Det har varit och är en styrka att EU:s beslut om sanktioner är enhälliga och därmed har uppbackning av alla EU:s medlemsstater.

På senare tid har dock Rysslandsvänliga ledare i Ungern och Slovakien tagit EU:s sanktionsinstrument som gisslan för att förhandla till sig ekonomiska fördelar eller urholka sanktionernas effektivitet. I FN har Ryssland agerat för att stoppa sanktioner som riktats mot landet med anledning av Rysslands invasion av Ukraina.

Jag anser att Sverige måste kunna fatta beslut om nationella sanktioner genom samordning med likasinnade länder, när beslut om sanktioner blockeras av FN eller EU. I en alltmer orolig tid är det av största vikt att vi har möjlighet att agera tillsammans med likasinnade för att stå upp för folkrätten och en internationell rättsordning så att beslut om sanktioner inte kan blockeras av Ryssland eller länder som sympatiserar med Ryssland.

Jag anser att Sverige därmed bör införa s.k. nationella Magnitskijsanktioner för att kunna agera tillsammans med likasinnade EU-länder och att dessa nationella Magnitskijsanktioner ska omfatta systematisk korruption och penningtvätt. Det är väl dokumenterat att det finns ett samband mellan korruption och människorättsbrott, t.ex. i Europaparlamentets årliga rapport om mänskliga rättigheter och demokrati i världen.

Om EU inte kan agera när det gäller sanktioner mot Belarus nationelle ledare, som gör sig skyldig till både människorättsbrott, systematisk korruption och penningtvätt, så bör Sverige göra det. Detta gäller även individer ansvariga för övergrepp mot uigurer i Kina, styret i Azerbajdzjan som begår människorättsbrott, inklusive etnisk resning i området Nagorno-Karabach och dem som slår ned kampen för frihet och demokrati i Iran.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag