Författningsfrågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2025/26:KU30

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden om författningsfrågor som behandlas i betänkandet.

Motionsyrkandena rör bl.a. frågor om avskaffande av monarkin, stats­chefens åtalsimmunitet, ökad insyn i hovets ekonomi, den kungliga dispositionsrätten, demokrati och rättsstatsprincipen i EU samt en ny makt­utredning. Andra motionsyrkanden rör politisk kommunikation, förbud mot anonyma eller utländska partibidrag, en utredning om oppositionens roll, ett nationellt lobbyregister, karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, statsråds och statssekreterares aktieinnehav, ett utvidgat ansvar för statsråd samt konstruktivt misstroendevotum. Dessutom behandlas motionsyrkanden om bl.a. grundlagsbestämmelser om nationella minoriteter och minoritets­språk, skydd för transpersoner, grundläggande regler om budget, den offentliga äganderätten och grundlagsskydd för public service.

I betänkandet finns 22 reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Statsskicket och statschefens uppgifter

Frågor kopplade till EU-samarbetet

Åtgärder för att vitalisera demokratin

Politiska partier, riksdagsarbetet och lobbyister

Karensregler samt statsråds och statssekreterares aktieinnehav

Förhållandet mellan riksdagen och regeringen

Formerna för grundlagsändringar och ett oberoende domstolsråd

En författningsdomstol

Grundlagsreglering

Finansmakten

Övriga frågor

Reservationer

1. Statsskicket, punkt 1 (V)

2. Statschefens åtalsimmunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser, punkt 3 (V)

3. Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten, punkt 4 (V)

4. Demokrati och rättsstatsprincipen, punkt 6 (C)

5. En ny maktutredning, punkt 11 (V)

6. Politisk kommunikation, punkt 12 (C)

7. Partifinansiering, punkt 14 (S)

8. Partifinansiering, punkt 14 (C)

9. En utredning om oppositionens roll, punkt 18 (C)

10. Reglering av lobbyister, punkt 19 (S)

11. Reglering av lobbyister, punkt 19 (C)

12. Karensreglerna för statsråd och höga statstjänstemän, punkt 20 (S, V)

13. Statsråds och statssekreterares aktieinnehav, punkt 21 (S, V)

14. Ett utvidgat ansvar för statsråd, punkt 23 (C)

15. Konstruktivt misstroendevotum, punkt 24 (C)

16. Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråk och om svensk kultur, punkt 29 (V)

17. Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråk och om svensk kultur, punkt 29 (C)

18. Bestämmelse om skydd för transpersoner, punkt 30 (MP)

19. Grundläggande regler om budget, punkt 31 (C)

20. Grundlagsskydd för den offentliga äganderätten, punkt 33 (V)

21. Grundlagsskydd för public service m.m., punkt 34 (V)

22. Grundlagsskydd för public service m.m., punkt 34 (MP)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden 2025/26

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar konstitutionsutskottet 83 motionsyrkanden om författningsfrågor från allmänna motionstiden 2025/26.

Motionsyrkandena rör bl.a. frågor om avskaffande av monarkin, statschefens åtalsimmunitet, ökad insyn i hovets ekonomi, den kungliga dispositionsrätten, demokrati och rättsstatsprincipen i EU samt en ny makt­utredning. Andra motionsyrkanden rör politisk kommunikation, förbud mot anonyma eller utländska partibidrag, en utredning om oppositionens roll, ett nationellt lobbyregister, karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, statsråds och statssekreterares aktieinnehav, ett utvidgat ansvar för statsråd samt konstruktivt misstroendevotum. Dessutom behandlas motionsyrkanden om bl.a. grundlagsbestämmelser om nationella minoriteter och minoritets­språk, skydd för transpersoner, grundläggande regler om budget, den offentliga äganderätten och grundlagsskydd för public service.

Utskottets överväganden

Motionerna

Statsskicket

Jessica Wetterling m.fl. (V) efterlyser i kommittémotion 2025/26:2790 yrkande 1 en utredning om det svenska statsskicket i syfte att införa republik. Att monarkin avskaffas begärs också i motion 2025/26:1385 yrkande 1 av Karin Sundin m.fl. (S, V, MP, C, L). Motionärerna anför bl.a. att det nuvarande systemet med monarki är otidsenligt. Rätten att representera Sverige ska enligt motionärerna inte kunna ärvas. Statschefen ska därför tillsättas enligt demokratiska principer.

Statschefens uppgifter

I motion 2025/26:277 av Björn Söder (SD) föreslås ett tillkännagivande om att statschefen åter ska få ansvaret att föreslå ny statsminister för riksdagen. Talmansrollen bör enligt motionären skiljas från det rent politiska spelet kring statsministerrollen. I andra europeiska demokratier ansvarar statschefen, som står utanför partipolitiken, för regeringsbildningen.

Statschefens åtalsimmunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Jessica Wetterling m.fl. (V) begär i kommittémotion 2025/26:2790 yrkande 3 en utredning om att avskaffa monarkens totala åtalsimmunitet. Motionärerna anför att statschefens åtalsimmunitet, på samma sätt som riksdagsledamöters, ska gälla bara sådana gärningar som begås under utövande av uppdraget. Samma yrkande finns i motion 2025/26:1385 av Karin Sundin m.fl. (S, C, V, MP, L) yrkande 2. Motionärerna anför att statschefens åtalsimmunitet stämmer illa med den grundlagsfästa principen om allas lika värde.

Karin Sundin m.fl. (S, C, V, MP, L) yrkar i motion 2025/26:1385 att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag om att avskaffa bekännelsetvånget för statschefen (yrkande 3), successionsordningens krav på att prinsar och prinsessor av det svenska kungahuset inte får ingå äktenskap om regeringen efter begäran från kungen inte lämnat sitt samtycke (yrkande 4) och förbudet för tronföljare att lämna riket utan kungens vetskap och samtycke (yrkande 5). Motionärerna framhåller bl.a. att det faktum att man i lag inskränker vuxna människors religionsfrihet och rörelsefrihet och kräver samtycke för ingående av äktenskap inte kan klassas som annat än en kvarleva från forna tiders samhällsstruktur där ätten spelade en avgörande roll för människors sociala status. Till dess att monarkin avskaffas bör dessa principer enligt motionärerna förändras.

Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten

I kommittémotion 2025/26:2790 av Jessica Wetterling m.fl. (V) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om en utredning om granskning och ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet. Motionärerna anför att eftersom statschefen har uppgifter som finansieras av allmänna medel bör verksamhetens effektivitet och hur den ekonomiska ersättningen används vara föremål för offentlig granskning. De överenskommelser som har träffats om en ökad insyn i verksamheten är enligt motionärerna steg i rätt riktning men ger inte tillräcklig insyn. Det är dessutom inte möjligt att med stöd av offentlighetsprincipen begära ut handlingar från Hovstaterna. Bristen på insyn och granskning är enligt motionärerna ett demokratiskt problem. Också i motion 2025/26:1385 av Karin Sundin m.fl. (S, C, V, MP, L) yrkande 6 begärs ett motsvarande tillkännagivande.

Karin Sundin och Niels Paarup-Petersen (S, C) efterlyser i motion 2025/26:1384 tillkännagivanden om att avskaffa den kungliga dispositions­rätten (yrkande 1), att offentliggöra ekonomierna för de fastigheter som dispositionsrätten omfattar (yrkande 2) och att renodla statschefens uppgift till att representera Sverige (yrkande 3). Motionärerna anser att den nuvarande ordningen där kungen disponerar ett stort fastighetsbestånd som ägs av Statens fastighetsverk inte är rimlig och att dessa fastigheter i stället bör administreras av allmännyttan eller statliga organ. Motionärerna är också kritiska till att kungens disposition av de statligt ägda fastigheterna står utan offentlig insyn. Ett första steg bör enligt motionärerna vara att offentliggöra fastighets­beståndets ekonomi, och i ett andra steg bör statschefens uppgift renodlas på så sätt att den inte omfattar att agera hyresvärd för ett betydande statligt fastighetsbestånd.

Gällande ordning

Statsskicket

Grunderna för det svenska statsskicket slås fast i regeringsformens (RF) första kapitel.

Enligt 1 kap. 1 § första stycket utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger enligt andra stycket på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Riksdagen är folkets främsta företrädare (1 kap. 4 §), och kungen eller drottningen som enligt successionsordningen (SO) innehar Sveriges tron är rikets statschef (1 kap. 5 §).

Förutsättningarna för att få tjänstgöra som statschef anges i 5 kap. RF. Endast den som är svensk medborgare och har fyllt 18 år får tjänstgöra som statschef (2 §). Den som tjänstgör som statschef får inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot. Successionsrätten till Sveriges tron för manliga och kvinnliga efterkommande till kung Carl XVI Gustaf regleras i successionsordningen, som är en grundlag.

Av 5 kap. 5 § RF följer att om kungahuset utslocknar väljer riksdagen en riksföreståndare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen väljer samtidigt en vice riksföreståndare. Detsamma gäller om kungen eller drottningen som är statschef dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 18 år.

Att kungahuset utslocknar innebär att det inte längre finns någon successionsberättigad och inte heller kan väntas någon sådan. För denna situation föreskriver regeringsformen alltså endast att riksdagen utser en riksföreståndare och en vice riksföreståndare. Tanken med bestämmelsen är enligt förarbetena till regeringsformen att riksdagen ska få rådrum att ta ställning till den framtida statsformen (prop. 1973:90 s. 175 f.).

Enligt förarbetena kan det knappast komma i fråga att i regeringsformen ge föreskrifter om val av ett nytt kungahus. Samtidigt framgår det av förarbetena att en ordning med en permanent riksföreståndare torde stå i viss motsättning till bestämmelsen i 1 kap. 5 § RF om att kungen är rikets statschef. Det finns emellertid inte någon skyldighet att välja ett nytt kungahus (prop. 1973:90 s. 486). I samband med införandet av den nya regeringsformen upphävdes 1974 en tidigare bestämmelse i successionsordningen om att riksdagen vid kungahusets utslocknande skulle välja ett nytt kungahus.

Ett val av en riksföreståndare och en vice riksföreståndare gäller till dess att riksdagen beslutar annat.

Statschefens uppgifter

Bestämmelser om statschefens uppgifter finns i regeringsformen och riksdags­ordningen (RO). Statschefen har i första hand representativa och ceremoniella uppgifter.

Ett regeringsskifte äger enligt 6 kap. 6 § RF rum vid en särskild konselj inför statschefen. Av 10 kap. 12 § RF följer att statschefen är ordförande vid sammanträden med Utrikesnämnden. Statschefen förklarar också enligt 3 kap. 6 § RO riksmötet öppnat, och han eller hon får avge en ämbetsförklaring inför kammaren (6 kap. 17 § RO). Av förarbetsuttalandena framgår att statschefens uppgifter i övrigt bestäms genom sedvana (prop. 1973:90 s. 173). Rollen som rikets främsta företrädare i förhållande till andra länder anses vara av särskilt intresse. Dessutom fullgör statschefen inrikes representationsuppgifter av mer eller mindre officiell karaktär.

Av regeringsformen framgår vidare att statsministern ska hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter, och när det behövs sammanträder regeringen i konselj med statschefen som ordförande (5 kap. 3 §). Innan statschefen reser utomlands ska han eller hon samråda med statsministern.

Uppgiften att utnämna statsministern och övriga statsråd låg enligt 1809 års regeringsform på kungen. Efter hand som parlamentarismens principer accepterades i det svenska statsskicket utbildades en konstitutionell praxis som innebar att kungen, innan han utnämnde statsministern, skulle samråda med talmännen och företrädare för partigrupperna i riksdagen. Beslutet att utse en statsminister skulle sedan grunda sig på vad som framkommit vid samrådet. Övriga statsråd skulle enligt denna praxis utnämnas av kungen efter förslag av statsministern.

En av huvudpunkterna i den uppgörelse som träffades inför utarbetandet av 1974 års regeringsform om statschefens ställning (den s.k. Torekovkompro­missen) var att monarkin skulle behållas men att statschefen endast skulle ha representativa och ceremoniella uppgifter (prop. 1973:90 s. 170 f.).

Grundlagberedningen konstaterade att riksdagens talman själv är riksdags­ledamot och därför kan härleda sitt mandat från folket (SOU 1972:15 s. 94). Han eller hon kan dessutom förutsättas ha en tämligen lång erfarenhet av politiskt arbete och är riksdagens främsta företrädare. Talmannens position ansågs vara mindre partipolitiskt utsatt än övriga riksdagsledamöters samtidigt som han eller hon kan avkrävas politiskt ansvar för sina beslut. Samman­fattningsvis ansåg Grundlagberedningen att riksdagens talman var mest lämpad för uppgiften att föreslå vem som under det rådande parlamentariska läget skulle ha bäst förutsättningar att bilda regering. När det gällde funktionen att besluta om vem som ska bli statsminister ansåg beredningen emellertid att det kunde finnas en risk för att talmannen inte alltid kan befria sig från sina partipolitiska bindningar. Det borde därför vara riksdagen som har sista ordet och som utser statsministern.

När en statsminister ska utses samråder talmannen enligt 6 kap. 4 § RF med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen. Talmannen överlägger också med de vice talmännen och lämnar sedan ett förslag på statsminister till riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Förkastar riksdagen talmannens förslag görs förfarandet om. Om talmannens förslag förkastas fyra gånger ska ett extra val till riksdagen hållas (6 kap. 5 § RF).

Statschefens åtalsimmunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Enligt 5 kap. 8 § RF kan kungen eller en drottning som är statschef inte åtalas för sina gärningar. Statschefen har alltså straffrättslig immunitet. Skyddet gäller oberoende av om statschefen kan anses ha begått gärningen under utövandet av uppdraget som statschef eller som privatperson. Bestämmelsen om skydd mot åtal utesluter även att statschefen ställs till ansvar för brott på annat sätt än genom åtal, t.ex. genom strafföreläggande. Det anses inte att statschefen i och för sig står över lagen, men han eller hon kan inte ställas till ansvar för brott.

Den rättsliga immuniteten gäller dock inte civilrättsliga frågor (prop. 1973:90 s. 175). Sådana anspråk mot statschefen, t.ex. i fråga om skadestånd, kan alltså framställas i domstol.

Regleringen i bl.a. 5 kap. 8 § RF utgör inte hinder mot att Sverige uppfyller sina åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmåls­domstolen eller i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar (10 kap. 14 § RF).

Av 2 § i 1809 års regeringsform följde att kungen alltid ska vara av den rena evangeliska läran, sådan som den i den oförändrade augsburgska bekän­nelsen samt Uppsala mötes beslut 1593 är antagen och förklarad.

I 4 § SO hänvisas när det gäller kungen till denna bestämmelse i 1809 års regeringsform samt föreskrivs att också prinsar och prinsessor av det kungliga huset ska ”uppfödas i samma lära och inom riket”. Den i familjen som inte bekänner sig till samma lära utesluts från all successionsrätt. Det framgår vidare av 5 § SO att en prins eller en prinsessa av det kungliga huset inte får gifta sig, om inte regeringen på begäran av kungen har lämnat sitt samtycke till giftermålet. Gifter sig en successionsberättigad prins eller prinsessa utan detta samtycke, mister han eller hon sin successionsrätt. Så blir fallet även för prinsens eller prinsessans barn och efterkommande. Enligt 7 § SO får tronföljaren inte resa utomlands utan kungens vetskap och samtycke.

Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten

Inledning

Anslaget 1:1 Kungliga hov- och slottsstaten får användas för att täcka utgifter för statschefens officiella funktioner, inklusive utgifter för kungafamiljen, samt för Kungliga hovstatens och Kungliga slottsstatens förvaltningsutgifter.

Kungliga Hovstaterna är den officiella beteckningen på den organisation som i dagligt tal kallas hovet och som har till huvuduppgift att bistå statschefen och övriga medlemmar av kungafamiljen i deras officiella plikter. En annan uppgift är att vårda det kungliga kulturarvet och att visa detta kulturarv för allmänheten. I budgetsammanhang delas hovet in i Kungliga hovstaten (Hovstaten) och Kungliga slottsstaten (Slottsstaten).

Till Hovstaten hör Riksmarskalksämbetet, Hovmarskalksämbetet och en informationsavdelning. De anslagsmedel som avser Hovstaten finansierar kostnader för bl.a. representation, statsbesök, resor, transporter och personal. Anslaget täcker även sådana levnadsomkostnader som är direkt kopplade till statschefsfunktionen.

Slottsstaten omfattar Husgerådskammaren, inklusive Bernadottebiblio­teket, och Ståthållarämbetet. Till Ståthållarämbetet hör även Kungliga Djur­gårdens förvaltning. Husgerådskammaren svarar för förvaltningen, under­hållet och vården av de kungliga slottens konstverk, möbler och andra inventarier. Ståthållarämbetet svarar för tillsynen och förvaltningen av de kungliga slotten med tillhörande byggnader och parkanläggningar. Därutöver ansvarar ämbetet för visningsverksamheten vid de kungliga slotten.

Slottsstatens verksamhet finansieras med anslag, hyres- och arrende­intäkter, intäkter från visningar av de kungliga slotten och intäkter från försäljning i slottsbodarna.

Anslagsmedel som avser Hovstaten disponeras av Kammarkollegiet och betalas ut engångsvis efter rekvisition till H.M. Konungens hovförvaltning. Anslagsmedel som avser Slottsstaten får användas efter beslut av Riks­marskalksämbetet.

Regeringsformen innehåller inga bestämmelser om hovet. I förarbetena framhöll departementschefen, i likhet med Grundlagberedningen, att hovet bör stå utanför den statliga förvaltningsorganisationen (prop. 1973:90 s. 176).

Lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Enligt 3 § första stycket 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska Riksrevisionen granska årsredovisningen för bl.a. Slottsstaten. Av 5 § första stycket samma lag framgår att granskningen ska utföras i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för bl.a. Slottsstaten – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision). I förarbetena till lagen anges att regeringen för att hovets medelsbehov ska kunna bedömas behöver få en redogörelse för hur de tilldelade medlen har använts (prop. 2001/02:190 s. 73 f.).

Den verksamhet som Hovstaten bedriver omfattas enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. inte av Riksrevisionens granskning. Revisionen utförs i stället av en extern revisor.

Överenskommelser mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet m.m.

Enligt en överenskommelse som träffades 1996 mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet ska ämbetet varje år lämna en berättelse till regeringen över den samlade verksamheten inom Kungliga hov- och slottsstaten (prop. 1996/97:1 utg.omr. 1 s. 13). Verksamhetsberättelsen ska sedan ligga till grund för regeringens bedömning av medelsbehovet.

Av det totala anslaget tillförs Hovstaten 51 procent och Slottsstaten 49 procent. Kostnadsfördelningsnyckeln ska gälla långsiktigt och inte justeras av smärre förändringar i organisationen eller verkligt kostnadsutfall.

Regeringen och Riksmarskalksämbetet enades 2005 om att komplettera överenskommelsen från 1996 (prop. 2005/06:1 utg.omr. 1 s. 51). Enligt kompletteringen ska, som grund för en eventuell framtida ändring av anslags­fördelningen mellan Hovstaten och Slottsstaten, större organisatoriska förändringar dem emellan redovisas i verksamhetsberättelsen för det budgetår då förändringen sker. Dessutom ska anslagets fördelning på de olika verksamhetsområdena bli föremål för en kontinuerlig diskussion mellan Riksmarskalksämbetet och Regeringskansliet.

I december 2011 tillkännagav riksdagen att regeringen skulle genomföra en översyn av överenskommelsen med Riksmarskalksämbetet (bet. 2011/12:KU1, rskr. 2011/12:56). Översynen syftade till att verka för en ökad insyn i Hovstaten men skulle samtidigt respektera statschefens privata sfär och inte utgöra någon ändring i den nuvarande konstitutionella ordningen.

Regeringen och Riksmarskalksämbetet enades 2013 om att komplettera överenskommelserna från 1996 och 2005 när det gäller insyn i den verksamhet som bedrivs inom ramen för Hovstaten (prop. 2013/14:1 utg.omr. 1 s. 19). Enligt överenskommelsen ska den ekonomiska redogörelsen i verksamhets­berättelsen för Hovstaten vara utförligare än tidigare, och redogörelsen ska bestå av en uppställning som liknar den redogörelse som lämnas för Slotts­staten. Det innebär att uppställningen inte längre anger de organisatoriska enheternas andel av de sammanlagda kostnaderna för Hovstaten utan i stället består av resultat- och balansinformation samt kommentarer i form av tilläggsupplysningar och noter. I propositionen underströk regeringen att överenskommelsen inte ändrar ordningen i vissa särskilt uppräknade avseenden. Hovet ska alltjämt stå utanför den statliga förvaltnings­organisationen och den verksamhet som Hovstaten bedriver omfattas inte av lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Vidare omfattas Hovstaten varken av bestämmelserna i anslagsförord­ningen (2011:223) om bl.a. prövning av anslagssparande och indragning av anslag eller av andra delar av det ekonomiadministrativa regelverket för myndigheter under regeringen. Dessutom ska Kammarkollegiet alltjämt betala ut anslagsmedlen engångsvis efter rekvisition.

Enligt en kommuniké från riksmarskalken i oktober 2019 hade kungen beslutat om förändringar i kungahuset. Syftet med förändringarna var att klargöra vilka personer inom kungafamiljen som kan förväntas tas i anspråk för sådana officiella uppdrag som statschefen är skyldig att utföra eller som anknyter till statschefsämbetet. Av beslutet följer att barnen till prins Carl Philip och prinsessan Sofia samt barnen till prinsessan Madeleine och Christopher O’Neill inte längre ska tillhöra kungahuset. Barnen ska även i fortsättningen vara medlemmar av kungafamiljen, men de ska inte längre ha ställning som kungliga högheter och förväntas inte i framtiden åta sig sådana uppdrag som statschefen har till uppgift att utföra. De kommer dock även fortsättningsvis att bära de hertig- och hertiginnetitlar de har tilldelats av kungen.

Det framgår vidare av kommunikén att kungen och kronprinsessan, till­sammans med drottningen och prins Daniel, är Sveriges främsta representanter inom landet och gentemot andra stater. Prins Carl Philip, prinsessan Madeleine och prinsessan Sofia ska fortsätta att verka inom de ideella stiftelser och verksamheter som de grundat och engagerat sig i. Därutöver kommer de att utföra officiella uppdrag i den utsträckning kungen beslutar.

Budgetpropositionen för 2026

I budgetpropositionen för 2026 framhålls det att den ekonomiska redovis­ningen av Hovstatens verksamhet består av resultat- och balansinformation samt kommentarer i form av tilläggsupplysningar och noter i enlighet med den överenskommelse som har träffats mellan regeringen och Riksmarskalks­ämbetet (prop. 2025/26:1 utg.omr. 1 s. 12). Det sägs vidare att redovisningen för Hovstaten följer vedertagna principer som sedan tidigare tillämpas för Slottsstaten. Riksmarskalksämbetet har därutöver åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget, genom att fr.o.m. 2021 redogöra för hur anslaget fördelas till statschefen och till andra medlemmar av den kungliga familjen som utfört officiella uppdrag som åligger statschefen eller anknyter till statschefsämbetet.

Den kungliga dispositionsrätten

I anslutning till den nämnda överenskommelsen mellan regeringen och Riks­marskalksämbetet 1996 överlämnade ämbetet en utredning till regeringen som gällde årsredovisning och revision för Hovstaten och Slottsstaten. Till utredningen var fogad en promemoria med en analys av rättsläget när det gällde kungens apanage och tillhörande frågor (se bet. 2011/12:KU1 s. 17 f.).

När det gällde kungens apanage anförde Riksmarskalksämbetet följande. Gränsen mellan kungens privata ekonomi och hans ekonomi som statschef är mycket svår att dra. Kungen är rikets statschef dygnet runt när han vistas i landet. När det gäller egendom är lösöret på de kungliga slotten en blandning av statlig, stiftelseägd och privat egendom, som allt brukas av kungen både som statschef och som privatperson. För att undvika ständiga diskussioner i denna gränsdragningsfråga lovade riksdagen (då ständerna) 1809 att årligen lämna ett penningbelopp (apanage) till kungens hovhållning. I utbyte överlämnade kungen uppräknade kungliga slott och kungsgårdar till staten med förbehåll om dispositionsrätt för honom av vissa av dessa slott, inklusive inredning. För det belopp som lämnades för hovhållningen skulle det varken krävas någon speciell anhållan eller redogörelse för hur medlen hade använts.

Dispositionsrätten innebär alltså att kungen och hans efterträdare har nyttjanderätt till ett antal slott med tillhörande park-, trädgårds- och skogsområden. Ståthållarämbetet företräder kungen i alla frågor rörande dispositionsrätten. De slott med tillhörande mark och byggnader som ingår i dispositionsrätten ägs av staten, som företräds av Statens fastighetsverk.

Av kungahusets webbplats framgår att fastighetsförvaltningen normalt drivs av en huvudman, som svarar för alla frågor om ägande, drift och underhåll av mark och byggnader. Det framgår även att dispositionsrätten innebär en uppdelning av dessa frågor på Ståthållarämbetet och Statens fastighetsverk. Ett forum för diskussioner och överväganden om mark­områdenas och byggnadernas användning är H.M. Konungens råd för mark- och byggnadsfrågor.

Det framgår också av webbplatsen att merparten av de bostäder som omfattas av den kungliga dispositionsrätten bebos av nuvarande eller pensionerade medarbetare. Respektive förvaltare (Statens fastighetsverk eller Kungliga Djurgårdens förvaltning) sätter hyran, och hyressättningen sköts på samma sätt som på den vanliga hyresmarknaden. Det innebär att bruks­värdeshyran bestäms utifrån vad som är normalt på orten för parter som har hyresförhandlingsordning med hänsyn tagen till storlek, standard, läge och andra förekommande villkor. Enligt överenskommelsen disponerar stats­chefen och hans familj sina bostäder utan att betala någon hyra.

Tidigare utredningar

Statsskicket och statschefens uppgifter

Grundlagberedningen hade i uppdrag att lämna förslag som gällde statschefens ställning i en modern grundlag (SOU 1972:15). Efter ingående överläggningar nådde beredningen den s.k. Torekovkompromissen. Beredningen framhöll att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var beredningens förslag om att statschefen inte längre skulle ha en roll vid regeringsbildningen. Denna uppgift skulle i stället fullgöras av talmannen och riksdagen.

Statschefen skulle därmed inte ha någon politisk makt men skulle behålla sin ställning som symbol för riket med representativa uppgifter. I propositionen till den nya regeringsformen framhölls att många i vårt land anser att det ärftliga kungadömet är ett främmande inslag i det demokratiska statsskicket (prop. 1973:90 s. 171). Tanken är att statschefsämbetet vinner sin fulla symbolverkan endast om statschefen har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket samt att ingen i en demokrati, som utgår från alla medborgares lika värde, bör ärva en offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Samtidigt framhölls att monarkin har stöd hos betydande befolk­ningsgrupper och har visat sig kunna fungera på ett från en parlamentarisk synpunkt oklanderligt sätt.

Regeringen konstaterade att beredningens ledamöter hade enats om att i den nya regeringsformen inte frångå den gällande statsformen och att denna ståndpunkt hade fått ett starkt stöd i remissbehandlingen av beredningens förslag. Regeringen tillade också att kungadömets bevarande var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning om författningen skulle få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.

Den senaste övergripande översynen av regeringsformen gjordes av Grund­lagsutredningen (SOU 2008:125). Grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki ingick dock inte i kommitténs uppdrag.

Statschefens åtalsimmunitet

I förarbetena till 1974 års regeringsform anfördes när det gällde statschefens immunitet att en sådan ordning är mycket nära förbunden med monarkins begrepp och att den har sin motsvarighet i andra monarkier, i bl.a. Danmark och Norge (prop. 1973:90 s. 175). Det anfördes vidare att det knappast kunde vara förenat med några praktiska och betydelsefulla besvär att behålla en ordning som innebär att statschefen inte kan ställas till ansvar för brott och att man borde kunna tillmötesgå önskemålen om att behålla den gällande ordningen genom att även i den nya författningen föreskriva att statschefen inte kan åtalas för brott.

Grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki ingick som nämnts inte i Grundlagsutredningens uppdrag. Bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen behandlades dock av utredningen. I betänkandet konstaterade utredningen att Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan) har varit bindande för Sverige sedan 2001 och att regeringsformen borde anpassas till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt Romstadgan (SOU 2008:125 s. 610 f.). Enligt utredningen borde en ny bestämmelse införas i regeringsformen som markerar att grundlagens regler om åtal och immunitet för bl.a. statschefen inte utgör hinder mot att Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen borde också ta sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag i denna del, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet

I november 2019 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att bl.a. överväga utformningen av riksdagens anslag till hovet (dir. 2019:76). Enligt direktiven skulle kommittén, i samråd med hovet, överväga hur utformningen av riksdagens anslag till hovet kan bidra till att det kungliga husets officiella åtaganden främst utförs av ett begränsat antal av dess medlemmar och, med utgångspunkt i detta, utarbeta principer för anslagets utformning. Uppdraget byggde på ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2017/18:KU28, rskr. 2017/18:337–338).

Kommittén, som antog namnet Förtjänstutredningen, överlämnade i september 2021 betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flagg­dagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74). I betänkandet ges bl.a. en beskrivning av den historiska bakgrunden och utvecklingen av anslaget till i första hand Kungliga hovstaten. I en bilaga till betänkandet finns vidare en rättshistorisk sammanställning och analys av anslagets utveckling utförd av docent Martin Sunnqvist vid Lunds universitet. Hans uppdrag omfattade bakgrunden till relationen mellan Kungliga hov- och slottsstaterna och regeringen utifrån tillkomsten av 1809 års regeringsform och den överenskommelse som gjordes 1809–1810 om anslaget till kungahuset och hovet samt dispositionsrätten till viss egendom.

Utredningen noterade i sitt betänkande att det är fastigheter och dispositionsrätten inom Slottsstaten som historiskt sett varit föremål för diskussion framför allt mellan statschefen, riksdagen och regeringen. Den verksamheten omfattas i dag av revision och redovisning.

I betänkandet framhöll kommittén att Riksmarskalksämbetets åtagande innebär en ökad öppenhet när det gäller hur anslaget till Hovstaten disponeras. Enligt en ny redovisningsmodell kommer årsredovisningen att innehålla en redogörelse för hur statschefen har fördelat anslaget till medlemmar av den kungliga familjen som utfört officiella uppdrag som åligger statschefen eller anknyter till statschefsämbetet. Årsredovisningen kommer även att innehålla en exemplifiering av vilka sorters utgifter som ingår i dessa belopp. Förtjänst­utredningen bedömde att den genom de redovisade ändringarna hade utfört sitt uppdrag i enlighet med kommittédirektiven.

Förtjänstutredningen lämnade även förslag som rörde ett offentligt belöningssystem och de allmänna flaggdagarna. Dessa förslag behandlades i en proposition som regeringen överlämnade till riksdagen i april 2022 (prop. 2021/22:232, bet. 2021/22:KU39, rskr. 2021/22:393).

I propositionen noterade regeringen att Förtjänstutredningen inte hade lämnat några förslag när det gällde riksdagens anslag till Kungliga hov- och slottsstaten men att utredningen välkomnat att hovet åtagit sig att öka öppenheten kring föredelningen av anslaget mot bakgrund av kungens beslut om vilka personer inom den kungliga familjen som kan förväntas tas i anspråk för officiella uppdrag som åligger statschefen eller som anknyter till statschefsämbetet. Vidare konstaterade regeringen att den kan följa utvecklingen av detta åtagande i samband med behandlingen av årsredo­visningar för Hovstaten i arbetet med förslag till statens budget.

Tidigare riksdagsbehandling

Statsskicket

Motionsyrkanden om att avskaffa monarkin och införa republik har behandlats av konstitutionsutskottet vid ett stort antal tillfällen. Utskottet har avstyrkt yrkandena med hänvisning till den ståndpunkt om statsskicket som intogs vid 1974 års författningsreform (se t.ex. bet. 2006/07:KU11, bet. 2017/18:KU36, bet. 2018/19:KU30 och bet. 2022/23:KU30). Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (SD, V).

Statschefens uppgifter

Våren 2010 behandlade utskottet motionsyrkanden om att statschefen ska överta talmannens uppgifter vid regeringsbildningen (bet. 2009/10:KU27). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att Grundlagberedningen inför 1974 års regeringsform framhållit att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var att statschefens roll vid regeringsbildningen fördes över till riksdagen. Statschefen skulle därmed inte ha någon politisk makt men däremot behålla sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. Utskottet såg ingen anledning att förorda en annan ordning än den gällande i detta avseende och avstyrkte därför motionsyrkandena. Utskottet har därefter vid ett flertal tillfällen vidhållit detta ställningstagande.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om att statschefen borde överta vissa av talmannens uppgifter var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll då sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motions­yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Statschefens åtalsimmunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Konstitutionsutskottet har tidigare avstyrkt motionsyrkanden om att stats­chefen inte borde åtnjuta total åtalsimmunitet (se t.ex. bet. 2003/04:KU9, bet. 2011/12:KU15, bet. 2022/23:KU30). Utskottet har då inte sett någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet har gjort tidigare. Utskottet har i detta sammanhang även konstaterat att Grundlagsutredningen bl.a. behandlat bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen och att utredningens arbete i den delen resulterade i en ny bestämmelse i regerings­formen som innebär att bestämmelsen om immunitet för statschefen inte hindrar att Sverige uppfyller sina åtaganden i förhållande till Internationella brottmålsdomstolen i Haag eller andra mellanfolkliga domstolar.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om att statschefen inte borde åtnjuta total åtalsimmunitet var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V).

Våren 2001 behandlade utskottet bekännelsekravet i successionsordningen för kungen och den kungliga familjen (bet. 2000/01:KU11). I sitt ställnings­tagande framhöll utskottet att det inte ville frångå sin tidigare bedömning i samband med behandlingen våren 1998 av propositionen Staten och trossamfunden – grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49, bet. 1997/98:KU20), då utskottet avstyrkte en rad motioner om upphävande av bl.a. 4 § SO och liksom regeringen konstaterade att det rådde delade meningar om hur frågan om statschefens tro borde betraktas. Bland annat hade Riksmarskalksämbetet föreslagit att den rättsliga regleringen av frågan om bekännelsekravet för statschefen skulle bibehållas. Frågan var i sig inte beroende av de då aktuella grundlagsförslagen och borde enligt utskottet lösas först när den var mer brett förankrad i samhället.

Även våren 2004 behandlade utskottet motionsyrkanden om bekännelse­kravet i successionsordningen (bet. 2003/04:KU9). I sitt ställningstagande anförde utskottet att det alltjämt inte var berett att vidta någon åtgärd med anledning av vad som hade anförts i motionerna och avstyrkte motions­yrkandena.

Frågan om en ändring av successionsordningens giftermålsbestämmelser behandlades av utskottet våren 2002 och våren 2004 (bet. 2001/02:KU13 och bet. 2003/04:KU9), och utskottet var då inte berett att förorda att riksdagen skulle vidta någon åtgärd med anledning av vad som hade anförts i motions­yrkandena. Utskottet avstyrkte yrkandena. Våren 2004 behandlade utskottet även ett motionsyrkande om att upphäva kravet i successionsordningen på samtycke vid tronföljarens utlandsresor (bet. 2003/04:KU9). I sitt ställnings­tagande uppgav utskottet att det som hade anförts i denna del inte borde leda till någon åtgärd från riksdagens sida, och motionsyrkandet avstyrktes.

Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V).

Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten

Hösten 2011 behandlade konstitutionsutskottet motioner om insyn i Kungliga hov- och slottsstaten (bet. 2011/12:KU1). Utskottet ansåg att det fanns förutsättningar för att, inom ramen för de gällande konstitutionella och rättsliga regelverken, genomföra en översyn av den överenskommelse om redovisning av anslaget till Hovstaten som träffats mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet. En sådan översyn borde enligt utskottet verka för en ökad insyn i Hovstaten men samtidigt respektera statschefens privata sfär och inte utgöra någon ändring i den nuvarande konstitutionella ordningen. Mot denna bakgrund tillstyrktes motionerna, och utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att den skulle genomföra en översyn av den överenskommelse som träffats mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet om redovisningen av Hovstatens verksamhet. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:56).

Motionsyrkanden om ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet behandlades av utskottet även hösten 2013 och hösten 2014 (bet. 2013/14:KU1 och bet. 2014/15:KU1). Utskottet konstaterade då att regeringen och Riksmarskalksämbetet hade enats om att komplettera överens­kommelserna från 1996 och 2005. Enligt utskottet borde erfarenheterna av den nya ordning som överenskommelsen innebar avvaktas innan frågan prövades på nytt, och med anledning av detta avstyrktes motionsyrkandena.

Utskottet har sedan vidhållit sitt ställningstagande ett flertal gånger (bet. 2018/19:KU30, bet 2022/23:KU30, bet. 2024/25:KU16). Utskottet har vid de senare beredningarna noterat att Förtjänstutredningen inte lämnade några förslag när det gällde riksdagens anslag till Kungliga hov- och slottsstaten men att utredningen välkomnat att hovet åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Vidare har utskottet konstaterat att regeringen kan följa utvecklingen av detta åtagande i samband med behandlingen av årsredovisningar för Hovstaten. Bland annat mot denna bakgrund har utskottet inte funnit skäl att ta något initiativ när det gäller ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet. Motionsyrkandena avstyrktes därför. I betänkan­dena lämnades reservationer (V).

Motionsyrkanden om att avskaffa den kungliga dispositionsrätten behandlades av utskottet våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet konsta­terade att Förtjänstutredningen uttalat att det historiskt har varit fastigheter och dispositionsrätten som varit föremål för diskussion mellan statschefen, riksdagen och regeringen och att den verksamheten numera omfattas av revision och redovisning. Utskottet fann mot den bakgrunden inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet om den kungliga dispositionsrätten. Yrkandet avstyrktes därför. I betänkandet lämnades en reservation (V).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterade vid sin senaste beredning av motionsyrkanden om frågor kopplade till hovets ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten att dessa frågor nyligen hade varit föremål för överväganden av den parlamentariskt sammansatta Förtjänstutredningen och att det därför enligt utskottet inte fanns skäl att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandena. Utskottet gör samma bedömning nu och avstyrker därför motions­yrkandena om en ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt den kungliga dispositionsrätten.

Också när det gäller motionsyrkandena om statsskicket, statschefens uppgifter och åtalsimmunitet och vissa av successionsordningens bestäm­melser vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Motionsyrkandena avstyrks därför.

Motionerna

Medlemskapet i EU

I motion 2025/26:276 av Björn Söder (SD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att Sveriges EU-medlemskap inte ska stå inskrivet i grundlagen. EU-medlemskapet kan och bör enligt motionären vara ett avtal som Sverige ska kunna omförhandla eller dra sig ur utan att behöva genomgå något så tidskrävande som en grundlagsändring.

Demokrati och rättsstatsprincipen

Muharrem Demirok m.fl. (C) efterlyser i kommittémotion 2025/26:3583 yrkande 23 ett tillkännagivande om att EU-medlemsstater som inte uppfyller EU:s krav på demokrati, mänskliga rättigheter och regler mot offentlig korruption ska kunna fråntas medel och beslutanderätt. Även Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkar i kommittémotion 2025/26:3729 yrkande 21 på ett tillkännagivande om att Sverige ska arbeta för att kommissionen använder demokratilåset för att strypa medel till medlemsstater som allvarligt och upprepat agerar i strid med sina åtaganden för demokrati och mänskliga rättigheter och som inte sätter stopp för offentlig korruption.

En europeisk federation

I motion 2025/26:3488 av Joar Forssell (L) föreslås ett tillkännagivande om att utreda utformningen av ett fördjupat europeiskt demokratiskt system. Det geopolitiska omvärldsläget kräver enligt motionären att Europa inte bara samarbetar utan också bygger en djupare institutionell integrering för att hantera gränsöverskridande utmaningar såsom säkerhet, klimat, ekonomi och migration. Regeringen bör därför verka för en federation med ett tvåkammar­system, som säkerställer medlemsstaternas representation, parlamentarisk kontroll och en mer demokratiskt förankrad kommission.

Val av Sveriges EU-kommissionär

Josef Fransson (SD) begär i motion 2025/26:84 ett tillkännagivande om att Sveriges EU-kommissionär ska utses genom allmänna val. Motionären anför att kommissionen är EU:s viktigaste organ, och att låta väljarna utse kommissionären skulle öka graden av demokrati.

Gällande ordning

Europeiska unionen

Europeiska unionen (EU) är ett bindande samarbete mellan självständiga stater och därmed varken en förbundsstat eller en internationell organisation. Inom vissa områden innebär EU-samarbetet en överstatlighet medan relationen mellan medlemsstaterna inom vissa andra områden är mellanstatlig.

Det överstatliga samarbetet innebär att medlemsstaterna överlämnar beslutanderätten i vissa angivna frågor till EU. Medlemsstaterna är därmed skyldiga att följa och genomföra vad EU har beslutat i dessa frågor. Detta gäller i EU beslut om bl.a. den inre marknaden, jordbruk, arbetsrätt samt rättsligt och polisiärt samarbete.

Det mellanstatliga samarbetet innebär att varje medlemsstat behåller beslutanderätten och kan välja att avstå från ett eventuellt beslut som fattats inom ramen för EU-samarbetet. Inom exempelvis utrikes- och säkerhets­politiken är de tvingande inslagen få. Medlemsstaterna är bara förpliktade att agera solidariskt i en fråga där EU-länderna har enats om en hållning.

Medlemskapet i EU

Den 1 januari 1995 anslöt sig Sverige till EU. Samma dag trädde lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen i kraft.

Samarbetet i EU regleras genom ett antal fördrag som har antagits och ändrats allteftersom samarbetet har utvecklats. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) innehåller övergripande bestämmelser för unionen. EU-fördraget i sin nuvarande form började gälla den 1 december 2009 när Lissabonfördraget[1] trädde i kraft. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kompletterar EU-fördraget med mer detaljerade bestämmelser. Vidare bygger samarbetet inom EU på att medlemsstaterna genom fördragen har tilldelat EU befogenheter att uppnå gemensamma mål.

Av 1 kap. 10 § RF framgår att Sverige är medlem i EU. Det följer vidare av bestämmelsen att Sverige även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang deltar i internationellt samarbete. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2011.

Demokrati och rättsstatsprincipen

EU-fördragen

Av artikel 2 i EU-fördraget följer att unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rätt­visa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Enligt artikel 7 i EU-fördraget får rådet under vissa omständigheter slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Det följer bl.a. av artikeln att rådet på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från kommissionen och efter Europa­parlamentets godkännande, samt efter att ha uppmanat den medlemsstat det gäller att framföra sina synpunkter, enhälligt får slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2. Rådet får därefter besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den aktuella medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering.

I enlighet med artikel 7.2 i EU-fördraget kan det efter ett enhälligt beslut i rådet slås fast att artikel 2 redan överträtts och att överträdelsen är allvarlig och ihållande.

Av artikel 7.3 i EU-fördraget följer att rådet med kvalificerad majoritet kan besluta om att tillfälligt upphäva vissa av den berörda medlemsstatens rättig­heter, inklusive rösträtten i rådet. Den sanktion som ska delas ut är inte fastställd på förhand.

Kommissionen kan i enlighet med artiklarna 258–260 i EUF-fördraget inleda ett överträdelseförfarande om en medlemsstat inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördragen. Det kan också handla om skyldigheter som följer av sekundärrätten, dvs. direktiv, förordningar eller beslut. Efter ett dialog­förfarande kan kommissionen avge ett motiverat yttrande. Medlemsstaten får då tillfälle att lämna sina synpunkter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet inom en viss angiven tid får kommissionen föra ärendet vidare till EU-domstolen.

Enligt artikel 260 i EUF-fördraget kan EU-domstolen fastställa att en överträdelse har ägt rum och att medlemsstaten ska vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Om kommissionen därefter anser att medlems­staten inte har vidtagit sådana åtgärder, får kommissionen väcka en ny talan vid EU-domstolen. Denna talan kan resultera i att domstolen förpliktar medlemsstaten att betala böter.

EU:s rättighetsstadga

EU:s rättighetsstadga beskriver de fri- och rättigheter som EU erkänner att varje människa har. Det handlar t.ex. om tanke-, religions-, yttrande- och mötesfrihet, rätt till ett skyddat privatliv och barns rätt till skydd och omvårdnad. Stadgan är till stor del en sammanfattning av de rättigheter som redan finns inom EU genom fördragen och EU-domstolens praxis.

Europakonventionen

Sverige och alla andra EU-medlemsländer är medlemmar i Europarådet och har anslutit sig till Europakonventionen. I Sverige har Europakonventionen och vissa ändrings- och tilläggsprotokoll till konventionen införlivats med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § RF får en lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Det pågår även inom EU en process för att ansluta EU till Europa­konventionen.

EU:s verktyg för att skydda rättsstatsprincipen

Ramen för rättsstatsprincipen

EU har ett antal verktyg till sitt förfogande för att skydda unionens grund­läggande värden. Sedan 2014 utgör ramen för rättsstatsprincipen det första steget för att säkra efterlevnaden av rättsstatsprincipen inom unionen. [2] När kommissionen föreslog en ny ram angav den som skäl dels att överträdelse­förfaranden endast kan inledas vid överträdelser av en viss bestämmelse i EU-lagstiftningen, dels att trösklarna är höga för att aktivera och besluta om förebyggande förfaranden och sanktionsförfaranden när det finns en risk att en medlemsstat åsidosätter de värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget.

Ramen syftar till att genom dialog med den berörda medlemsstaten få denna att vidta åtgärder som säkrar att rättsstatsprincipen efterlevs och på så sätt undvika ett överträdelseförfarande eller artikel 7-förfarande. Ramen innefattar som regel tre steg: en bedömning av kommissionen, en rekommendation från kommissionen och en uppföljning av rekommendationen. Till skillnad från den europeiska rättsstatsmekanismen (se nedan) riktar ramen in sig på enskilda medlemsstater.

Rådets årliga rättsstatsdialog

Genom allmänna rådets slutsatser från den 16 december 2014 fastställdes det att rådet ska genomföra en årlig rättsstatsdialog. Enligt slutsatserna från 2014 ska dialogen baseras på objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av alla medlemsstater. Sedan 2020 lämnar kommissionen en årlig rapport om utvecklingen av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna som ligger till grund för rådets rättsstatsdialog (se nedan). Som en del av den årliga rättsstatsdialogen äger landspecifika diskussioner rum i rådet.

En europeisk rättsstatsmekanism

Kommissionen föreslog i ett meddelande 2019 att EU och medlemsstaterna skulle öka insatserna för att främja en stark politisk och rättslig kultur som stöder rättsstatsprincipen och utveckla instrument som förebygger att rätts­statsproblem uppstår eller förvärras.[3] Kommissionens meddelande avsåg dels åtgärder för att stärka och effektivisera redan befintliga verktyg, dels nya verktyg. Ett sådant nytt verktyg var den europeiska rättsstatsmekanismen som skulle omfatta samtliga medlemsstater. Meddelandet från kommissionen granskades av konstitutionsutskottet våren 2019 (utl. 2018/19:KU37).

Den nya mekanismen innebär att kommissionen årligen lämnar en rapport om läget för rättsstatsprincipen i unionen och numera även landrapporter och rapporter om kandidatländer. Kommissionen beslutade den 8 juli 2025 om 2025 års rapport (2025/2239(INI)). I rapporten konstaterar kommissionen att framsteg har gjorts i flera medlemsstater bl.a. när det gäller åtgärder för att stärka domstolarnas oberoende, bekämpa korruption och gynna mångfald bland medier. Det sammantagna engagemanget inom EU för att stärka rätts­statens principer är enligt kommissionen högt, och de flesta av kommissionens rekommendationer i 2024 års rapport är helt eller delvis åtgärdade.

I en resolution av den 18 juni 2025 kommenterade Europaparlamentet 2024 års rapport om rättsstatsprincipen (2024/2078(INI)). I resolutionen erinrar parlamentet bl.a. om att en rättvis och tillgänglig rättslig prövning är en grundläggande princip för rättsstatsprincipen, vilket i sin tur kräver ett oberoende rättssystem. Parlamentet välkomnar kommissionens förslag till direktiv om bekämpning av korruption. Parlamentet kritiserar emellertid också rådets passivitet när det gäller att driva de pågående förfarandena enligt artikel 7 i EU-fördraget vidare och uppmanar rådet att häva de blockerade nästa stegen i förfarandet avseende Ungern. Parlamentet betonar behovet av att införa en närmare koppling mellan resultaten i rättsstatsrapporten från 2024 och fördelningen av ekonomiskt stöd från EU-budgeten, i form av delmål, så att EU-medel är villkorade av genomförandet av nödvändiga reformer.

Europaparlamentet har ännu inte antagit någon resolution om 2025 års rättsstatsrapport.

Villkorlighetsförordning för skydd av unionsbudgeten

Den 1 januari 2021 trädde förordningen om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten i kraft (den s.k. villkorlighetsförordningen).[4] Av artikel 6 i förordningen framgår att kommissionen kan föreslå åtgärder för skydd av unionsbudgeten. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet.

Enligt artikel 4 kan åtgärder vidtas om det har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Av skälen framgår att åtgärder får vidtas även vid systematiska överträdelser och inte bara i t.ex. enskilda fall av korruption.

I artikel 5 anges de åtgärder som kan vidtas för skydd av unionsbudgeten, t.ex. innehållande av utbetalningar och förbud mot att ingå nya avtal om lån. Ungern och Polen väckte var sin talan vid EU-domstolen om ogiltigförklaring av villkorlighetsförordningen. I en dom meddelad i februari 2022 i mål C‑157/21 ogillade EU-domstolen de båda ländernas talan. Enligt domstolen hade förordningen antagits på en adekvat rättslig grund och i förenlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 7 i EUF-fördraget. Unionen hade inte heller överskridit sina befogenheter, och rättssäkerhetsprincipen hade inte åsidosatts.

Nominering av Sveriges EU-kommissionär

Kommissionen består av en ledamot från varje medlemsstat (artikel 17 i EU-fördraget). De 27 kommissionärerna leder kommissionens arbete och de bistås av en offentlig förvaltning. Till kommissionens uppgifter hör att främja unionens allmänna intresse, ta initiativ i det syftet och säkerställa en korrekt tillämpning av fördragen. Kommissionen har inom de flesta områden ensam­rätt att lägga fram förslag till lagstiftning.

Kommissionens ordförande väljs av Europaparlamentet för en mandat­period på fem år. Det sker efter valet till Europaparlamentet. Europeiska rådet nominerar en kandidat till ordförandeposten som parlamentet ska rösta om. Efter Europaparlamentets godkännande utnämner Europeiska rådet officiellt den nya ordföranden. Den tillträdande ordföranden fördelar de politiska ansvarsområdena mellan de nominerade kommissionärerna.

I Sverige är det regeringen som hanterar nomineringen av Sveriges kommissionär. De nominerade kommissionärerna frågas ut av det utskott i Europaparlamentet som ansvarar för respektive ansvarsområde, och utskottet bedömer om den nominerade kandidaten är lämplig för uppdraget. När alla nominerade kommissionärer har bedömts vara lämpliga håller Europa­parlamentet en omröstning för att godkänna kommissionens ordförande, EU:s utrikeschef och de övriga kommissionärerna. Därefter utses kommissionen formellt av Europeiska rådet.

Tidigare utredningar

Medlemskapet i EU

Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14). Enligt utredningen fanns det två möjliga sätt att låta medlemskapet komma till uttryck i regerings­formen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle det finnas en allmän regel om medlemskapet som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Utredningen valde att föreslå att en allmän bestämmelse om medlemskapet skulle föras in i regeringsformen. Någon sådan bestämmelse infördes dock inte eftersom regeringen bedömde att den skulle kunna riskera att begränsa Sveriges frihet att tillsammans med övriga medlemsstater bestämma samarbetets framtida inriktning (prop. 1993/94:114 s. 20). I regeringsformen avspeglades i stället EU-medlemskapet mer indirekt i fyra olika bestämmelser.

Frågan om en allmän bestämmelse om EU-medlemskapet behandlades också av Grundlagsutredningen. Utredningen föreslog i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att en sådan bestämmelse skulle införas i regeringsformens första kapitel. Utredningen konstaterade dels att en stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa numera har sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning, dels att det vid regeringsformens tillkomst var en uttalad ambition att grundlagen skulle spegla de faktiska politiska förhållandena i landet (s. 497 f.). På EU-området kunde regeringsformen enligt utredningen knappast leva upp till denna målsättning. EU-medlemskapet borde därför anges redan i regeringsformens första kapitel.

Grundlagsutredningen konstaterar därefter följande:

Det kan – vilket berördes av Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14 s. 92 f.) – hävdas att ett inskrivande av medlemskapet i grundlag skulle kunna begränsa Sveriges konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att medlemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Vi menar dock att det inte längre är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen i detta hänseende. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även innefattar nödvändiga ändringar av regeringsformen.

Konstitutionsutskottet delade denna bedömning och riksdagen beslutade i enlighet med utredningens och regeringens förslag (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Tidigare riksdagsbehandling

Medlemskapet i EU

Konstitutionsutskottet behandlade 2012 motionsyrkanden om att upphäva bestämmelsen i regeringsformen om att Sverige är medlem i EU (bet. 2011/12:KU15). Utskottet, som bl.a. hänvisade till vad det hade uttalat i samband med att bestämmelsen infördes (se bet. 2009/10:KU19), avstyrkte motionsyrkandena. Utskottet har därefter avstyrkt liknande motionsyrkanden vid ett flertal tillfällen (se t.ex. bet. 2017/18:KU36, bet. 2021/22:KU30 och bet. 2023/24:KU16). Senast utskottet behandlade ett motionsyrkande om att det inte ska stå inskrivet i grundlag att Sverige är medlem i EU var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Demokrati och rättsstatsprincipen

Senast konstitutionsutskottet behandlade motionsyrkanden om att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och att värna rättsstatens principer var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet anförde då att respekten för mänskliga rättigheter och för rättsstaten är fundamentet i en demokrati. Det pågår enligt utskottet ett betydande och fortlöpande arbete inom EU med att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och för att värna rättsstatsprincipen. Mot denna bakgrund fann inte utskottet skäl att föreslå något tillkännagivande med anledning av yrkandena och avstyrkte därför motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (C).

En europeisk federation

Utrikesutskottet behandlade våren 2024 ett motionsyrkande om att utreda hur en framtida europeisk federation bör vara organiserad (bet. 2023/24:UU10). Utrikesutskottet avstyrkte motionen genom förenklad beredning eftersom utskottet inte ansåg att det var aktuellt med ett sådant tillkännagivande som efterfrågades.

Val av Sveriges EU-kommissionär

Konstitutionsutskottet behandlade våren 2025 ett motionsyrkande om val av Sveriges EU-kommissionär (bet. 2024/25:KU16). Utskottet fann inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionen, som därför avstyrktes.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare har framhållit utgör respekten för mänskliga rättigheter och rättsstaten fundament i en demokrati. Det pågår ett betydande och fort­löpande arbete inom EU, i vilket Sverige deltar aktivt, med att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och värna rättsstatens principer. Utskottet ser mot den bakgrunden inte skäl att föreslå något tillkännagivande med anledning av motionsyrkandena som handlar om demokrati och rättsstatens principer. Dessa motionsyrkanden avstyrks därför.

Utskottet ser heller inte skäl att ta några initiativ som gäller organisationen av en europeisk federation. Motionsyrkandet om detta avstyrks därför.

När det gäller motionsyrkandena om val av Sveriges EU-kommissionär och ändringar i regeringsformen i fråga om medlemskapet i EU vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Yrkandena avstyrks därmed.

Motionerna

Nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ

Staffan Eklöf och Rashid Farivar (båda SD) yrkar i motion 2025/26:594 på ett tillkännagivande om att utreda införandet av folkinitiativ på nationell nivå. Medborgarnas möjligheter att påverka den politiska dagordningen måste enligt motionärerna säkerställas. Riksdagen skulle fortfarande fatta det slutliga beslutet, men väljarnas möjligheter till ansvarsutkrävande skulle öka.

Samma motionärer begär i motion 2025/26:596 ett tillkännagivande om att grundlagsändringar ska förutsätta folkomröstningar. Motionärerna anför att grundlagsändringarna därigenom skulle bli föremål för större debatt och offentliga diskussioner. Den folkliga förankringen skulle också öka.

Staffan Eklöf (SD) begär i motion 2025/26:1708 ett tillkännagivande om formerna för information inför folkomröstningar. För att medborgarna ska kunna göra ett informerat val i en folkomröstning bör de politiska partierna ges möjlighet att på exempelvis en särskild webbplats lämna information på ett samlat, lättillgängligt och jämlikt sätt.

Internationella avtal

Staffan Eklöf (SD) begär i motion 2025/26:1703 ett tillkännagivande om att ge svenska medborgare möjlighet att granska internationella avtal som kommer att påverka svensk lagstiftning. Granskningen, som ska äga rum innan avtalen undertecknas och ratificeras, kan enligt motionären genomföras genom exempelvis folkomröstningar eller digitala namninsamlingar.

I motion 2025/26:1710 begär samme motionär ett tillkännagivande om en utredning som ska analysera om förutsättningarna för demokratin har förändrats som en följd av internationella avtal. De flesta internationella avtal som undertecknas har enligt motionären aldrig varit föremål för offentlig debatt eller folklig förankring, vilket innebär att deras demokratiska legitimitet kan ifrågasättas.

En ny maktutredning

Nadja Awad m.fl. (V) begär i kommittémotion 2025/26:2778 yrkande 3 ett tillkännagivande om en nationell handlingsplan för ökat inflytande och deltagande för personer med funktionsnedsättningar. En utredning bör enligt motionärerna få i uppdrag att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden och mellan olika grupper i det svenska samhället.

Gällande ordning

Inledning

Av 1 kap. 1 § första stycket RF följer att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. I andra stycket sägs att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv­styrelse.

I 1 kap. 4 § RF anges bl.a. att riksdagen är folkets främsta företrädare och att riksdagen stiftar lag.

Nationella folkomröstningar

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 5 RF meddelas föreskrifter om rådgivande folk­omröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga genom lag. Bestämmelser om folkomröstningar finns i folkomröstningslagen (1979:369). I 18 § föreskrivs att det inför en rådgivande folkomröstning anges i en särskild lag vilken fråga som ska ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

I 8 kap. 16 § RF anges förutsättningarna för att anordna en folkomröstning om vilande grundlagsförslag samt föreskrifter om omröstningen. En folk­omröstning om ett vilande grundlagsförslag ska enligt bestämmelsen hållas om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott. Om riksdagen röstar för att en folkomröstning ska hållas om det vilande grundlagsförslaget ska folk­omröstningen hållas samtidigt med det riksdagsval som enligt 8 kap. 14 § RF ska hållas mellan riksdagens två beslut om grundlagsändringen. De som har rösträtt i riksdagsvalet har rösträtt också i folkomröstningen. Det vilande förslaget är förkastat om de som röstat mot det är fler än dem som röstat för det, och de som röstat mot dessutom är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning enligt ordinarie ordning.

Folkomröstningar kan också i vissa fall aktualiseras när det gäller inter­nationella avtal som innebär en överlåtelse av beslutanderätt till EU, andra stater, mellanfolkliga organisationer eller internationella inrättningar eller samfälligheter (10 kap. 6 § andra stycket och 7–9 §§ RF). Samma ordning gäller då som vid folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag.

Medborgarinitiativ

Inför beslutet om en ny regeringsform behandlades fundamentala frågor om svenskt statsskick. Grundlagberedningen konstaterade bl.a. att en medverkan från alla medborgare inte är möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76). Konstitutionsutskottet påminde i sin tur om vissa grund­läggande värderingar utifrån vilka Grundlagberedningen bedrivit sitt arbete och som det rådde enighet om inom beredningen (bet. KU 1973:26 s. 16 f.). Dessa värderingar avsåg bl.a. det representativa systemet och de politiska partierna. När det gäller det representativa systemet framhölls att detta är nödvändigt för handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter och att de valda representanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. När det gäller partierna var den givna förutsättningen för arbetet att den politiska verksamheten i Sverige även i framtiden skulle utföras främst genom partier. Utskottet delade dessa värderingar.

Enligt artikel 11.4 i EU-fördraget får ett antal unionsmedborgare som uppgår till minst 1 miljon personer och som kommer från ett betydande antal medlemsstater ta initiativ till att uppmana kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa med­borgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördraget. Vilka regler och förfaranden som gäller framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgar­initiativet.

I Sverige saknas föreskrifter som tillåter medborgarinitiativ på nationell nivå. Däremot kan kommuner och regioner med stöd av 8 kap. 1 § kommunal­lagen (2017:725) besluta att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige, s.k. medborgarförslag.

Enligt 8 kap. 2 § kommunallagen får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige väckas av minst 10 procent av de röstberättigade kommun- eller regionmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla bl.a. initiativtagarnas egenhändiga namn­teckningar, personnummer och adressuppgifter.

Av 5 kap. 37 § kommunallagen följer att om ett folkinitiativ har väckts enligt 8 kap. 2 § ska fullmäktige besluta att en folkomröstning ska hållas, förutsatt att den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den och att inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. Av förarbetena framgår att bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för att ett folkinitiativ ska leda till att en folkomröstning hålls om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den (SOU 2008:125 s. 248, prop. 2009/10:80 s. 321).

I propositionen om att införa möjligheten till kommunala medborgarförslag anförde regeringen att olika vägar behöver stå öppna för medborgarna att påverka politiken och att medborgarna genom rätten att väcka förslag i fullmäktige ges möjlighet att påverka den lokala politiken direkt (prop. 2001/02:80 s. 53). Regeringen framhöll att rätten att initiera ärenden i fullmäktige har ett stort symboliskt värde och att den medborgerliga förslags­rätten kan leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska frågor, till fler diskussioner mellan valen bland medborgarna och till ett minskat avstånd mellan väljare och valda.[5] Därmed kunde förslagsrätten också komma att stärka den representativa demokratins funktionssätt och vitalisera fullmäktige.

Slutligen kan nämnas att det i Finland sedan 2012 finns en lag om medborgarinitiativ på nationell nivå. Enligt lagen har minst 50 000 röst­berättigade finländska medborgare rätt att lägga fram initiativ för riksdagen om att en lag ska stiftas. Ett medborgarinitiativ kan väckas av en eller flera röstberättigade finländska medborgare, och ett initiativ kan innehålla antingen ett lagförslag eller ett förslag om att en lagberedning ska inledas. Ett initiativ kan också gälla en ändring eller ett upphävande av en gällande lag. Stödför­klaringar för ett medborgarinitiativ ska samlas in på papper eller på elektronisk väg i ett datanät. Stödförklaringarna ska samlas in inom sex månader.

Internationella avtal

Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen (10 kap. 1 § RF). I vissa fall krävs dock att riksdagen dessförinnan har godkänt överenskommelsen. Enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Om det riksdagsbeslut som avses ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen (10 kap. 3 § andra stycket RF). Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en internationell överenskommelse som är bindande för riket, om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § tredje stycket RF). Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikes­nämnden innan överenskommelsen ingås.

I vissa fall kan det som nämnts bli aktuellt att hålla en folkomröstning om en internationell överenskommelse (10 kap. 6 § andra stycket och 7–9 §§ RF).

Tidigare utredningar

Grundlagsregleringen av nationella folkomröstningar

Grundlagsutredningen såg över folkomröstningsinstitutet på nationell och kommunal nivå (SOU 2008:125 s. 223 f.). När det gällde nationella folkom­röstningar anförde utredningen att möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin och att sådana omröstningar kan bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. Utredningen framhöll också att nationella folkomröstningar har en folkbildande effekt. Enligt utredningen fanns redan goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar, och det fanns inte något skäl att utvidga dessa möjligheter. Det borde enligt utredningen inte införas någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning.

Grundlagsutredningen fann inte heller något skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar. Enligt utredningen borde det inte införas någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till en grundlagsändring. Grundlagsutredningen föreslog endast mindre ändringar av bestämmelsen om att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

2020 års grundlagskommitté övervägde i sitt slutbetänkande Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende (SOU 2023:12) en förändring av möjligheten att få till stånd en folkomröstning om grund­lagsändring men fann inte skäl att föreslå någon sådan förändring. Kommittén konstaterade att även om bestämmelsen aldrig har använts finns det ett principiellt värde i en möjlighet för en riksdagsminoritet att kunna hänskjuta frågor av grundläggande betydelse till folket för omröstning (s. 191). Regeln kan vidare enligt kommittén sägas svara mot den strävan som finns att uppnå samförstånd i grundlagsfrågor och har ansetts bidra till att endast förslag som har ett brett stöd läggs fram. Regeringen och riksdagen ställde sig bakom denna bedömning (prop. 2024/25:165, bet. 2025/26:KU2).

Grundlagsregleringen av internationella avtal

Grundlagsutredningen utredde även grundlagsregleringen av det inter­nationella samarbetet (SOU 2008:125 s. 483 f.). Som har redovisats tidigare menade utredningen bl.a. att EU-medlemskapet tydligt borde framgå för den som tar del av regeringsformen. Vidare konstaterade utredningen att regerings­formen inte innehöll någon allmän bestämmelse som berör Sveriges övriga internationella samarbeten direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Grundlagsutredningen föreslog i denna del att det uttryckligen borde framgå att Sverige deltar i internationellt samarbete. Dessutom föreslog utredningen vissa förändringar av bestämmelserna när det gällde överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet med detta var att säkerställa att en betryggande majoritet av riksdagens ledamöter står bakom sådana beslut.

Demokratiutredningar

Inledning

Genom åren har regeringen tillsatt utredningar med uppdrag att analysera allmäntillståndet i demokratin (SOU 2016:5 s. 89). De två mer omfattande utredningarna har varit Maktutredningen (SOU 1990:44) under perioden 1985–1990 och Demokratiutredningen (SOU 2000:1) under perioden 1997­2000.

Maktutredningen var en kommitté som bestod av forskare från olika discipliner, och den hade bl.a. till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Demokratiutredningen var en parlamentariskt sammansatt kommitté, och i dess uppdrag ingick att belysa de förutsättningar, problem och möjligheter som folkstyret stod inför på 2000-talet. Båda utredningarna hade till uppgift att göra breda översyner av demokratins villkor och utveckling.

Därutöver kan nämnas några utredningar med mer begränsade uppdrag. Dessa är Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:24), Demokratiutvecklings­kommittén (SOU 1996:162), Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) och Kommittén för den lokala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30).

2014 års Demokratiutredning

Regeringen beslutade i juli 2014 att ge en särskild utredare i uppdrag att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen (dir. 2014:111). Vidare utsågs bl.a. en parlamentarisk referensgrupp som skulle bistå utredaren i arbetet. Utredningen, som tog namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande (Demokratiutred­ningen), överlämnade i januari 2016 sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5).

För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslog Demokratiutredningen att det skulle införas en medborgerlig förslagsrätt i riksdagen, en s.k. folkmotion (s. 377 f.). Utredningen framhöll att förslaget om folkmotion var inspirerat av det s.k. medborgarinitiativet som finns i Finland. Demokratiutredningen framhöll att den föreslagna reformen krävde ändringar i riksdagsordningen, och därför föreslogs att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, skulle utredas i särskild ordning.

Enligt Demokratiutredningen borde vidare en maktutredning tillsättas för att sammanställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millennieskiftet och för att analysera hur pågående samhällsförändringar kan påverka maktförhållandena på sikt (s. 94 f.). I betänkandet redovisade utredningen närmare hur en sådan maktutredning borde organiseras och dess uppgifter. Enligt uppgift från Regeringskansliet avslutades ärendet i samband med budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1).

Demokratin 100 år

För att uppmärksamma att det 2021 var hundra år sedan det första riksdags­valet där både kvinnor och män fick rösta beslutade regeringen i juni 2018 att tillsätta en kommitté med uppdrag att under 2018–2021 planera, samordna och genomföra flera insatser och aktiviteter för en stark demokrati (dir. 2018:53). Kommittén, som antog namnet Demokratin 100 år, överlämnade i juni 2022 sitt betänkande Vår demokrati – värd att värna varje dag (SOU 2022:28) till regeringen.

I enlighet med kommitténs direktiv lämnades i betänkandet bl.a. förslag på hur insatser och erfarenheter från kommitténs arbete kan tas till vara av regeringen efter att kommittén har avvecklats (s. 79 f.). Kommittén ansåg att det finns behov av en nationell samordning av myndigheter och andra aktörer som genomför demokratifrämjande insatser och som arbetar för att öka kunskaperna om demokratin. Det finns enligt kommittén också ett behov av en aktör som kan vara ett kunskapsstöd när det gäller metoder för att öka deltagandet och delaktigheten i demokratin samt genomför återkommande analyser och lägesbeskrivningar av demokratins utveckling i landet. Kommittén föreslog därför att en nationell demokratifunktion skulle inrättas. En sådan funktion borde enligt kommittén inrättas inom en befintlig myndighet. Kommitténs betänkande har remitterats. Ärendet avslutades i februari 2024.

Tidigare riksdagsbehandling

Nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ

Våren 2014 behandlade konstitutionsutskottet motioner om ytterligare förutsättningar för nationella folkomröstningar (bet. 2013/14:KU18). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att förutsättningarna för att få till stånd sådana folkomröstningar relativt nyligen hade setts över av Grundlags­utredningen. Utskottet ansåg att det inte fanns någon anledning att göra ett tillkännagivande om en ny översyn och avstyrkte därför motionerna.

Våren 2012 behandlade utskottet en motion om att införa ett webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen i riksdagen (bet. 2011/12:KU19). Utskottet noterade i sitt ställningstagande att utvecklingen av e-förvaltning och e‑demokrati ger större möjligheter för medborgare att på ett enklare och effektivare sätt ta del av offentlig information och att delta i den demokratiska dialogen. I sammanhanget konstaterade utskottet att såväl riksdagen som regeringen tillhandahåller egna webbplatser genom vilka nästan all dokumen­tation om den svenska lagstiftningsprocessen görs tillgänglig. Utskottet bedömde således att tillgängligheten till kunskap om utvecklingsprocessen i fråga om lagförslag är god.

Utskottet ansåg vidare att med­borgarnas deltagande i handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter, t.ex. i frågor om lagstiftning, främst säkerställs genom folkvalda representanter för politiska partier. Mot den bakgrunden saknades det enligt utskottet anledning att föreslå en översyn av möjligheten att införa ett sådant webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen som motionären hade begärt. Motionen avstyrktes.

En motion om en förslagsbox för allmänheten avstyrktes av utskottet våren 2013 (bet. 2012/13:KU17). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till tidigare uttalanden.

Våren 2016 behandlade utskottet motionsyrkanden om medborgarinitiativ på nationell nivå (bet. 2015/16:KU16). Utskottet konstaterade att den fråga som aktualiserades i motionerna bereddes i Regeringskansliet. Denna beredning borde enligt utskottet inte föregripas, och därför avstyrktes motionsyrkandena. Även våren 2019 behandlade utskottet motsvarande motionsyrkanden (bet. 2018/19:KU30). Utskottet fann inte skäl att ta sådana initiativ som motionärerna föreslog och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden som rörde nationella folk­omröstningar och medborgarinitiativ på nationell nivå var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Internationella avtal

Våren 2021 och våren 2022 behandlade konstitutionsutskottet motioner om en folklig granskning inför en ratificering av internationella avtal (bet. 2020/21:KU24 och bet. 2021/22:KU30). Våren 2022 behandlade utskottet också en motion om att en utredning skulle analysera hur förutsättningarna för demokratin förändrats av internationella avtal och föreslå förändringar som skulle hindra demokratin från att minska ytterligare. Utskottet, som inte fann skäl att ta sådana initiativ som motionären föreslog, avstyrkte motionerna.

Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena.

En ny maktutredning

Våren 2014 behandlade konstitutionsutskottet en motion om en ny makt­utredning (bet. 2013/14:KU34). Utskottet ansåg att det inte fanns skäl att föreslå ett tillkännagivande om en ny bred maktutredning och avstyrkte motionen. Utskottet har vidhållit detta ställningstagande vid beredningen av liknande motionsyrkanden (se bl.a. bet. 2017/18:KU36, bet. 2020/21:KU24, bet. 2021/22:KU30 och bet. 2022/23:KU30). Senast utskottet behandlade motions­yrkanden om en ny maktutredning var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V, MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden i de frågor som har lyfts i motionsyrkandena med koppling till nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ. Detsamma gäller motionsyrkandena om internationella avtal och en ny maktutredning. Samtliga motionsyrkanden avstyrks därför.

Motioner

Politisk kommunikation

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 9 föreslås ett tillkännagivande om behovet av tydliga krav på att politiska partier ska vara transparenta med vem som är avsändaren i all kommunikation. Motionärerna konstaterar att det under EU-valrörelsen uppdagades att anonyma konton, s.k. trollkonton, används systematiskt och medvetet av politiska aktörer i Sverige, till viss del finansierat av partistöd och allmänna medel.

Representativitet och förankring

Jamal El-Haj (-) föreslår i motion 2025/26:1049 tillkännagivanden om att dels stärka demokratin genom bred förankring av politiska beslut i riksdagen och samhället (yrkande 1), dels säkerställa att regeringen tar ansvar för hela svenska folket och inte låter små partier få oproportionerligt stort inflytande över avgörande framtidsfrågor (yrkande 2). Motionären anför att den representativa demokratins styrka ligger i att varje röst räknas och att ingen grupp permanent stängs ute från inflytande. Politiska beslut av särskild betydelse för landet, som exempelvis energi, klimat eller utbildning, bör förankras brett i både riksdagen och samhället.

Partifinansiering

Jennie Nilsson m.fl. (S) föreslår i kommittémotion 2025/26:3721 yrkande 13 (delvis) ett tillkännagivande om att gå vidare med 2023 års insynskommittés förslag om förbud mot anonyma respektive utländska bidrag till politiska partier (SOU 2025:52). Motionärerna anför att bestämmelserna om redo­visning av partibidrag motiveras av väljarnas intresse av insyn i hur partierna finansierar sin verksamhet. Att partier försöker kringgå lagen riskerar att försvåra insyn och urholka allmänhetens förtroende.

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 15 föreslås ett tillkännagivande om att förstärka förbudet mot utländsk partifinansiering. I samma motion föreslås också ett tillkännagivande om behovet av skärpt insyn i partifinansieringen (yrkande 16).

Josef Fransson (SD) föreslår i motion 2025/26:86 yrkande 2 ett tillkänna­givande om att sänka partistöden från staten. I yrkande 3 i samma motion föreslås ett tillkännagivande om att öka möjligheterna till partistöd för partier utanför riksdagen.

I motion 2025/26:2576 av Oliver Rosengren och Lars Beckman (båda M) föreslås ett tillkännagivande om att överväga att utreda ett stärkt individuellt skydd för fackföreningsmedlemmar mot att medlemsavgifter ska kunna användas för partisponsring.

I motion 2025/26:420 av Niels Paarup-Petersen (C) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att avskaffa rätten till anonyma partibidrag vid mindre belopp. I samma motion yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att avskaffa rätten till separata insamlingsorganisationer.

Granskning av partinära affärsverksamhet

I motion 2025/26:1757 av Boriana Åberg (M) föreslås ett tillkännagivande om att granska partinära affärsverksamhet. Motionären anför att affärsverksamhet med kopplingar till politiska partier utgör en indirekt maktbas. Det kan enligt motionären också ifrågasättas om sådana verksamheter har mer gynnsamma förutsättningar än det övriga näringslivet.

Antalet riksdagsledamöter

I motion 2025/26:3066 av Markus Wiechel (SD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att minska antalet ledamöter i Sveriges riksdag. Motsvarande yrkande finns också i motionerna 2025/26:1741 av Jan Ericson (M), som preciserar yrkandet till att riksdagen bör bestå av 249 ledamöter, och 2025/26:2163 av Sten Bergheden (M). Motionärerna anför att ett minskat antal ledamöter bl.a. skulle kunna öka engagemanget och det personliga mandatet för de valda ledamöterna, stärka banden mellan väljare och valda politiker och öka effektiviteten i beslutsfattandet.

Ledamotsuppdraget

I motion 2025/26:3086 av Markus Wiechel och Alexander Christiansson (båda SD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att enklare kunna entlediga ledamöter som struntar i sina åtaganden. Motionärerna anför att ledamöter som uteblir från riksdagsarbetet riskerar att skada såväl balansen inom de demokratiska församlingarna som förtroendet för våra främsta folkvalda representanter.

En utredning om oppositionens roll

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 8 föreslås ett tillkännagivande om att oppositionens roll behöver formaliseras i grundlagsform. Motionärerna anför att ett politiskt beslutsfattande som inte är reglerat utan vars former har lagts fast i praxis kan utnyttjas av en majoritet för att tysta en opposition. En översyn behövs därför av hur beslut fattas i riksdagen, i syfte att formalisera praxis och skydda oppositionens ställning i lagstiftningsarbetet.

Reglering av lobbyister

Jennie Nilsson m.fl. (S) föreslår i kommittémotion 2025/26:3721 yrkande 13 (delvis) ett tillkännagivande om att gå vidare med 2023 års insynskommittés förslag om ett nationellt lobbyregister (SOU 2025:52). Motionärerna anför att möjligheten att föra en dialog med politiker är en självklar del i en demokrati, men att väljarna har rätt att få veta vilka ekonomiska intressen som kan finnas i bakgrunden.

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 17 föreslås ett tillkännagivande om behovet av ett lobbyregister. Motionärerna anför att det är viktigt med en ökad transparens kring vem eller vilka som genom kontakter med riksdagsledamöter försöker påverka lagstiftning och beslut. Motsvarande förslag finns i motionerna 2025/26:1950 av Mattias Vepsä m.fl. (S) yrkande 1, 2025/26:2290 av Linnéa Wickman (S) och 2025/26:2751 av Mathias Tegnér m.fl. (S) yrkande 1. Joar Forssell (L) föreslår i motion 2025/26:3144 yrkande 1 ett lobby- och påverkansregister för utländska aktörer.

Mattias Vepsä m.fl. (S) föreslår i motion 2025/26:1950 yrkande 2 ett tillkännagivande om ökad insyn när det gäller politisk påverkan från företag och intresseorganisationer som inte är civilsamhällesorganisationer.

Mathias Tegnér m.fl. (S) föreslår i motion 2025/26:2751 yrkande 3 ett tillkännagivande om ökad transparens kring pr- och public affairs-byråers verksamhet. Motionärerna anför att det har avslöjats att en tredjedel av den nuvarande regeringens statssekreterare har en bakgrund på sådana byråer. Detta visar enligt motionärerna att gränsen mellan politik och kommersiella intressen är för svag.

Gällande ordning

Politiska partier

De politiska partiernas verksamhet är i det närmaste helt oreglerad. Anled­ningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet (se bl.a. SOU 2008:125 s. 209).

Partifinansiering

Offentligt ekonomiskt stöd till politiska partier

Till ett politiskt parti som har deltagit i val till riksdagen betalas statligt stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. I förarbetena till lagen framhålls att det i en utveckling som innebär att samhällsfrågorna blir alltmer komplicerade är nödvändigt att partierna driver en omfattande upplysande och opinionsbildande verksamhet och att de förfogar över de ekonomiska resurser som en sådan verksamhet kräver (prop. 1972:126 s. 5).

Det statliga stödet ges till den allmänna verksamheten i partier både i och utanför riksdagen. Stödet går till partiernas riksorganisationer. För partier som har kommit in i riksdagen bestäms bidragets storlek av antalet mandat i riksdagen, medan partier utanför riksdagen får partistöd om de har fått minst 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen. Partierna bestämmer i huvudsak själva vad stödet ska användas till. Pengarna kan t.ex. användas till valarbete, kampanjer eller löner.

Statens stöd till partier som har kommit in i riksdagen består av partistöd och kanslistöd. Partistödet lämnas som mandatbidrag, och varje mandatbidrag utgör ca 325 000 kronor. Kanslistödet lämnas som grundstöd och tilläggsstöd.

Frågor om partistöd prövas av Partibidragsnämnden.

Utöver det statliga stödet till partiernas riksorganisationer får riksdags­partierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i riksdagen. Bidragen delas ut i form av basstöd, stöd till ledamöternas politiska sekrete­rare, stöd till ledamöternas utrikes resor och stöd till ledamöternas språk­utbildning. Dessa stödformer regleras i lagen (2016:1109) om stöd till parti­grupperna för riksdagsledamöternas arbete i riksdagen. Syftet med lagen är att riksdagsledamöterna och partigrupperna ska få det stöd de behöver för att det parlamentariska arbetet ska fungera väl. Varje år ska partigrupperna lämna en redovisning till Riksdagsförvaltningen om användningen av det ekonomiska stödet.

Slutligen kan nämnas att även kommuner och regioner lämnar stöd till politiska partier.

Insyn i partiernas finansiering av sin verksamhet

Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier (insynslagen) har till syfte att trygga allmänhetens insyn i hur partier, ledamöter i beslutande politiska församlingar och ersättare för sådana ledamöter finansierar sin verksamhet.

Av lagen följer att ett parti ska redovisa hur det har finansierat sin verksamhet (3 §). Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit in till verksamheten och varifrån de kommer (intäktsredovisning). En intäktsredovisning ska bl.a. innehålla uppgifter om hur stort stödet är enligt lagen om statligt stöd till politiska partier.

Det framgår vidare av lagen att bl.a. partier inte får ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (9 §).

En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår, om den som ska lämna redo­visningen är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078). I annat fall ska intäktsredovisningen avse kalenderår.

Av 7 § följer att ett parti ska lämna intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår då partiet deltar i val till riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet. Ett parti som har mandat i riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet ska lämna intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden. Mycket små bidrag, under 0,005 prisbasbelopp, behöver inte redovisas.

Intäktsredovisningarna ska lämnas in till Kammarkollegiet, och myndig­heten ska göra dem tillgängliga för allmänheten på sin webbplats (24 och 27 §§). En intäktsredovisning ska ha kommit in till Kammarkollegiet senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser.

Partipolitiska lotterier

Sedan den 1 januari 2026 gäller enligt 14 kap. 4 a § och 15 kap. 3 a § spellagen (2018:1138) att den som har licens för lotterier som har till syfte att främja ett politiskt parti ska lämna tydlig information om partiets beteckning, både på själva lotten och i kommersiella meddelanden om lotteriet (prop. 2024/25:154, bet. 2024/25:KrU11, rskr. 2024/25:269). Detsamma gäller för sido­organisationer till politiska partier.

Ledamotsuppdraget

Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter och det ska finnas ersättare för ledamöterna (3 kap. 2 § RF). Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för en ledamot (3 kap. 4 § RF). Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i landet och fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen. Några andra begräns­ningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare finns inte.

Uppdraget som riksdagsledamot innefattar utöver votering i kammaren bl.a. arbete i utskott och EU-nämnden, deltagande i debatter, utövande av riksdagens kontrollmakt och arbete i valkretsen. Riksdagsärenden avgörs genom beslut i kammaren vid normalt två voteringstillfällen per vecka.

Det finns inga formella krav på en riksdagsledamot i fråga om närvaro i riksdagen. Det finns inte heller några bestämmelser om att ett visst antal ledamöter måste närvara i kammaren vid votering för att riksdagen ska kunna fatta beslut.

En riksdagsledamot har enligt 5 kap. 2 § RO rätt till arvode för sitt uppdrag av allmänna medel. Närmare bestämmelser om arvode och andra ekonomiska villkor för riksdagsledamöter samt om återkrav och jämkning av arvode och andra ersättningar för ledamöter och ersättare finns främst i lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter.

Den 1 januari 2022 infördes efter förslag från utredningen 2019 års riksdagsöversyn bestämmelser om att en ledamot som inte deltar i riksdags­arbetet ska kunna krävas på en återbetalning av arvodet (framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och rskr. 2021/22:44). En ledamot som under ett kvartal har varit frånvarande vid minst 60 procent av voterings­tillfällena i kammaren ska under vissa angivna förutsättningar betala tillbaka ledamotsarvodet för den tiden.

Riksdagsledamöternas uppdrag i t.ex. utskotten och EU-nämnden fördelas genom val av riksdagen. Av 12 kap. 4 § RO följer att den som har valts till ett uppdrag inom riksdagen inte får lämna uppdraget utan att riksdagen medger det. En riksdagsledamot kan enligt 5 kap. 3 § RO efter prövning få ledigt från sitt uppdrag. Prövningen görs av talmannen eller riksdagen, beroende på ledighetens längd.

I 4 kap. 11 § RF regleras de fall då en riksdagsledamot eller en ersättare kan entledigas från eller lämna sitt uppdrag (utom genom dödsfall). Det finns inte någon möjlighet för en väljare eller ett parti att skilja en ledamot från uppdraget (Holmberg m.fl., Grundlagarna, [Juno, version 3A], kommentaren till 4 kap. 11 § RF). En riksdagsledamot eller en ersättare får enligt första stycket inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det.

Av samma bestämmelses andra stycke följer dock att när det finns anledning till det, ska Valprövningsnämnden självmant pröva om en ledamot eller en ersättare är behörig enligt 3 kap. 4 § RF. Den situation som avses är att en ledamot eller ersättare har förlorat sitt svenska medborgarskap. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

En ledamot eller en ersättare får i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget (4 kap. 11 § tredje stycket RF). Beslut om detta fattas av domstol. En förutsätt­ning är dock att straffet för brottet är fängelse i minst två år (jfr 20 kap. 4 § brottsbalken).

I kommunallagen finns bestämmelser om när uppdraget upphör för ledamöter i fullmäktige och i en nämnd (4 kap. 6–10 §§).

Sedan den 1 januari 2022 gäller enligt 12 kap. 13 § andra stycket och tilläggsbestämmelse 12.13.1 RO att en riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp i riksdagen också ska lämna sina uppdrag i utskott och vissa andra riksdagsorgan (framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och 44).

Tidigare utredningar

Antalet riksdagsledamöter

Sedan enkammarsystemet inrättades 1971 har antalet ledamöter i riksdagen minskat med en ledamot, från 350 till 349. Det främsta motivet till minsk­ningen var att man så långt som möjligt ville undvika lika röstetal vid omröstning (SOU 1972:15 s. 124).

Frågan om antalet ledamöter i riksdagen var emellertid redan vid enkammarreformen föremål för delade uppfattningar och har fortsatt att vara det. Författningsutredningen (SOU 1963:17) föreslog med hänvisning till andra jämförbara länder att antalet ledamöter skulle minskas till 290, medan Grundlagberedningen (SOU 1967:26) föreslog 350 ledamöter. Som skäl för detta angavs glesbygdens möjligheter till representation och att 350 ledamöter gav bättre garantier för att alla stora partier blev representerade i varje valkrets. Beredningens minoritet hade föreslagit 300 ledamöter med hänvisning till att riksdagens arbetsduglighet krävde ett lägre ledamotsantal.

Tanken på att minska ledamotsantalet aktualiserades på nytt inom Grund­lagberedningen (SOU 1970:17) i samband med beredningens diskussioner om att införa ett ersättarsystem. Beredningens majoritet ansåg dock att det angelägna i en nära och levande kontakt mellan väljare och valda inbjöd till försiktighet inför tanken att minska ledamotsantalet. Beredningen ansåg också att det inte fanns någon anledning att koppla samman ersättarfrågan med den större frågan om det lämpliga antalet riksdagsledamöter. Den ståndpunkten delades också av regeringen och riksdagen (prop. 1972:66, bet. 1972:KU30).

Grundlagsutredningen övervägde bl.a. frågan om riksdagens storlek (SOU 2008:125 s. 167 f.). I denna del framhöll utredningen att en minskning av antalet ledamöter skulle kunna medföra svårigheter att behålla en rimlig representation från olika delar av landet och därmed minska möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Frågan om riksdagens storlek var dock enligt Grundlagsutredningen relevant även utifrån andra utgångspunkter och diskuterades bl.a. i ljuset av antalet riksdagsledamöter i förhållande till andra jämförbara länder. Utredningens bedömning var att antalet ledamöter i riksdagen inte borde minska. Regeringen och riksdagen gjorde ingen annan bedömning (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4).

Lobbying

Den nämnda 2014 års Demokratiutredning (Demokratiutredningen) behandlade även lobbying (SOU 2016:5 s. 354 f.). Utredningen konstaterade att ett förslag som ofta nämns i den mediala debatten om lobbying är att införa någon form av registrering av lobbyister och att förslaget delvis har inspirerats av de register som finns i bl.a. EU. Ett register över lobbyister har genom en överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen upprättats på EU-nivå.

Demokratiutredningen framhöll att ett obligatoriskt eller frivilligt lobby­register i Sverige varken är lämpligt ur ett demokratiskt hänseende eller realistiskt ur ett juridiskt perspektiv. Ett uppenbart problem är enligt utredningen svårigheten att avgöra vad som bör definieras som lobbying. De olika påverkansaktörer som kontaktar beslutsfattare omfattar både enskilda individer och företag, ideella organisationer, medborgerliga samman­slutningar, representanter för näringslivet, fackförbund, tankesmedjor och professionella pr-byråer. Demokratiutredningen framhöll att det skulle vara svårt att införa en reglering av politisk påverkan som enbart skulle omfatta vissa aktörer, såsom organiserade eller professionella lobbyister.

Därutöver menade utredningen att en obligatorisk registrering inte är förenlig med grundlagarna. En frivillig registrering, i likhet med det system som finns i EU, skulle enligt Demokratiutredningen troligen inte ge några positiva effekter för demokratin. Bland annat skulle den demokratiska rättigheten för var och en att försöka påverka politiker urholkas. Politiker kan också tendera att lyssna mer till de registrerade lobbyisterna, vilket skulle hämma mångfalden. Därutöver visar erfarenheterna från bl.a. EU enligt utredningen att det är få organisationer som väljer att registrera sig.

Demokratiutredningens betänkande har remitterats, och enligt uppgift från Regeringskansliet avslutades ärendet i samband med budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1).

Också 2023 års insynskommitté utredde frågan om lobbyregister (se nedan).

Pågående arbete

2023 års insynskommitté

Inledning

Den parlamentariskt sammansatta kommittén 2023 års insynskommitté, som i maj 2025 redovisade sitt uppdrag i betänkandet Ökad insyn i politiska processer (SOU 2025:52), hade i uppdrag att dels se över regleringen av insyn i finansieringen av politiska partier, dels överväga om det bör införas ett krav på transparens och insyn i kontakterna mellan politiska beslutsfattare och lobbyister samt hur en sådan reglering i så fall ska utformas och administreras (dir. 2023:88 och dir. 2025:7).

Kommittén anför att en utgångspunkt för förslagen är att det är en del av en demokrati att personer och organisationer försöker påverka beslut, och att lagstiftningen inte får upplevas förhindra eller försvåra detta. Tillgängligheten till politiska beslutsfattare bör inte försvåras och politiska instansers dialog med det civila samhället bör inte hämmas. Det är enligt kommittén emellertid viktigt för tilliten till de politiska beslutsprocesserna att de är öppna, och att de uppfattas som öppna av medborgarna, så att de kan granskas och förstås.

Kommitténs förslag har remissbehandlats. Regeringen har aviserat att den i april 2026 avser att lämna en proposition till riksdagen med anledning av förslagen. Regeringen beslutade den 3 mars 2026 om lagrådsremissen Insyn i politiska processer. Till skillnad från kommittén föreslår regeringen där en lagreglerad rätt till insyn och frivillighet för medlemmar i arbetsmarknads­organisationer som lämnar bidrag till politiska partier.

Insyn i finansieringen av politiska partier

Kommittén föreslår vissa ändringar av insynslagen. Här nämns några av dessa förslag.

Kommittén föreslår att den nuvarande beloppsgränsen för anonyma bidrag (0,05 prisbasbelopp) tas bort så att det blir förbjudet att ta emot alla anonyma bidrag oavsett storlek. Det bör vidare enligt kommittén förtydligas att en bidragsgivare i insynslagens mening är den som har lämnat ett bidrag i syfte att det ska komma ett visst parti eller en viss kandidat tillhanda, oavsett om bidraget har förmedlats av någon annan eller lämnats direkt. Bidrag som förmedlas av någon annan, exempelvis en särskild insamlingsorganisation, utan att det lämnas någon uppgift om den ursprungliga givarens identitet, ska anses vara anonyma och därför otillåtna.

Kommittén föreslår vidare att de som är redovisningsskyldiga enligt insynslagen ska ha ett ansvar att agera om det finns omständigheter som ger anledning att misstänka att ett bidrag har förmedlats av någon annan än den som anges som givare. Detsamma ska gälla om det finns anledning att misstänka att en givare har gett så många bidrag under beloppsgränsen för förenklad hantering att summan överstiger gränsen för skyldighet att redovisa givarens identitet.

Redovisningsskyldigheten enligt insynslagen bör enligt kommittén utökas till att omfatta inte bara uppgifter om intäkter utan också uppgifter om kostnader, tillgångar och skulder.

Kommittén föreslår dessutom att det ska införas ett förbud mot att ta emot utländska bidrag som ska gälla för partier, sidoorganisationer, ledamöter, ersättare för ledamöter och valkandidater. Med utländskt bidrag ska avses bidrag från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige eller från en juridisk person som inte är svensk. Undantag från förbudet ska göras för mindre bidrag som är avsedda att täcka utgifter i samband med internationellt partipolitiskt samarbete och bidrag från Europeiska unionens institutioner. Den som får ett utländskt bidrag ska vara skyldig att betala tillbaka det till givaren eller, om det inte är möjligt, betala in det till Kammarkollegiet inom tre månader.

De uppgifter som publiceras på Kammarkollegiets webbplats ger enligt kommittén normalt en god insyn i vad organisationer på arbetsmarknaden ger i bidrag till partier och kandidater. Uppgifter om detta finns också i partiernas årsredovisning, som är offentlig. Kommittén bedömer därför att det inte finns något behov av att införa några särskilda regler om insyn för medlemmar när organisationer på arbetsmarknaden lämnar bidrag till partier eller kandidater. Kommittén har vidare svårt att se hur en reglering skulle kunna utformas för att ge en medlem i en arbetsmarknadsorganisation en verklig möjlighet att samtycka eller inte samtycka till att organisationen ger bidrag till ett parti, utan att regleringen ska kunna ifrågasättas från grundlagssynpunkt. Kommittén bedömer därför att det inte bör införas några särskilda krav på att ge möjlighet till samtycke från enskilda medlemmar när det gäller bidrag från organisa­tioner på arbetsmarknaden till partier eller kandidater. I enlighet med sitt uppdrag i tilläggsdirektiven redovisar kommittén emellertid trots detta hur en författningsreglering om att bidrag från organisationer på arbetsmarknaden till politiska partier ska vara frivilliga för den enskilda medlemmen skulle kunna se ut. Kommittén analyserar och bedömer också hur en sådan reglering skulle förhålla sig till relevanta regelverk.

Lobbyregister

Kommittén konstaterar att intressenters informella påverkansarbete, inklusive kontakter med beslutsfattare, har fått en allt viktigare roll i politiskt besluts­fattande i Sverige. Det utförs också i allt större utsträckning av professionella påverkansaktörer, i form av konsulter eller anställda vid företag som ägnar sig åt pr eller s.k. public affairs. Kommittén föreslår en ny lag om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut. Lagen syftar till att trygga allmänhetens insyn i organiserade intressenters kommunikation med politiska beslutsfattare med avsikt att på verka politiska beslut.

Endast påverkansaktörer med en viss grad av organisering och långsiktighet bör enligt kommittén omfattas av regleringen. Privatpersoner bör inte omfattas och inte heller enskilda näringsidkare som inte driver pr-byråer eller liknande.

Kommittén föreslår att statsråd och riksdagsledamöter ska anses vara sådana politiska beslutsfattare som kan vara föremål för påverkans­kommunikation. Detsamma ska enligt förslaget gälla för politiska och opolitiska tjänstemän i Regeringskansliet och Riksdagsförvaltningen, samt vissa medverkande i särskilda utredningar eller kommittéer som har tillkallats av regeringen. Företrädare för förvaltningsmyndigheter, statliga bolag, domstolar och politiska beslutsfattare på regional och lokal nivå omfattas inte av förslaget.

Eftersom införandet av en reglering på detta område skulle innebära en nyhet i Sverige bör en viss försiktighet iakttas vid regelverkets utformning. När lagstiftningen har varit i kraft under en tid bör den utvärderas, och det bör då undersökas om det finns skäl att göra förändringar och vidga dess tillämpningsområde.

EU:s handlingsplan för demokrati

Kommissionen lade 2020 fram EU:s handlingsplan för demokrati. Planens syfte är att skydda och stärka unionens demokratier genom att skydda integriteten i samband med val, främja fria och rättvisa val, stärka mediernas frihet och mångfald samt motverka desinformation och utländsk påverkan.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/900 av den 13 mars 2024 om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam (förordningen om politisk reklam) är en av flera åtgärder i denna handlings­plan. Förordningen ska tillämpas fr.o.m. den 10 oktober 2025 och dess övergripande syftet är att åstadkomma ökad transparens för politisk reklam och harmonisera reglerna för att tillhanda politiska reklamtjänster inom EU. Den 1 januari 2026 trädde lagen (2025:1408) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam i kraft (prop. 2025/26:4, bet. 2025/26:KU13). Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om de behöriga myndigheternas befogenheter och handläggning och om sanktionsavgifter vid överträdelser av förordningen.

Den 12 december 2023 presenterade kommissionen ett s.k. paket om försvar av demokratin (demokratipaketet). Paketet innehåller bl.a. ett meddelande om försvar av demokratin och ett förslag till direktiv om transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning.[6] Demokratipaketet innehåller också två rekommendationer från kommissionen om dels inkluderande och motståndskraftiga valprocesser i EU, dels medborgares och civilsamhällets delaktighet i politiska beslutsprocesser. Därutöver åtföljs förslaget till direktiv av ett förslag till förordning.[7]

Direktivet syftar dels till att säkerställa en välfungerande inre marknad för aktörer som agerar som opinionsbildare på uppdrag av tredjeländer, dels till att öka insynen i verksamheter som innebär intresserepresentation på uppdrag av tredjeländer där syftet är att påverka samhällsutvecklingen eller offentliga beslutsprocesser i medlemsstaterna. Förslaget innebär att det införs krav på aktörer som representerar intressen på uppdrag av tredjeländer att registrera sig i ett nationellt register samt att dokumentera och tillhandahålla viss information om sina aktiviteter, kunder och finansiella transaktioner. Sådana aktörer kan vara civilsamhällesorganisationer, företag och privatpersoner. Medlemsstaterna blir skyldiga att inrätta eller anpassa nationella register över dessa. Vidare ska medlemsstaterna utse tillsynsmyndigheter med uppgift att övervaka att de skyldigheter som fastställs i direktivet fullgörs och att i vissa fall utbyta information med andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter och kommissionen. Medlemsstaten ska också ålägga aktörer som bryter mot direktivets bestämmelser sanktioner i form av administrativa böter.

I en faktapromemoria från Regeringskansliet konstateras att kommis­sionens förslag till direktiv innebär en ny typ av reglering i svensk rätt (fakta-PM 2023/24:FPM36). Enligt faktapromemorian ställer sig regeringen bakom att transparens och öppenhet främjar ett högt förtroende för det demokratiska styrelseskicket. En sådan reglering kan dock inverka på den fria åsikts­bildningen och måste därför tillgodose särskilt höga krav på ändamålsenlighet och proportionalitet samt säkerställa att grundläggande rättigheter och friheter såsom yttrandefrihet och föreningsfrihet värnas. Regeringen anser vidare att det inte är uppenbart att unionslagstiftning som syftar till att harmonisera den inre marknaden är det instrument som bör komma i fråga för att hantera den typ av påverkan som förslaget omfattar.

Tidigare riksdagsbehandling

Politisk kommunikation

Konstitutionsutskottet behandlade våren 2025 ett motionsyrkande om transparens när det gäller politisk kommunikation (bet. 2024/25:KU16). Utskottet hänvisade till att det pågår arbete i Regeringskansliet och på EU-nivå som rör dessa frågor. Utskottet var därför inte berett att vidta några åtgärder med anledning av yrkandena, som därmed avstyrktes. I betänkandet fanns en reservation (C).

Partifinansiering och lobbyister

I november 2017 överlämnade regeringen propositionen Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (prop. 2017/18:55) till riksdagen. Regeringen föreslog bl.a. att kravet på intäktsredovisning skulle utökas till att gälla även för partier på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer till partier. Vidare föreslogs att partier på central nivå som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller av någon annan orsak får statligt stöd och deras sidoorganisationer på central nivå alltid ska lämna en intäkts­redovisning. Regeringen föreslog även att det skulle införas ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp och att sanktionssystemet skulle anpassas för de olika kategorierna redovisnings­skyldiga och omfatta även otillåtna anonyma bidrag.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet, som ställde sig bakom regeringens överväganden och tillstyrkte lagförslagen (bet. 2017/18:KU19).

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om lobbying. Våren 1998 gjorde utskottet med anledning av en motion en allmän genomgång av frågan om lobbying, både i Sverige och i länder där olika typer av registreringsförfaranden tillämpades samt i Europaparlamentet (bet. 1997/98:KU27). Utskottet anförde bl.a. att frågan om lobbying som riktar sig mot regeringen och riksdagen verkade ha utvecklats i olika avseenden under senare år. Samtidigt konstaterade utskottet att det saknades en systematisk genomgång av olika former av lobbying och vilka effekter lobbying har på det demokratiska systemet i Sverige. Mot denna bakgrund föreföll det lämpligt att avvakta resultatet av det utredningsarbete som då pågick i Demokrati­utredningen (se även bet. 1998/99:KU20, bet. 2000/01:KU4 och bet. 2001/02:KU12).

Våren 2005 behandlade utskottet åter en motion om ökad öppenhet vid lobbying (bet. 2004/05:KU29). Utskottet konstaterade att 2000 års demokrati­utredning hade funnit att starka skäl talade mot en reglering. Utskottet var då inte berett att förorda en ny utredning i syfte att föreslå en lagstiftning på området och avstyrkte motionen.

Våren 2023 behandlade utskottet motionsyrkanden om partifinansiering och reglering av lobbyister (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att det pågick och planerades arbeten i Regeringskansliet som rörde dessa frågor. Utskottet, som välkomnade detta, såg inte skäl att ta sådana initiativ som efter­frågades i motionsyrkandena. Utskottet avstyrkte därför yrkandena.

Också våren 2024 behandlade utskottet motionsyrkanden om parti­finansiering och reglering av lobbyister (bet. 2023/24:KU16). Utskottet noterade att 2023 års insynskommitté hade fått i uppdrag att utreda frågorna om förstärkt insyn i finansieringen av politiska partier och lobbyister. Härmed fick enligt utskottet flera motionsyrkanden om att utreda dessa frågor anses tillgodosedda. Därutöver fann utskottet inte skäl att ta sådana initiativ om utvidgning av kommitténs uppdrag som några motionärer föreslog. Samman­taget avstyrkte utskottet motionsyrkandena om partifinansiering och reglering av lobbyister.

Utskottet gjorde samma bedömning vid motionsbehandlingen våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). I det betänkandet fanns två reservationer (C).

En minskning av antalet riksdagsledamöter

Motioner om att minska antalet riksdagsledamöter har behandlats av konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen. Under riksmötena 2001/02 och 2003/04 (bet. 2001/02:KU13 och bet. 2003/04:KU9) vidhöll utskottet sin tidigare bedömning, nämligen att en – mer än helt marginell – minskning av antalet ledamöter skulle medföra svårigheter att behålla såväl en rimlig partirepresentation som en representation från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle enligt utskottet göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och andra aktiviteter i valkretsarna.

Våren 2012 behandlade utskottet ett antal motioner om att minska antalet riksdagsledamöter (bet. 2011/12:KU15). Utskottet såg inte någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet gjort tidigare. Därutöver noterade utskottet att även Grundlagsutredningen gjort bedömningen att antalet ledamöter i riksdagen inte borde minska. Motionsyrkandena avstyrktes av utskottet.

Senast utskottet behandlade en motion om att minska antalet riksdags­ledamöter var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen.

Ledamotsuppdraget

Våren 2017 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro (bet. 2016/17:KU18). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en riksdagsledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riksdagsförvaltningen. Han eller hon är därför enligt utskottet fri att själv bestämma sin arbetsinsats, och det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsatsen ska vara. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet.

I maj 2021 överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen 2019 års riksdagsöversyn (framst. 2020/21:RS5) till riksdagen. Konstitutionsutskottet behandlade framställningen under hösten 2021 (bet. 2021/22:KU3). I fram­ställningen föreslog riksdagsstyrelsen bl.a. att en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet ska kunna bli skyldig att återbetala ledamotsarvodet.

Utskottet tillstyrkte förslaget som sedermera antogs av riksdagen (rskr. 2021/22:34 och 44). I sitt ställningstagande framhöll utskottet bl.a. vikten av att värna den enskilda riksdagsledamotens ställning och att det var mot denna bakgrund som utskottet tidigare hade avstyrkt förslag på regleringar som kunde påverka uppdraget. Samtidigt konstaterade utskottet att en ledamot som under en längre tid och utan godtagbar anledning väljer att inte delta i riksdags­arbetet och ändå får fullt arvode riskerar att skada väljarnas förtroende för riksdagen och det demokratiska systemet. Utskottet, som konstaterade att det är ytterst ovanligt att ledamöter är frånvarande i en sådan omfattning att det innebär ett problem, delade riksdagsstyrelsens bedömning att det i de mest klandervärda fallen är motiverat med en möjlighet till återkrav av arvodet. Utskottet noterade dels att riksdagsstyrelsens förslag innebär att det för ett återbetalningskrav ska krävas en upprepad frånvaro och att ledamoten först blir uppmärksammad på att han eller hon vid fortsatt frånvaro riskerar att drabbas av återkrav, dels att beslut i frågor om återkrav ska fattas av den oberoende arvodesnämnden, vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Senast utskottet i sak behandlade ett motionsyrkande om möjligheten att entlediga en riksdagsledamot som inte fullgör sina åtaganden som ledamot var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandet.

En utredning om oppositionens roll

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om en utredning om oppositionens roll (se bl.a. bet. 2021/22:KU35 och bet. 2022/23:KU18). Utskottet har då inte sett skäl till ett sådant tillkännagivande som har efterfrågats. Utskottet vidhöll detta ställningstagande våren 2024 och avstyrkte därför yrkandet (bet. 2023/24:KU14). I betänkandet fanns en reservation (C).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att 2023 års insynskommitté har lämnat förslag som bl.a. innebär ett generellt förbud mot anonyma bidrag till partier och ledamöter, en ökad redovisningsskyldighet när det gäller kostnader, tillgångar och skulder samt ett förbud mot att ta emot utländska bidrag. Kommittén har dessutom föreslagit att allmänheten ska ges en ökad insyn i s.k. påverkanskom­munikation (lobbying) genom ett register. Regeringen beslutade den 3 mars 2026 om en lagrådsremiss och har aviserat att en proposition ska lämnas till riksdagen i april 2026. Utskottet, som anser att den fortsatta beredningen inte bör föregripas, avstyrker mot den bakgrunden motionsyrkanden om parti­finansiering och reglering av lobbyister.

När det gäller motionsyrkanden om politisk kommunikation, antalet riksdagsledamöter, ledamotsuppdraget och en utredning om oppositionens roll vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Motionsyrkandena avstyrks därmed.

Utskottet ser heller inte skäl att föreslå tillkännagivanden med anledning av motionsyrkandena om representativitet och förankring respektive partinära affärsverksamhet. Dessa motionsyrkanden avstyrks därför.

Motionerna

Karensreglerna för statsråd och statssekreterare

I kommittémotion 2025/26:3721 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkande 14 föreslås ett tillkännagivande om att ytterligare stärka regelverket kring över­gångar från offentliga uppdrag. Bestämmelserna om övergångsrestriktioner för bl.a. statsråd och statssekreterare innebär enligt motionärerna ett viktigt steg för att stärka förtroendet för offentlig verksamhet och motverka intressekonflikter. Det finns enligt motionärerna anledning att se över om fler befattningshavare borde omfattas av bestämmelserna.

I kommittémotion 2025/26:2790 av Jessica Wetterling m.fl. (V) yrkande 14 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning av karenssystemet för statsråd m.fl. i syfte att strama upp tillsynen och skärpa regelverket.

I motion 2025/26:80 av Josef Fransson (SD) föreslås ett tillkännagivande om att utreda lämpliga sanktioner till lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.

Förslag om skärpta regler för statsråds och statssekreterares övergång till annan verksamhet finns också i motionerna 2025/26:2751 av Mathias Tegnér m.fl. (S) yrkande 2 och 2025/26:3722 av Daniel Riazat (-) yrkande 13. Det senare yrkandet gäller övergångar till fristående skolor.

Statsråds och statssekreterares aktieinnehav

I kommittémotion 2025/26:3721 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkande 10 föreslås ett tillkännagivande om att förbjuda statsråd och statssekreterare att själva handla med enskilda aktier. Motionärerna anför att bl.a. statsråds personliga aktieinnehav riskerar att skada allmänhetens förtroende för att regeringen agerar utifrån allmänhetens bästa och inte för egen vinning.

I kommittémotion 2025/26:2790 av Jessica Wetterling m.fl. (V) föreslås tillkännagivanden om en utomstående genomlysning av samtliga statsråds och statssekreterares aktieinnehav i syfte att strama upp tillsynen (yrkande 12) och om en utredning i syfte att skärpa reglerna kring statsråds och statssekreterares aktieinnehav (yrkande 13). Motionärerna anför att det inte är tillräckligt med en intern översyn inom Regeringskansliet av riktlinjerna som gäller stats­rådens aktieinnehav. Det bör övervägas om samma system bör införas som i Norge, där ministrarna får välja mellan att sälja aktierna, frysa dem eller använda sig av en extern förvaltare.

Gällande ordning

Karensregler för statsråd och statssekreterare

I juli 2018 trädde lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och stats­sekreterares övergång till annan än statlig verksamhet (restriktionslagen) i kraft. Lagen gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare (1 §).

Den som omfattas av lagen ska i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning, eller i samband med etablering av näringsverksamhet, alltid sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild eller för att allmänhetens förtroende för staten skadas (2 §). Av 3 § restriktionslagen följer att innan en person som omfattas av lagen börjar ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablerar näringsverksamhet, ska personen anmäla detta till Nämnden för prövning av statsråds och vissa andra befattningshavares övergångs­restriktioner (Karensnämnden).[8] Detta gäller dock inte sådana uppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen eller partipolitiska uppdrag.

Anmälningsskyldigheten gäller ett uppdrag, en anställning eller en närings­verksamhet som ska påbörjas eller etableras inom tolv månader efter det att statsrådet eller statssekreteraren avslutat sitt uppdrag eller sin anställning. Om det under den angivna perioden sker en betydande förändring av innehållet i uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten, ska en ny anmälan göras.

Karensnämnden får meddela en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion för en person som är eller har varit statsråd eller stats­sekreterare och som avser att efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablera näringsverksamhet (4 §). Karens och ämnesrestriktion får kombineras.

Med karens avses i lagen att en person inte får påbörja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, etablera näringsverksamhet eller ha kontakter av annat än praktisk natur med den framtida uppdrags­givaren eller arbetsgivaren. Med ämnesrestriktion avses att en person inom ramen för ett nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny näringsverksamhet inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden.

Enligt 5 § restriktionslagen ska en övergångsrestriktion meddelas om en person inom ramen för sitt uppdrag respektive sin anställning har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att det, om personen påbörjar ett visst nytt uppdrag eller en viss ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablerar viss näringsverksamhet, finns en risk för

–      ekonomisk skada för staten

–      otillbörlig fördel för någon enskild eller

–      att allmänhetens förtroende för staten skadas.

Om risken för skada eller otillbörlig fördel kan undvikas med såväl karens som ämnesrestriktion ska nämnden välja den senare restriktionen.

Av 6 § samma lag följer att när det bestäms hur länge en övergångs­restriktion ska gälla ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen förvärvat i samband med sitt uppdrag eller sin anställning kan orsaka en risk för sådan skada eller otillbörlig fördel som avses i 5 §. En övergångsrestriktion får gälla upp till tolv månader efter det att stats­rådet eller statssekreteraren har avslutat sitt uppdrag respektive sin anställning.

Karensregler för riksrevisorer och riksrevisionsdirektörer

Den 1 augusti 2020 trädde lagen (2020:537) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet i kraft (framst. 2019/20:RS7, bet. 2019/20:KU8, rskr. 2019/20:316–317).

Regleringen innebär krav på prövning av restriktioner för en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör vid övergång till annan verksamhet, såväl statlig som privat. Liksom för statsråd och statssekreterare kan två olika former av restriktioner meddelas, karens eller ämnesrestriktion. Frågor om övergångs­restriktioner prövas av Karensnämnden.

Aktieinnehav

Lagen (2018:1625) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument trädde i kraft den 1 januari 2019. Lagen innehåller bestämmelser om skyldighet för statsråden och vissa offentliga funktionärer vid statliga myndigheter, kommuner och regioner att anmäla innehav av finansiella instrument. Med finansiellt instrument avses bl.a. överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument och andelar i företag för kollektiva investeringar (t.ex. andelar i värdepappersfonder). I förord­ningen (2018:2014) om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument finns kompletterande bestämmelser till anmälningsskyldighetslagen.

Enligt lagen är statsråden skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella instrument. I vissa fall ska även sådana finansiella instrument som statsrådet indirekt förfogar över anmälas. En anmälan om det fullständiga innehavet ska göras till Regeringskansliet så snart statsrådet fått kännedom om att han eller hon är anmälningsskyldig. Anmälan ska även göras årligen senast den 31 januari. Statsråden har också åtagit sig att anmäla makes, sambos eller registrerad partners innehav av finansiella instrument.

I Statsrådsberedningens uppdaterade riktlinjer Innehav av finansiella instrument (SB PM 2019:3 [rev. 2025]) beskrivs risken för intressekonflikter vid bl.a. statsråds aktieinnehav. Där beskrivs också statsrådens anmälnings­skyldighet. Anmälningsskyldigheten gäller också statssekreterare och vissa chefstjänstemän, politiskt sakkunniga och uppdragstagare.

I riktlinjerna konstateras det att särskild försiktighet bör iakttas vid innehav som har en klar och direkt ekonomisk koppling till enskilda bolag, t.ex. aktier, eftersom denna typ av innehav innebär en större risk för intressekonflikter än innehav i breda värdepappersfonder. Det kan därför enligt riktlinjerna ofta vara bra att avstå från dessa innehav. Den som ändå äger finansiella instrument med en direkt koppling till enskilda bolag bör aldrig delta i beredning eller beslutsfattande som rör det bolaget. Det gäller även om ägarintresset är obetydligt eller symboliskt. Detsamma gäller vid behandling av ärenden som på annat sätt påverkar ett sådant bolag.

Bestämmelser om bisysslor, jäv m.m. för bl.a. statsråd

Ett statsråd får enligt 8 kap. 2 § andra stycket RF inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Av 1 kap. 9 § RF följer dessutom att domstolar samt förvaltningsmyndig­heter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). Bestäm­melsen gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138).

Bestämmelser om jäv finns också i förvaltningslagen (2017:900). Förvalt­ningslagen är formellt inte tillämplig på regeringsärenden. I praxis brukar regeringsärendena ändå i möjligaste mån handläggas enligt förvaltningslagens bestämmelser, vilket också förutsattes i förarbetena till lagen (prop. 2016/17:180 s. 27).

Statsrådsberedningen har gett ut en promemoria med information om regleringen kring bisysslor och jäv för statsråd (SB PM 2021:3). Promemorian riktar sig till statsråden och anställda i Regeringskansliet. I promemorian anförs att uppdraget som statsråd ställer särskilda krav på integritet. I promemorian lämnas information om de regler som har till syfte att undvika att statsrådets privata intressen eller de intressen som statsrådet har i någon annan egenskap kommer i konflikt med de samhällsintressen som statsrådet ska företräda.

I EU:s förordning om marknadsmissbruk[9] och lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden finns bestämmelser om insiderbrott. Det är förbjudet för den som har insiderinformation att använda informationen i handel med sådana finansiella instrument som informationen rör. Det är också förbjudet att röja insiderinformation. Insiderinformation är sådan information om en omständighet som inte är offentliggjord eller allmänt känd och som är ägnad att väsentligt påverka priset på finansiella instrument.

Pågående arbete

Övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet

I juni 2022 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om restriktioner vid övergång från offentlig till annan verksamhet (dir. 2022:71). Enligt direktiven skulle utredaren utvärdera om syftena med restriktionslagen har uppnåtts och lämna nödvändiga författningsförslag. Vidare skulle utredaren ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och föreslå hur en sådan reglering borde utformas. Utredaren skulle även ta ställning till om en sanktionsmöjlighet bör införas.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet, lämnade i augusti 2023 betänkandet Övergångs­restriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45).

När det gäller utvärderingen av restriktionslagen konstaterade utredningen att lagen har haft en viss självreglerande verkan och att anmälningsskyldig­heten ser ut att ha fullföljts. Vidare konstaterades att man vid lagens tillkomst hade gjort bedömningen att det saknades behov av att införa sanktions­möjligheter. Vid utvärderingen hade det enligt utredningen inte framkommit några förhållanden som motiverar en annan bedömning. Utredningen föreslog därför inte några sanktionsmöjligheter.

Utredningen ansåg inte heller att det fanns skäl att föreslå en förändring av den tid som restriktioner längst kan meddelas. I denna del framhöll utredningen att den avvägning mellan individens och det allmännas intressen som gjordes inför restriktionslagens införande förefaller skälig och att tids­perioden om längst tolv månader framstår som ändamålsenlig. De ärenden som prövats av Karensnämnden visar emellertid enligt utredningen att den anmälningsskyldighet som följer av restriktionslagen är alltför omfattande. Risken för intressekonflikter uppstår enligt utredningen framför allt i relation till privat verksamhet. Anmälningsskyldigheten bör därför enligt utredningen begränsas till att omfatta övergångar utom offentlig sektor. Utredningen föreslog därför att anmälningsskyldigheten inte längre ska omfatta en övergång till en anställning eller ett uppdrag i en kommun, en region eller ett kommunalförbund eller ett kommunalt företag där kommunen, regionen eller kommunförbundet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Anmälningsskyldigheten föreslogs inte heller omfatta en övergång till en anställning i ett politiskt parti eller ett uppdrag eller en anställning i en sådan internationell organisation eller ett sådant internationellt organ i vars verksam­het Sverige deltar som medlemsstat.

Dessutom ansåg utredningen att chefer med en tidsbegränsad anställning vid förvaltningsmyndigheter under regeringen (generaldirektörer m.fl.) har en sådan befattning som i sig kan medföra risk för intressekonflikt vid en övergång till privat verksamhet. Utredningen föreslog därför att dessa ska omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner, på samma sätt som statsråden och statssekreterarna.

När det gäller andra arbetstagare i offentlig verksamhet ansåg utredningen att det är arbetsgivaren som är bäst lämpad att avgöra vilka anställningar inom verksamheten som ska omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner. Arbetsgivaren ska därför enligt den generellt tillämpliga reglering som utredningen föreslog bedöma vilka anställningar som ska förenas med villkor om övergångsrestriktioner. Denna reglering föreslogs gälla för förvaltnings­myndigheterna under regeringen, medan kommuner, regioner och kommunal­förbund ska ges möjlighet att besluta att regleringen ska gälla för hela eller delar av deras verksamhet.

Det framhölls vidare att det ska framgå av avtalsvillkoren för anställningen om en arbetstagare omfattas av regleringen om övergångsrestriktioner. Villkor om övergångsrestriktioner borde enligt utredningen i första hand bli aktuellt för personer i ledande ställning, såsom överdirektörer, andra chefer direkt underställda myndighetschefen, chefstjänstemän i Regeringskansliet, kommun- och regiondirektörer, andra chefer för en kommunal förvaltning eller politiskt sakkunniga. De kan dock även gälla personer som har ansvar för tillsyn av eller tillstånd till företag eller som tar del av information som kan snedvrida konkurrensen vid t.ex. upphandling. Villkoren ska emellertid enligt utredningen inte införas schablonmässigt eller på vaga grunder.

Utredningen föreslog att restriktioner ska kunna meddelas i form av karens eller ämnesrestriktion eller en kombination i, som huvudregel, längst sex månader. Vid bestämmandet av restriktionstiden i det enskilda fallet ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen har fått i samband med sin anställning kan orsaka en risk för skada eller otillbörlig fördel. Hänsyn ska också tas till om det är möjligt att under uppsägningstiden vidta åtgärder som motverkar risken för intressekonflikt.

Innan särskilda sanktionsmöjligheter införs bör enligt utredningen följsam­heten till de nya reglerna utvärderas. Regleringen om övergångsrestriktioner för statsråd, statssekreterare och myndighetschefer samt den generellt tillämpliga regleringen för andra arbetstagare bör enligt utredningen framgå av en och samma lag. Utredningen föreslog därför en ny lag som ska ersätta restriktionslagen.

Utredningens betänkande har remitterats och ärendet bereds i Regerings­kansliet.

Tidigare riksdagsbehandling och konstitutionsutskottets granskning

Karensregler för statsråd, statssekreterare och höga tjänstemän

I mars 2018 överlämnade regeringen proposition 2017/18:162 Vissa villkor för statsråd och statssekreterare till riksdagen, där den föreslog lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet. Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet under våren 2018 (bet. 2017/18:KU42). Utskottet tillstyrkte i huvudsak regeringens förslag i propositionen, men lämnade ett eget förslag om en ändring i riksdags­ordningen.

I betänkandet behandlade utskottet även motionsyrkanden om bl.a. att göra vissa kompletteringar som rörde sanktioner och att lagens bestämmelser om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos arbetsmarknadens parter. I sitt ställningstagande ansåg utskottet, i likhet med regeringen, att den nya regleringen i sig skulle komma att ha en preventiv verkan och att det därför inte fanns något behov av sanktionsmöjligheter. Därutöver konstaterade utskottet att den föreslagna regleringen av restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet är av generell art. Utskottet såg därför inte behov av att tydliggöra att bestämmelserna om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos exempelvis arbetsmarknadens parter. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet konstaterade att de förslag som hade lämnats av Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet bereddes i Regeringskansliet och att resultatet av beredningen inte borde föregripas. Därutöver fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ till ytterligare utredningsåtgärder som några motionärer föreslog. Sammantaget avstyrkte utskottet motionsyrkandena om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän. I betänkandet lämnades en reservation (S, V).

Statsråds och statssekreterares aktieinnehav

Konstitutionsutskottet har inom ramen för sin granskning av regeringen vid flera tillfällen gjort vissa uttalanden i frågor som rör statsråds aktieinnehav (se bl.a. bet. 1992/93:KU30, bet. 1994/95:KU30, bet. 2013/14:KU20, bet. 2022/23:KU20).

Utskottet har bl.a. uttalat att frågan om huruvida ett innehav av ett speciellt uppdrag, utövande av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra intressebindningar var ägnade att rubba förtroendet för statsrådet bör bedömas från fall till fall (bet. 1992/93:KU3). Något generellt förbud för statsråd att inneha t.ex. aktier borde således inte utfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att ledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikter kan uppstå och vidtar de försiktighetsåtgärder som kan göras för att förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas.

Utskottet har vidare ansett att det är viktigt att skilja mellan sådana förhållanden som är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd och förhållanden som kan utgöra jäv för statsrådet i ett visst ärende. Även om en jävssituation inte föreligger kan enligt utskottet således ett deltagande i ett visst beslut medföra att allmänhetens förtroende för ett visst statsråd rubbas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att en utvärdering av det gällande regelverket för karens­regler för statsråd och statssekreterare nyligen har genomförts av Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet och att utredningen också har lämnat förslag som syftar till att öka förtroendet för offentlig verksamhet. Dessa förslag bereds inom Regeringskansliet. Utskottet anser att denna beredning inte bör föregripas och avstyrker därför motionsyrkandena om skärpta karensregler.

Utskottet har i andra sammanhang uttalat att det är viktigt att ledamöter av regeringen är medvetna om att intressekonflikter kan uppstå vid innehav av bl.a. aktier och att de vidtar försiktighetsåtgärder för att förhindra att deras förtroende hos allmänheten rubbas. Utskottet konstaterar också att Regerings­kansliets nyligen uppdaterade riktlinjer för innehav av bl.a. aktier särskilt lyfter fram risken för intressekonflikter och att särskild försiktighet kan behöva iakttas vid innehav av finansiella instrument med en klar och direkt ekonomisk koppling till enskilda bolag, t.ex. aktier. Utskottet ser härutöver inte skäl att ta sådana initiativ till ytterligare utredningsåtgärder som motionärerna föreslagit. Motionsyrkandena avstyrks därmed.

Motionerna

Utnämningsmakten

I motion 2025/26:89 av Josef Fransson (SD) föreslås ett tillkännagivande om att flytta utnämningsmakten från regeringen till riksdagen. Motionären anför att om riksdagen beslutade om utnämningar efter nomineringar av regeringen skulle genomlysningen av varje utnämningsärende öka och risken för missbruk av utnämningsmakten minska.

Ett utvidgat ansvar för statsråd

Muharrem Demirok m.fl. (C) föreslår i kommittémotion 2025/26:3583 yrkande 20 ett tillkännagivande om förstärkta möjligheter till ansvars­utkrävande i den svenska förvaltningsmodellen. Motionärerna anför att ett ifrågasatt eller kritiserat statsråd kan hävda att det är någon annans ansvar att hantera en viss situation. Väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande i nästa val är därför enligt motionärerna inte är tillräcklig.

Konstruktivt misstroendevotum

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 6 föreslås ett tillkännagivande om behovet av att införa en reglering om konstruktivt misstroendevotum i regeringsformen. Dagens bestämmelser gör det enligt motionärerna alltför svårt för minoritetsregeringar att både tillträda och styra landet. En riksdagsmajoritet bör därför enligt motionärerna inte kunna rösta bort en regering utan att vara överens om ett eget, gemensamt regeringsalternativ.

Gällande ordning

Den styrande makten och utnämningsmakten

Regeringens uppgift är att styra riket under ansvar inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket RF utövas den offentliga makten under lagarna. Den närmare innebörden av att regeringen styr riket framgår av bestämmelser i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230).

Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder de statliga förvalt­ningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndig­heter under riksdagen. Dessa statliga myndigheter står alltså till regeringens förfogande som organ vid styrandet av makten (SOU 1972:15 s. 122).

Av 12 kap. 3 § RF framgår att förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelsen klargör inte bara att riksdagen är hindrad att besluta i förvaltningsangelägenheter som enligt författningar ankommer på regeringen eller andra myndigheter (Holmberg m.fl., Grundlagarna, [Juno, version 3A], kommentaren till 12 kap. 3 § RF). Den säger också att riksdagen över huvud taget inte genom lag eller på annat sätt kan ge sig själv någon förvaltnings­uppgift.

Olika bestämmelser i 11 och 12 kap. RF lägger utnämningsmakten i regeringens hand. Enligt 12 kap. 5 § första stycket RF anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Regleringen inskärper vad som redan följer av andra bestämmelser i regeringsformen om att riksdagen inte kan tillägga sig makt att fatta beslut om anställningar vid de myndigheter som lyder under regeringen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, [Juno, version 3A], kommentaren till 12 kap. 5 § RF).

Kontrollmakten

Inledning

Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket RF granskar riksdagen rikets styrelse och förvaltning. Riksdagens kontrollmakt regleras främst i 13 kap. RF. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§), åtal mot statsråd (3 §) och misstroendeförklaring mot statsråd (4 §).

Konstitutionsutskottets granskning

Av 13 kap. 1 § första stycket RF följer att konstitutionsutskottet ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Andra utskott och varje riksdagsledamot får hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärenden (13 kap. 1 § andra stycket RF).

Konstitutionsutskottets granskning kan sägas syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och Regeringskansliet vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas om det fanns en skyldighet att handla enligt regler och praxis. De regler som i första hand avses är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen.

Konstitutionsutskottet ska när det finns skäl till det, minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma (13 kap. 2 § RF). Riksdagen kan med anledning av detta göra en framställning till regeringen. Sedan 1997 har konstitutionsutskottet avgett betänkanden om granskningen två gånger per år och vissa år även särskilda betänkanden efter större granskningar.

Åtal mot statsråd

Av 13 kap. 3 § RF följer att den som är eller har varit statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen.

Paragrafen utgör i sig inte någon straffbestämmelse. För att ett statsråd eller ett f.d. statsråd ska kunna fällas till ansvar förutsätts att ett brott har begåtts enligt brottsbalken eller någon annan straffrättslig lagstiftning och att brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänsteplikten (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 637).

Som skäl för en särskild ansvarsbestämmelse för statsråd framhöll Grundlagberedningen följande (SOU 1972:15 s. 205):

Vad beträffar ministrarnas ämbetsutövning fäster beredningen vikt vid att ministrarna i sitt handlande ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ministrarna kan inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Det kan finnas ett behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt: s.k. intressekonflikter kan oftare tänkas tala för straffrihet än i andra fall av ämbetsansvar.

Misstroendeförklaring

Misstroendeförklaring, eller misstroendevotum, infördes vid enkammar­reformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentarismen. Det hade länge ansetts vara en brist att det i grundlagen saknades bestämmelser om regeringens parlamentariska ansvar som gjorde det möjligt att kontinuerligt kontrollera om regeringen hade riksdagens förtroende (prop. 1968:27 s. 204).

Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ordningen som innebar att riksdagen på förslag från konstitutionsutskottet kunde begära entledigande av det eller de statsråd mot vilket eller vilka utskottet riktat anmärkningar, det s.k. dechargeinstitutet.

Av 13 kap. 4 § RF följer att riksdagen kan förklara att ett statsråd inte har riksdagens förtroende. För att tas upp till prövning krävs att ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring väcks av minst en tiondel av riksdagens ledamöter. För att riksdagen ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.

En omröstning gäller endast yrkandet om misstroendeförklaring, inte skälen för detta. Skilda grupper inom riksdagen kan alltså få igenom en misstroendeförklaring av ett visst statsråd även om de är oeniga om motiven.

Bestämmelser om vilken verkan en misstroendeförklaring har finns i 6 kap. RF. Av 7 § följer att om riksdagen förklarat att statsministern eller något annat statsråd inte har riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Entledigas statsministern ska övriga statsråd enligt 9 § också entledigas. Regeringen kan dock förhindra ett entledigande av statsministern eller av ett annat statsråd genom att inom en vecka från misstroendeförklaringen utlysa extra val.

Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott, utan på samma sätt som vid ett förslag till ny statsminister bereds yrkandet endast på politisk väg genom informella överläggningar inom och mellan parti­grupperna. Den som framställer ett yrkande om misstroendeförklaring mot statsministern måste inte också lämna ett förslag på en annan statsminister­kandidat som bedöms kunna bli godkänd av riksdagens majoritet.

Av förarbetena till regeringsformens bestämmelser om misstroende­förklaring framgår det att grundlagsstiftarna tänkte sig en bestämd skillnad och gränslinje mot konstitutionsutskottets granskning (SOU 1963:17 s. 146 f. och SOU 2008:125 s. 266). Författningsutredningen betonade att omröstningen om misstroendeförklaring inte ska gälla en särskild politisk sakfråga utan endast frågan om huruvida regeringen tolereras av riksdagen eller inte. En regering behöver alltså inte ha begått något fel för att drabbas av en miss­troendeförklaring.

Distinktionen mellan att tolerera regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftar till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsätter sig regeringens avgörande i en betydande sakfråga men i övrigt tolererar regeringen ska inte behöva medverka till regeringens fall. Författnings­utredningen menade vidare att det i andra länder hade förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Därför valdes en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade att detta skulle bidra till politisk stabilitet och att regeln var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring.

Även Grundlagsutredningen behandlade regeringsformens bestämmelser om misstroendeförklaring (SOU 2008:125 s. 257 f.). Enligt utredningen fanns det inte skäl att ändra dessa bestämmelser. I denna del framhöll Grundlags­utredningen att möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroende­förklaring hade haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. I allmänhet torde enligt utredningen motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Vidare framhöll utredningen att regeringsformens regler om misstroende­förklaring ska ses som en yttersta garanti för parlamentarismen och därmed fyller en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna hade också enligt utredningen visat sig fungera väl.

Tidigare riksdagsbehandling och konstitutionsutskottets granskning

Utnämningsmakten

Sedan 2003 granskar konstitutionsutskottet återkommande regeringens utövande av utnämningsmakten inom ramen för den allmänna granskningen (se bet. 2003/04:KU10, bet. 2005/06:KU10, bet. 2007/08:KU10, bet. 2009/10:KU10, bet. 2011/12:KU10, bet. 2013/14:KU10, bet. 2015/16:KU10, bet. 2017/18:KU10, bet. 2020/21:KU10 och bet. 2024/25:KU10). Dessa granskningar avsåg tidigare endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige. Från och med våren 2006 kompletterades de dock med granskningar av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna.

Genomgående har utskottet i sin granskning uppmärksammat politisk bakgrund och fördelning mellan könen bland dem som utnämnts. Från och med hösten 2009 har utskottet också granskat öppna rekryteringsförfaranden vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter.

Frågor om förflyttning av myndighetschefer har behandlats inom ramen för utnämningsmakten sedan hösten 2013.

Hösten 2017 granskade utskottet även de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningen av chefer vid myndigheter i Sverige samt frågor om förflyttningar av myndighetschefer.

Utskottet behandlade våren 2025 ett motionsyrkande om att flytta utnämningsmakten från regeringen till riksdagen (bet. 2024/25:KU16). Utskottet konstaterade att det återkommande granskar regeringens utövande av utnämningsmakten. Utskottet ansåg att den rådande ordningen borde bestå och var inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Yrkandet avstyrktes därför.

Ett utvidgat ansvar för statsråd

Motionsyrkanden om ett utvidgat ansvar för statsråd behandlades av konstitutionsutskottet våren 2022 (bet. 2021/22:KU30). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att 13 kap. RF innehåller olika bestämmelser som reglerar riksdagens kontrollmakt och att bestämmelserna fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen att kontrollera regeringen och enskilda statsråd. Utskottet såg inte skäl att därutöver ta några sådana initiativ som motionärerna föreslog och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om ett utvidgat ansvar för statsråd var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (SD, C).

Konstruktivt misstroendevotum

Ett motionsyrkande om konstruktivt misstroendevotum behandlades av konstitutionsutskottet våren 2022 (bet. 2021/22:KU30). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att bestämmelserna i regeringsformen om misstroende­förklaring hade setts över av Grundlagsutredningen, som ansett att det inte funnits skäl att ändra dessa bestämmelser. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning och avstyrkte motionsyrkandet. Utskottet vidhöll detta ställnings­tagande våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). I betänkandet lämnades en reservation (C).

Utskottets ställningstagande

Att utnämna chefer vid de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen har länge ansetts vara en självklar del av regeringens styrande makt. Riksdagen kan dessutom enligt regeringsformen inte ge sig själv beslutanderätt i förvaltningsangelägenheter som gäller de förvaltnings­myndigheter som lyder under regeringen. I sammanhanget bör också noteras att konstitutionsutskottet återkommande granskar regeringens utövande av utnämningsmakten. Utskottet ser inte skäl att ta initiativ till en ändring av denna ordning och avstyrker motionsyrkandet om att flytta utnämningsmakten från regeringen till riksdagen.

Också när det gäller motionsyrkandena om ett utvidgat ansvar för statsråd respektive införande av konstruktivt misstroendevotum vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker yrkandena.

Motionerna

Formerna för grundlagsändringar

I motion 2025/26:1711 av Ann-Sofie Alm (M) föreslås ett tillkännagivande om att förstärka skyddet för demokratin och rättsstaten i grundlagen. Skyddet för demokratins kärnvärden, exempelvis yttrandefrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet, skulle enligt motionären stärkas genom en s.k. evighetsklausul eller krav på att ändringar av grundlagen ska godkännas av en kvalificerad riksdagsmajoritet.

Ett oberoende domstolsråd

I motion 2025/26:3143 av Malin Danielsson (L) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om behovet av att inrätta ett helt oberoende domstolsråd. Motionären anför att domstolarnas oberoende skulle stärkas om ansvaret för den centrala domstolsadministrationen helt frigjordes från regeringen.

Gällande ordning

Formerna för grundlagsändringar

I 8 kap. 14 § RF regleras formkravet för beslut om grundlagsändringar. Enligt bestämmelsen stiftas grundlag genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Dessutom ska det gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut om undantag ska fattas senast vid ärendets beredning, och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

Det krävs inte att valet är ett ordinarie val utan grundlagsändringar kan i princip även göras vid extra val (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 411). Fristen som innebär att ett förslag måste föreläggas kammaren nio månader före valet måste dock iakttas. I förarbetena framhålls att de särskilda formkrav som ställs upp för att ändra eller upphäva bestämmelser i grundlag fyller en viktig funktion och att de är en garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kan göras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtar dem (prop. 1973:90 s. 157).

Genom den tidsåtgång som formkraven medför kan också förhastade ändringar förhindras. Vidare framhålls att behovet av skydd naturligtvis är särskilt framträdande när det gäller bestämmelser som är väsentliga för statsskicket. Att fristen löper från den tidpunkt då ärendet väcks och inte från det första beslutet motiveras i förarbetena med att man härigenom får säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt (prop. 1978/79:195 s. 51).

Riksdagen får inte som vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget (8 kap. 15 § RF).

Enligt 8 kap. 16 § första stycket RF ska folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag hållas om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog grundlags­förslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott.

Riksdagen har som vilande antagit ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen när det bl.a. gäller formerna för grundlagsändringar (prop. 2024/25:165, bet. 2025/26:KU2, se vidare nedan). Ändringarna, som föreslås träda i kraft den 1 april 2027, innebär i korthet att det ska bli svårare att ändra grundlagarna (se nedan).

Ett oberoende domstolsråd

Bestämmelser om domstolarnas oberoende i regeringsformen

I 11 kap. RF finns bl.a. bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Av 11 kap. 1 § tredje stycket RF följer att i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot.

Enligt 11 kap. 3 § RF får ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 4 § RF).

I regeringsformen finns även bestämmelser om utnämningen av ordinarie domare och ordinarie domares rättsställning. Av 11 kap. 6 § RF följer att ordinarie domare utnämns av regeringen och att det vid utnämningen endast ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag. Utnämningsförfarandet regleras i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.

Enligt 11 kap. 7 § första stycket RF får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Om det krävs av organisatoriska skäl, får dock den som utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domar­anställning.

Av 11 kap. 8 § första stycket RF följer att åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltnings­domstolen väcks i Högsta domstolen. Enligt andra stycket prövar Högsta förvaltningsdomstolen om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkar­undersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av Högsta förvaltnings­domstolen prövas den av Högsta domstolen. Talan enligt 11 kap. 8 § första och andra styckena RF väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag (11 kap. 10 § RF).

Domstolsverket

Domstolsverket är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndigheten leds av en generaldirektör och fungerar som en serviceorganisation till domstolarna i landet. Domstolsverkets uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar.

Av 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstolsverket följer att myndighetens uppgift är att ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Domstolsverket ska bl.a. leda och samordna verksamheten i administrativt hänseende, åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning och vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete. I detta arbete ska Domstolsverket iaktta domstolarnas självständighet enligt regerings­formen.

Ett insynsråd är kopplat till Domstolsverket. Insynsrådet, som består av högst tio ledamöter, har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd.

Riksdagen har antagit en ändring av regeringsformen som vilande. Ändringen innebär bl.a. att den myndighet som ansvarar för administrationen av domstolarna ska ledas av en styrelse där en majoritet av ledamöterna är domare (prop. 2024/25:165, bet. 2025/26:KU2, se vidare nedan). Ändringen, som föreslås träda i kraft den 1 april 2027, syftar till att minska risken för politisk styrning av den centrala domstolsadministrationen.

Domarnämnden

Domarnämnden är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndighetens huvuduppgift är att lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare eller hyresråd. Domarnämnden består av nio ledamöter, och för varje ledamot finns det en personlig ersättare.

Av ledamöterna ska fem vara eller ha varit ordinarie domare och två vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. En av de senare juristerna ska dessutom vara advokat. De övriga två ledamöterna ska representera allmän­heten. Riksdagen väljer två ledamöter som representerar allmänheten i Domar­nämnden (tilläggsbestämmelse 13.23.2 RO).

Pågående arbete

Vilande grundlagsförslag om stärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende m.m.

Riksdagen antog i oktober 2025 ändringar i regeringsformen och riksdags­ordningen som vilande (prop. 2024/25:165, bet. 2025/26:KU2, rskr. 2025/26:3). Ändringarna hade sin grund i förslag som lämnats av den parla­mentariskt sammansatta kommittén 2020 års grundlagskommitté (Ju 2020:04, dir. 2020:11.) I konstitutionsutskottets betänkande finns två reservationer (SD) som avser formerna för grundlagsändring.

Ändringarna syftar till att stärka det institutionella skyddet för Sverige som demokratisk rättsstat. De innebär i huvudsak att det ska bli svårare att ändra grundlagarna och att skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt stärks.

När det gäller formerna för grundlagsändringar innebär ändringarna i huvudsak följande. Minst hälften av riksdagens ledamöter måste, på samma sätt som i dag, i det första riksdagsbeslutet rösta för att anta ett grundlags­förslag som vilande. En kvalificerad majoritet om minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter måste i det andra riksdagsbeslutet efter ett val rösta för beslutet att anta förslaget som slutligt. Dessa krav ska tillämpas också när huvudbestämmelser i riksdagsordningen ska ändras i den ordning som gäller för grundlagsändringar. Ändringarna innebär också att beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande som huvudregel måste fattas senast fyra månader före valdagen. Förslaget om grundlagsändringar ska också lämnas till riksdagen senast tio månader för valet, i stället för som i dag nio månader före valet. Dessutom ska förslag till grundlag om grundläggande fri- och rättigheter omfattas av Lagrådets granskning.

När det gäller domstolarnas oberoende syftar ändringarna bl.a. till att minska risken för politisk styrning av den centrala domstolsadministrationen. Det ska inrättas en ny myndighet med ansvar för administrationen av domstolarna, Domstolsstyrelsen. Domstolsstyrelsen ska ha i huvudsak samma uppdrag och arbetsuppgifter som Domstolsverket har i dag och den ska vara en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringens möjligheter att styra verksamheten ska emellertid begränsas genom att den nya myndigheten ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än Domstolsverket har i dag. Detta ska säkerställas bl.a. genom att myndigheten ska ledas av en styrelse där en majoritet av ledamöterna är domare. Myndighetschefen ska utses av styrelsen.

Ändringarna innebär också att det tas in bestämmelser i regeringsformen om antalet justitieråd i de högsta domstolarna samt ändrade regler om avgångsskyldighet på grund av ålder för ordinarie domare samt att myndig­heter under regeringen – i första hand Justitiekanslern – inte längre ska ha möjlighet att utöva tillsyn över domstolarnas rättskipande verksamhet.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2027. För att ändringarna ska antas slutligt måste riksdagen fatta ett likalydande beslut efter riksdagsvalet 2026.

Domarutredningen 2024 har i betänkandet Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende (SOU 2025:56) lämnat vissa ytterligare förslag mot bakgrund av förslagen från 2020 års grundlagskommitté. Förslagen innebär bl.a. att det ska inrättas en ny myndighet, Domaransvarsnämnden, med uppdrag att besluta i frågor som har grundläggande betydelse för ordinarie domares rättsställning och har särskild konstitutionell förankring, såsom frågor om skiljande från anställning, avstängning och åtalsanmälan. Förslagen innebär också vissa ytterligare uppgifter för den föreslagna Domstolsstyrelsen som bl.a. syftar till att stärka Domarnämndens oberoende. Regeringen har aviserat att en proposition med anledning av utredningens förslag ska lämnas till riksdagen i maj 2026.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om både formerna för grundlagsändringar och domstolarnas oberoende.

Våren 2018 konstaterade utskottet att åtgärder för att begränsa de högsta domstolarnas och den centrala domstolsadministrationens oberoende hade aktualiserats i delar av Europa under senare år (bet. 2017/18:KU36). Utskottet framhöll bl.a. att ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i ett demokratiskt samhälle. Det är dessutom enligt utskottet viktigt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och för att det inte finns någon risk för exempelvis politisk påverkan. Utskottet konstaterade vidare att regeringsformen innehåller bestämmelser som avser att säkerställa dom­stolarnas och de enskilda domarnas oberoende. Mot bakgrund av utvecklingen i delar av Europa kunde det enligt utskottet finnas anledning att närmare överväga om det finns skäl att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Utskottet föreslog därför ett tillkännagivande till regeringen om att låta tillsätta en utredning med uppdrag att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt, bl.a. när det gällde Domstolsverkets organisation, styrning och roll.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2017/18:228), och 2020 års grundlagskommitté tillsattes bl.a. som ett resultat av detta tillkännagivande.

Utskottet behandlade våren 2019 motionsyrkanden om formerna för grundlagsändringar (bet. 2018/19:KU30). Utskottet konstaterade då att Grundlagsutredningen hade föreslagit ändringar av endast redaktionellt slag och ansåg inte att det fanns skäl att förorda en översyn. Yrkandena avstyrktes.

Utskottet konstaterade våren 2021 att regeringen hade gett 2020 års grundlagskommitté i uppdrag att utreda bl.a. formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt (bet. 2020/21:KU24). Härmed fick enligt utskottet motionsyrkandena om att tillsätta en kommitté för att utreda dessa frågor anses tillgodosedda och utskottet avstyrkte därför motionsyrkandena.

Våren 2022 och våren 2023 avstyrkte utskottet motionsyrkanden om formerna för grundlagsändringar och domstolarnas ställning med hänvisning till den pågående översynen i 2020 års grundlagskommitté (bet. 2021/22:KU30 och bet. 2022/23:KU30). I det senare betänkandet finns en reservation (MP). Våren 2024 vidhöll utskottet dessa ställningstaganden genom förenklad beredning (bet. 2023/24:KU16).

Hösten 2025 avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om att det bör utredas vilka bestämmelser i grundlagen som är så centrala att de bör vara föremål för kvalificerad majoritet i den andra omröstningen (bet. 2025/26:KU2). I betänkandet fanns i denna del en reservation (SD). I samma betänkande avstyrkte utskottet också ett motionsyrkande om en s.k. evighetsklausul med innebörden att vissa grundläggande bestämmelser inte alls ska kunna ändras.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare har uttalat bör skyddet för grundlagarna stärkas genom att det ställs upp ytterligare krav för att de ska kunna ändras. Lika centralt i en demokrati är att domstolsväsendets och domarnas oberoende garanteras så långt det är möjligt. Riksdagen har på förslag av utskottet som vilande antagit ändringar av regeringsformen som innebär bl.a. att ett krav på kvalificerad majoritet ska gälla för alla grundlagsändringar och att den centrala domstols­administrationen organiseras på ett sådant sätt att det skapas ett starkare och mer långsiktigt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Antas ändringarna slutligt hösten 2026 träder de i kraft våren 2027.

Mot den här bakgrunden saknas enligt utskottet skäl att ta några sådana initiativ som motionärerna efterlyser. Motionsyrkandena avstyrks därför.

Motionen

I motion 2025/26:3143 av Malin Danielsson (L) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om behovet av att inrätta en stark författningsdomstol. En sådan domstol bör enligt motionären ha befogenhet att kontrollera grundlags­enligheten i beslut av riksdagen, regeringen och myndigheter. Kontrollen bör utgöras av både en förhandskontroll och en efterhandskontroll.

Gällande ordning

Normprövning

Den s.k. normprövningen bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system med olika nivåer. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om det skulle föreligga en konflikt. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan en grundlag och en lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen.

Det svenska normkontrollsystemet består av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Förhandskontrollen sker genom Lagrådets gransk­ning, medan normprövningen i efterhand görs av domstolarna och andra offentliga organ.

Lagrådets granskning

För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § RF finnas ett lagråd där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Normprövningen utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av ett lagförslag och utgör en del av lagstiftningsprocessen.

Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott eller ett annat riksdagsorgan. Av andra stycket följer i vilka ämnen ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan riksdagen beslutar om lagförslag. Vidare sägs i tredje stycket att detta inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer.

Om regeringen föreslår att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som anges i 8 kap. 21 § RF men inte har inhämtat Lagrådets yttrande dessförinnan ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig ett hinder mot att lagen tillämpas.

I 10 kap. 5 § första stycket RO finns en hänvisning till bestämmelserna i regeringsformen om bl.a. ett riksdagsutskotts skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet. Om ett utskott inte har inhämtat ett yttrande från Lagrådet ska utskottet i sitt betänkande redovisa skälen för detta (10 kap. 5 § andra stycket RO). I 9 kap. 17 b § RO finns bestämmelser om riksdagsstyrelsens skyldighet att inhämta ett yttrande från Lagrådet innan styrelsen gör en framställning hos riksdagen.

Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse

1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt
2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra
3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav
4. om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts
5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Domstolars och förvaltningens lagprövning

Domstolar och andra offentliga organ ska utföra en normprövning i sin verksamhet. Det är i dessa fall fråga om en prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall, och prövningen görs i efterhand, dvs. efter det att en föreskrift har antagits och trätt i kraft.

I 11 kap. 14 § RF regleras domstolars prövning av lagars och andra föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Av första stycket följer att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning av en lag enligt första stycket ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § andra stycket RF).

Domstolar ska göra en konkret lagprövning. Det innebär bl.a. att prövningen görs i en vanlig domstol och inom ramen för domstolsförfarandet samt att det endast är parterna i målet som formellt omfattas av prövnings­beslutet. Ett beslut av en domstol om att inte tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot en grundlag innebär inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att om ett sådant beslut har fattats av någon av de högsta domstolarna kan detta i praktiken innebära att den aktuella lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde.

Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig för att den är grundlagsstridig (abstrakt lagprövning eller abstrakt normprövning).

Av 12 kap. 10 § första stycket RF följer att om ett offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller en annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om en stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning av en lag enligt första stycket ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (12 kap. 10 § andra stycket RF).

”Lagprövning” enligt riksdagsordningen

Enligt 11 kap. 7 § första stycket RO ställer talmannen proposition till beslut utifrån de yrkanden som har lagts fram under överläggningen. Av andra stycket följer att om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska han eller hon besluta att inte ställa proposition och ange skäl för detta beslut. Om kammaren begär proposition ska saken hänvisas till konstitutionsutskottet för avgörande. Om utskottet förklarar att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen ska talmannen ställa proposition.

Ett utskott får ge ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör det andra utskottets beredningsområde (10 kap. 7 § RO). Om ett ärende som rymmer konstitutionellt grundläggande motsättningar på grund av sitt huvudsakliga ämne har hänvisats till ett annat utskott för beredning, inhämtas vanligtvis ett yttrande från konstitutionsutskottet. Det beredande utskottet kan väntas respektera konstitutionsutskottets ståndpunkt i den konstitutionella frågan. Denna uppgift för utskottet har ibland omtalats som konstitutionsutskottets lagprövning (Riksdagens rapport 2008/09:RFR14 Konstitutionella kontrollfrågor s. 18 f.).

Riksdagens beslut

Riksdagen får inte anta ett lagförslag som är oförenligt med grundlagarna. Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som riksdagens beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i en huvudbestämmelse i riksdags­ordningen.

I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln om enkel majoritet. I 4 kap. 12 § RF föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om ett beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Enligt 8 kap. 14 § RF kan konstitutionsutskottet besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet.

Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarande som gäller för grundlag.

Tidigare utredningar

Allmänt

Frågan om att inrätta en författningsdomstol har aktualiserats i olika grundlagstiftningsärenden. Invändningar mot idén har framför allt gått ut på att ett sådant system är svårt att förena med kravet på att politisk makt inte ska överföras till icke-politiska organ. Det har också framhållits att en författningsdomstol är främmande för det svenska rättssystemet. Vidare har det anförts att det i sig inte är av avgörande betydelse vilket organ som utför lagprövningen utan att det viktiga är hur lagprövningsrätten utformas.

Det fanns ursprungligen inte någon bestämmelse om lagprövning i regeringsformen. Enligt förarbetena förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i praxis skulle bestå (prop. 1973:90 s. 200).

Fri- och rättighetsutredningen

I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) behandlade 1973 års fri- och rättighetsutredning bl.a. frågan om att inrätta en författnings­domstol. Utredningen uttalade bl.a. att ett judiciellt skyddssystem inte får innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. En ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska skeendet skulle enligt utredningen inte bara stå i strid med grundläggande demokratiska principer utan skulle också medföra uppenbara risker för en politisering av domar­utnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet. Utredningen ansåg därför att en ordning med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kunde godtas. Enligt utredningen var den lagprövningsrätt som fanns i svensk praxis ett lämpligt kontrollinstrument.

I propositionen om ändring i regeringsformen delade regeringen utredningens åsikt att det inte var lämpligt att införa ett system med en författningsdomstol för kontroll av att en grundlag följs (prop. 1975/76:209 s. 90 f.). Enligt regeringen var ett sådant system helt främmande för svensk författningstradition och skulle vara svårt att förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ.

Rättighetsskyddsutredningen

Rättighetsskyddsutredningen hade bl.a. i uppgift att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt borde vara utformad i framtiden. Utredningen föreslog i betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle lagfästas i regeringsformen (SOU 1978:34 s. 109). Utredningen anslöt sig till den rådande uppfattningen att det ska krävas ett uppenbart fel för att en lag eller förordning ska få sättas åt sidan. Enligt utredningen minskade möjligheterna till en reell lagprövning ju mindre precist den ifrågavarande överordnade regeln är utformad.

När det gällde frågan om att inrätta en författningsdomstol uttalade utredningen att den delade den ”gängse uppfattningen, att en författnings­domstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss”.

Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom Rättighetsskydds­utredningens förslag. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop. 1978/79:195 s. 41):

Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka först om rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Mot bl.a. denna bakgrund saknar tanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande för svensk författningstradition. Den form av judiciell kontroll som är aktuell för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. Liksom min företrädare anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f.n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat.

Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende ändra lagprövningsrätten (bet. KU 1978/79:39 s. 12). Enligt utskottet måste uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av riksdagen beslutad lag eller annan föreskrift. Konstitutionsutskottet anförde att riksdagen enligt grundlagen är den främsta lagstiftaren och att endast riksdagen kan stifta grundlagar. Utskottet ansåg därför att det är naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta att tillämpa en föreskrift som riksdagen beslutat om måste det därför, enligt utskottet, fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det när föreskriften beslutades förekom ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i en grundlag eller i riksdagsordningen om lagstiftnings­proceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna.

En bestämmelse om lagprövning infördes alltså 1980 efter förslag av Rättighetsskyddsutredningen.

Fri- och rättighetskommittén

Fri- och rättighetskommittén övervägde i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) dels frågan om att inrätta en särskild författningsdomstol, dels frågan om att utvidga lagprövningsrätten genom att ta bort uppenbarhets­rekvisitet i regeringsformen.

Kommittén redovisade en rad argument mot att inrätta en författnings­domstol. Ett huvudproblem var enligt kommittén att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ. Det skulle i sin tur, ansåg kommittén, leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten.

Kommittén anförde vidare att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för att tillsätta dess ledamöter.

När det gällde lagprövningsrätten menade kommittén att man normalt kan utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Enligt kommittén är lagprövningen som kontrollmedel därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall när lagstiftningen inte har utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Kommittén fann att den gällande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan en föreskrift i en lag eller en förordning och en överordnad författning för att få åsidosätta lagen eller förordningen var motiverad och föreslog därför inga ändringar av den materiella regleringen av lagprövningsrätten.

Regeringen behandlade Fri- och rättighetskommitténs betänkande i proposition 1993/94:117. Frågorna om att inrätta en författningsdomstol respektive att utvidga lagprövningsrätten diskuterades inte särskilt i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avstyrkte konstitutionsutskottet några motioner om att inrätta en författningsdomstol och om lagprövningsrätten med hänvisning till de skäl som Fri- och rättighets­kommittén hade tagit upp (bet. 1993/94:KU24 s. 52 f.).

Tillkännagivande från konstitutionsutskottet

Våren 2001 föreslog konstitutionsutskottet ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen (bet. 2000/01:KU11 s. 45 f.). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet belysas inte minst med hänsyn till att Europakonventionen hade införlivats i svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Utredningen borde omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning borde kunna utövas. Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden om Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning borde göras inom det vanliga domstolsväsendet. Det var enligt utskottet angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika en politisering av domstolarna.

Grundlagsutredningen

Grundlagsutredningen hade bl.a. i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om behovet av en författningsdomstol. Utredningen konstaterade inledningsvis att frågeställningen om hur lagars och andra föreskrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska kontrolleras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras och att utredningsdirektiven angav gränserna för utredningens överväganden i denna del (SOU 2008:125 s. 374). Grunderna för Sveriges statsskick ingick nämligen inte i utredningens uppdrag. Av särskild betydelse i denna del var enligt utredningen det förhållandet att statsskicket är demokratiskt, dvs. att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Utredningen framhöll att tanken om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statsskicket bl.a. genom principen om parlamentarism och att ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen folk­representationen.

Vidare framhöll utredningen att en annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden och att en konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För riksdagens del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Sammantaget konstaterade Grundlagsutredningen att utformningen av systemet för norm­kontroll fick diskuteras inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger.

Enligt Grundlagsutredningen borde normkontrollsystemet även i framtiden bestå av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Det fanns dock enligt utredningen anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa ändringar.

Utredningen ansåg att förhandskontrollen även i fortsättningen borde ske genom att Lagrådet lämnar rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Enligt utredningen fanns det ingen anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Däremot föreslog utredningen vissa ändringar i regeringsformen för att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. Bland annat föreslogs att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas när det gäller lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Det föreslogs alltså att bör-regeln skulle ersättas med en ska-regel.

Utredningen föreslog vidare att det s.k. viktighetskriteriet skulle tas bort. Detta innebär att regeringen eller ett riksdagsutskott inte längre ska kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

Grundlagsutredningen ansåg vidare att det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som har trätt i kraft. Utredningen föreslog dock att uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen skulle tas bort och att det i stället skulle införas en påminnelse om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av riksdagen. Enligt utredningen borde denna prövning även i fortsättningen vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning) och utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Tidigare riksdagsbehandling

I samband med behandlingen av proposition 1975/76:209 om ändring i regeringsformen avstyrkte konstitutionsutskottet en motion om att inrätta en författningsdomstol (bet. KU 1975/76:56 s. 20). Enligt utskottet saknade motionens förslag om en specialdomstol för lagprövningsfrågor, en författningsdomstol, ”f.n. all aktualitet i vårt land”.

Motioner om att inrätta en författningsdomstol har därefter vid flera tillfällen behandlats av utskottet. I anslutning till utskottets behandling av proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag behandlades två motioner om att en författningsdomstol borde inrättas. Utskottet hänvisade i sitt ställnings­tagande till vad Grundlagsutredningen hade anfört men också till att regeringen i propositionen framhöll att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar (bet. 2009/10:KU19 s. 38). Det fanns därför enligt regeringen inte något skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrkte således motionerna.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om att inrätta en författningsdomstol var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (C). Utskottet avstyrkte också våren 2024 genom förenklad beredning ett yrkande om författningsdomstol (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande när det gäller frågan om att inrätta en författningsdomstol och avstyrker därför motionsyrkandet.

Motionerna

Bestämmelse om att Sverige är ett kristet land

I motion 2025/26:582 av Erik Hellsborn (SD) föreslås ett tillkännagivande om att införa en bestämmelse i regeringsformen om att Sverige är ett kristet land. Motionären anför att kristendomen är en viktig del av svensk kultur.

Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråk och om svensk kultur

Nooshi Dadgostar m.fl. (V) föreslår i partimotion 2025/26:2786 yrkande 1 ett tillkännagivande om ett starkare grundlagsskydd för de nationella minori­teterna och urfolket samer samt för minoritetsspråken. Motionärerna anför att samtliga nationella minoriteter uttryckligen bör nämnas i regeringsformen och att det bör anges att samerna också är ett urfolk. Det bör vidare slås fast att de nationella minoriteternas möjlighet att behålla och utveckla sina respektive minoritetsspråk ska främjas.

Också i kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 29 föreslås ett tillkännagivande om att de övriga nationella minori­teterna och de nationella minoritetsspråken bör framgå av regeringsformen.

I motion 2025/26:1698 av Staffan Eklöf (SD) föreslås ett tillkännagivande om att även den svenska kulturen bör skyddas i regeringsformen. Den svenska kulturen har enligt motionären successivt försvagats.

Bestämmelse om skydd för transpersoner

I kommittémotion 2025/26:506 av Ulrika Westerlund m.fl. (MP) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att 1 kap. 2 § i RF ska inkludera också könsidentitet och könsuttryck. Motionärerna anför att ett sådant tillägg skulle ge en större överensstämmelse mellan regeringsformens bestämmelse och den övriga diskrimineringslagstiftningen.

Gällande ordning

Regeringsformen

I 1 kap. RF finns bestämmelser om statsskickets grunder. Avsikten med kapitlet är att det ska ge en bild i stort av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar (prop. 1973:90 s. 227). Genom sin konstruktion ger 1 kap. RF också en bild av det politiska systemet som demokratiskt och parlamen­tariskt (Holmberg m.fl., Grundlagarna [Juno, version 3A], kommentaren till 1 kap RF).

Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i Sverige från folket, och den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamen­tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I 1 kap. 2 § RF slås vissa grundläggande mål för politiken fast. Bestäm­melsen brukar kallas för målsättningsparagrafen, och dess innehåll är sådant att man får förutsätta att det accepteras av de allra flesta invånarna i Sverige. Av bestämmelsen följer att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Det sägs vidare att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Enligt målsätt­ningsbestämmelsen ska det allmänna även verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska också verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara.

Det allmänna ska dessutom motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Avslutningsvis framhålls att det samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Målsättningsparagrafen är inte bindande och ger därför t.ex. inte upphov till några fri- och rättigheter som kan göras gällande av den enskilde mot det allmänna.

I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Bland annat finns två särskilda bestämmelser om skydd mot diskriminering som är rättsligt bindande. Bestämmelserna ger ett absolut skydd mot olika typer av diskriminerande föreskrifter och innebär att sådana föreskrifter inte kan meddelas utan grundlagsändring.

I 2 kap. 12 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Vidare följer av 2 kap. 13 § RF att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte före­skriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Relationen mellan staten och Svenska kyrkan

Den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan föregicks av ett principbeslut som riksdagen fattade 1995 (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12). Enligt principbeslutet skulle den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden vara föremål för ett konstitutionellt skydd, som syftade till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfunden bedriver utan att ge samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden.

Under de följande åren följdes principbeslutet upp genom ett antal beslut. Här kan nämnas ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt lagar om trossamfund och Svenska kyrkan.

I lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan finns bestämmelser om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Enligt 3 § lagen (1998:1593) om trossamfund är ingen skyldig att tillhöra något trossamfund. Bestämmelser om när ett annat trossamfund än Svenska kyrkan är berättigat till statsbidrag finns i lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund.

Nationella minoriteter

Riksdagen beslutade i december 1999 att Sverige genom lag skulle ansluta sig till Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ram­konventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen). Riksdagen fattade samtidigt beslut om att erkänna fem nationella minoriteter och deras språk.

I Sverige finns fem genom lag erkända nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar, och i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreskrivs vissa grundläggande rättigheter för samtliga fem nationella minoriteter i Sverige och vissa särskilda rättigheter för finsk-, samisk- och meänkielitalande.

Tidigare utredningar

Författningsutredningen

När det gäller principerna för innehållet i regeringsformen angav Författnings­utredningen att man i görligaste mån har strävat efter att begränsa grundlags­regleringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för statsskicket (SOU 1963:17 s. 43). Grundlagen skulle enligt utredningen fast­ställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behövde ändras alltför ofta.

Grundlagsutredningen

Frågan om grundlagsskydd för nationella minoriteter behandlades av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 454 f.). Utredningen framhöll att samerna intar en särställning bland de nationella minoriteterna, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverade enligt utredningen att samerna omnämns särskilt i 1 kap. 2 § RF. Grundlagsutredningen föreslog därför ett sådant tillägg. I denna del noterade utredningen att en sådan markering också låg i linje med de motsvarande grundlagsstadgandena i Finland och Norge.

När det gällde regleringen i övrigt av de nationella minoriteterna ansåg Grundlagsutredningen att de nationella minoriteternas betydelse väl åter­speglas genom det befintliga skyddet i 1 kap. 2 § RF. Det saknades därför enligt utredningen skäl att i grundlagstexten uttryckligen omnämna de övriga nationella minoriteterna.

Därutöver föreslog Grundlagsutredningen att bestämmelsen skulle ändras så att den föreskriver att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Tidigare innebar bestämmelsen att de bör främjas.

När det gällde diskrimineringsbestämmelsen i 1 kap. 2 § RF föreslog Grundlagsutredningen endast en ändring av redaktionellt slag.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag i denna del, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

2023 års fri- och rättighetskommitté

I juni 2023 beslutade regeringen att en parlamentariskt sammansatt kommitté skulle utreda några frågor om det skydd för grundläggande fri- och rättigheter som gäller enligt 2 kap. regeringsformen (dir. 2023:83). Kommittén skulle överväga om detta skydd i vissa delar bör ändras och om helt nya grund­läggande fri- och rättigheter bör införas. Kommittén skulle bl.a. bedöma om ett generellt skydd mot diskriminering bör läggas till i 2 kap. RF.

Kommittén, som antog namnet 2023 års fri- och rättighetskommitté, lämnade i januari 2025 sitt betänkande Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter (SOU 2025:2).

Kommittén la inte fram något förslag om ett generellt skydd mot diskrimi­nering. Som skäl för detta framhölls att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte hade kunnat uppnås i kommittén.

Regeringen överlämnade i december 2025 proposition 2025/26:78 En grundlagsskyddad aborträtt samt utökade möjligheter att begränsa förenings­friheten och rätten till medborgaskap till riksdagen. I propositionen lämnar regeringen förslag i vissa andra frågor som övervägdes av 2023 års fri- och rättighetskommitté. Propositionen har hänvisats till konstitutionsutskottet som bereder ärendet under våren 2026.

Tidigare riksdagsbehandling

Bestämmelse om att Sverige är ett kristet land

Våren 2024 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en grundlags­bestämmelse om att Sverige är ett kristet land (bet. 2023/24:KU16). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog, avstyrkte yrkandet. Utskottet vidhöll detta ställningstagande våren 2025 och avstyrkte därför motionsyrkandet (bet. 2024/25:KU16).

Bestämmelser om nationella minoriteter, minoritetsspråk och svensk kultur

Våren 2018 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att nämna de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i regeringsformen (bet. 2017/18:KU36). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att Grundlags­utredningen hade gjort en samlad översyn av bl.a. regleringen i regerings­formen av de nationella minoriteterna. Utskottet ansåg inte att det fanns något skäl att förorda en ny översyn i denna del och avstyrkte motionsyrkandet.

Senast utskottet behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2024 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. Utskottet behandlade våren 2025 också ett motions­yrkande om ett grundlagsskydd för den svenska kulturen (bet. 2024/25:KU16). Utskottet fann inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandet, som därför avstyrktes. I betänkandet lämnades tre reservationer (SD, V, C).

Bestämmelse om skydd för transpersoner

Våren 2024 behandlade konstitutionsutskottet en motion om att stärka skyddet för transpersoner genom en ändring av 1 kap. 2 § RF (bet. 2023/24:KU16). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog, avstyrkte motionen. Utskottet vidhöll detta ställningstagande våren 2025 och avstyrkte därför ett motionsyrkande (bet. 2024/25:KU16). I betänkandet lämnades en reservation (MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att 2023 års fri- och rättighetskommitté nyligen har redovisat sina överväganden när det gäller frågan om grundlagsskyddet i vissa delar bör ändras och om helt nya grundläggande fri- och rättigheter bör införas. Regeringens proposition med anledning av utredningens förslag bereds av konstitutionsutskottet senare under våren 2026. Utskottet vidhåller sina ställningstaganden i de frågor som omfattas av motionsyrkandena och ser därmed inte skäl att ta några initiativ till grundlagsbestämmelser om att Sverige är ett kristet land, nationella minoriteter och minoritetsspråk, svensk kultur respektive skydd för transpersoner. Dessa yrkanden avstyrks därför.

Motionerna

Grundläggande bestämmelser om budget

I kommittémotion 2025/26:3583 av Muharrem Demirok m.fl. (C) yrkande 7 föreslås ett tillkännagivande om en kodifierad budgetprocess. Motionärerna anför att de budgetregler som togs fram på 1990-talet och som allmänt anses ha haft en positiv och stabiliserande effekt på svensk ekonomi har ett svagt grundlagsskydd. Motionärerna menar att resultaten av reformen håller på att gå förlorade.

Bestämmelser om högsta uttag av marginalskatt

I motion 2025/26:1647 av Ludvig Ceimertz och Noria Manouchi (båda M) föreslås ett tillkännagivande om att grundlagsskydda att marginalskatterna i Sverige aldrig får överstiga 50 procent. En sådan reglering skulle enligt motionärerna skapa långsiktighet, stabilitet och förutsägbarhet för både löntagare och beslutsfattare.

Gällande ordning

Finansmakten

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). Enligt 1 kap. 4 § RF är det riksdagen som beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas.

I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten. Budget­processen regleras i 1–11 §§. I kapitlet finns också bestämmelser om valuta­politiken och Riksbanken.

Budgetprocessen

Av 9 kap. 1 § RF följer att riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. I 9 kap. 2–11 §§ RF finns närmare bestämmelser om budgetprocessen. Regleringen är dock översiktlig och kortfattad. Bestämmelserna i 9 kap. RF beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet. Regleringen i regeringsformen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Riksdagsordningen innehåller bl.a. bestämmelser om vad som ska ingå i budgetpropositionen, indelningen av statens budget i utgiftsområden och riksdagens behandling av budgetpropositionen.

Enligt förarbetena till regeringsformen är det inte bara med tanke på budgetens uppgift som ett instrument för fördelningen av ekonomiska resurser som det är önskvärt att regeringsformens bestämmelser inte i onödan binder statsmakternas handlingsmöjligheter (prop. 1973:90 s. 223). Också från stabiliseringspolitisk synpunkt är det angeläget att regeringsformen medger en stor flexibilitet på utgiftsregleringens område. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (s. 222):

För egen del anser jag att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen leder till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. Enligt min mening bör RF inte lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning ägnar sig därför inte för grundlagsreglering.

Det finanspolitiska ramverket

Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som styr finanspolitikens utformning och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av dessa mål och principer regleras i lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den statsfinansiella krisen på 1990-talet.

Regeringen har vid hittills tre tillfällen överlämnat en skrivelse till riksdagen med en samlad redovisning av det finanspolitiska ramverket (skr. 2010/11:79, skr. 2017/18:207 och skr. 2025/26:76). Skrivelsen anges fungera som en uppförandekod för såväl regeringen som de aktörer som granskar finanspolitiken. I den senaste skrivelsen framhålls bl.a. att just den samlade redovisningen av ramverket bidrar till att öka förtroendet för finanspolitiken, vilket i sin tur förbättrar förutsättningarna för att finanspolitiken får avsedd effekt (skr. 2025/26:76 s. 4 f.).

Marginalskatt

Marginalskatt innebär inte en särskild skatt utan är ett begrepp som avser att visa hur stor andel av en löneökning, efter diverse avdrag, som går till skatt. Marginalskatten är progressiv och märks tydligast för inkomster över den s.k. brytpunkten för statlig skatt.

Tidigare utredningar

Regeringsformen innehåller vissa grundläggande bestämmelser om det svenska statsskicket. Några närmare bestämmelser om det ekonomiska systemet finns inte i regeringsformen. Frågan om en principdeklaration diskuterades under arbetet med 1974 års regeringsform, men någon bred politisk enighet kunde inte nås.[10]

När det gällde finansmakten ansåg Grundlagsutredningen att utgångs­punkten för regleringen av finansmakten i regeringsformen även i fortsätt­ningen borde vara att endast på ett mer övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet (SOU 2008:125 s. 569 f.). Enligt utredningen borde endast bestämmelser som är av sådan vikt och har fått en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid finnas i regeringsformen. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budget­processen. Utredningen föreslog att vissa bestämmelser skulle tas bort och att viss konstitutionell praxis skulle lagfästas. Betänkandet innehöll även vissa andra förslag till ändringar.

Grundlagsutredningen föreslog bl.a. att regleringen av situationen när budgeten inte har beslutats före budgetperiodens början skulle kompletteras med en bestämmelse som innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att annat har beslutats. Dessutom föreslogs en bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Regeringen ställde sig bakom förslagen, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Det har gjorts flera översyner av budgetprocessen som lett till en ökad reglering i bl.a. riksdagsordningen för att förstärka och tydliggöra processen. Som exempel kan nämnas Budgetprocesskommittén (SOU 2013:73) och Kommittén om en tydligare budgetprocess (SOU 2017:78).

Utredningen 2019 års riksdagsöversyn lämnade i betänkandet med samma namn vissa förslag som gällde bl.a. tidpunkten för avlämnandet av budget­propositionen i förhållande till en statsministeromröstning efter ett riksdagsval och vad som ska hända om riksdagen inte har fattat ett beslut om budgeten före budgetårets början (2020/21:URF1, framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3 och bet. 2022/23:KU3).

Tidigare riksdagsbehandling

Våren 2023 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att grundlagsfästa grundläggande budgetregler (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att utgångspunkten för regleringen av finansmakten i regerings­formen är att endast på ett mer övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet och att närmare bestämmelser om budgetprocessen bl.a. finns i budgetlagen och riksdagsordningen. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog. Motionsyrkandet avstyrktes därför. Utskottet vidhöll detta ställningstagande våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). I betänkandet lämnades en reservation (C).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande i frågan om att grundlags­fästa grundläggande budgetregler. Utskottet ställer sig inte heller bakom förslaget om en grundlagsbestämmelse om högsta uttag av marginalskatt. Motionsyrkandena avstyrks därför.

Motionerna

Grundlagsskydd för den offentliga äganderätten

Jessica Wetterling m.fl. (V) föreslår i kommittémotion 2025/26:2790 yrkande 7 ett tillkännagivande om grundlagsskyddet för gemensam egendom på statlig, regional och kommunal nivå. I samma motion yrkande 8 föreslås ett tillkännagivande om att beslut om försäljning av gemensam egendom ska fattas med tre femtedelars majoritet i riksdagen, alternativt med två likalydande beslut med mellanliggande val på statlig, regional och kommunal nivå. Motionärerna anför att den privata äganderätten skyddas av grundlagen men inte den gemensamma. Ett sådant grundlagsskydd bör utformas så att det anges vilken egendom som ska räknas till en och samma försäljning, exempelvis enligt den modell som används i upphandlingslagstiftningen. Ett krav på kvalificerad majoritet vid beslut om försäljning av gemensam egendom syftar enligt motionärerna till att förhindra att försäljningar genom­förs alltför enkelt.

I motion 2025/26:1271 av Niklas Karlsson och Joakim Sandell (båda S) föreslås ett tillkännagivande om skydd för gemensam egendom. Motionärerna anför att det är nödvändigt med demokratiska mekanismer som försvårar omfattande och ibland i det närmaste oåterkalleliga privatiseringar.

Grundlagsskydd för public service m.m.

Jessica Wetterling m.fl. (V) föreslår i kommittémotion 2025/26:2790 tillkännagivanden om ett effektivt grundlagsskydd för public service (yrkande 9) och om att riksdagens beslut om public service ska fattas med kvalificerad majoritet (yrkande 10). Motionärerna anför att fria, självständiga och oberoende medier utgör en viktig grundsten i bygget av en stabil demokrati. Det är angeläget att skydda public service mot förslag som innebär att den politiska styrningen över public service ökar, uppdraget görs smalare eller verksamheten får otillräcklig finansiering. Som en del i ett starkare grundlagsskydd bör dessutom riksdagens beslut i frågor som rör public service enligt motionärerna alltid fattas med kvalificerad majoritet. Det är enligt motionärerna grundläggande att public service har långsiktiga villkor för att kunna genomföra sitt uppdrag på bästa sätt.

Även i kommittémotion 2025/26:3405 av Emma Berginger m.fl. (MP) yrkande 15 och i motion 2025/26:861 av Magnus Manhammar (S) föreslås ett tillkännagivande om att stärka public services oberoende ytterligare genom ett grundlagsskydd av public service.

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

I motion 2025/26:193 av Rashid Farivar (SD) föreslås ett tillkännagivande om att införa krav på enbart svenskt medborgarskap för Sveriges statsminister, statsråd och riksdagsledamöter. Motionären anför att dessa personer har positioner som innebär att de ska fatta beslut som påverkar nationens säkerhet, ekonomi och framtid, och de då ska sätta Sveriges intressen främst. Ett dubbelt medborgarskap kan enligt motionären medföra en risk för intressekonflikter.

Den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter

I motion 2025/26:82 av Josef Fransson (SD) föreslås ett tillkännagivande om att utreda en nationellt organiserad kommun- och regionrevision. Motionären anför att en motsvarighet till Riksrevisionens granskning på kommunal och regional nivå skulle bidra till att minska risken för slöseri med bl.a. allmänna medel, korruption och överträdelser av befogenheter. Ett liknande yrkande finns i motion 2025/26:3766 av Cecilia Rönn m.fl. (L).

Jan Ericson m.fl. (M) föreslår i motion 2025/26:1743 att Riksrevisionen får ett ökat uppdrag att granska också kommuner och regioner, särskilt när det gäller effektivitetsrevisioner av kommunal verksamhet med tydlig statlig koppling. Ett liknande yrkande finns i motion 2025/26:1556 av Yusuf Aydin (KD).

I motion 2025/26:3084 av Markus Wiechel (SD) föreslås ett tillkänna­givande till riksdagsstyrelsen om att överväga dels ett tydliggörande av Riks­revisionens uppgifter (yrkande 1), dels tydligare riktlinjer till Riksrevisionen om riskområden (yrkande 2). Motionären anför att Riksrevisionens uppdrag att granska och hitta såväl slöseri som byråkrati bör förtydligas, och denna service borde i högre grad erbjudas olika myndigheter. Riksrevisionen bör också enligt motionären ges riktlinjer om att särskilt rikta in sin granskning på de utlandsbesittningar som bedöms vara riskområden för korruption.

Gällande ordning

Statens tillgångar m.m.

Enligt 9 kap. 8 § RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.

Riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § RF). Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det. Villkor av olika slag som har beslutats vid budgetregleringen (se 9 kap. 3 § RF) har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen måste vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten har träffat eller andra förpliktelser. Enligt motiven får det anses följa av 9 kap. 9 § RF att egendom som har anskaffats för medel anvisade av riksdagen inte får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslags­beslut (prop. 1973:90 s. 348). Vidare framhålls att bestämmelsen inte syftar till att ändra den praxis som innebär att egendom som har förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att riksdagen har hörts.

Regeringsformen innehåller flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 14 kap. RF finns närmare bestämmelser om kommunerna som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskatt­ningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Av 14 kap. 2 § RF följer att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Riksdagens beslut

Huvudregeln för hur ett ärende avgörs i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som riksdagens beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen.

I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln. I 8 kap. 14 § RF regleras formkravet för beslut om grundlagsändringar och i 4 kap. 12 § RF föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att följa det särskilda lagstiftningsförfarande som gäller för grundlag.

Även föreskrifter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund beslutas i den ordning som gäller för riksdagsordningens huvud­bestämmelser (8 kap. 17 § tredje stycket RF). Bestämmelsen gäller dock endast sådana föreskrifter som tar sikte på trossamfunden som sådana (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 428).

Public service

Inledning

Radio och tv i allmänhetens tjänst eller public service har under lång tid använts som benämningar på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och finansieras av allmänheten, i Sverige genom programföretagen Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR).

Public service-uppdraget består enligt lagen (2025:986) om public service i första hand i att bedriva radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst. Uppdraget ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället, och verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet. Riksdagen beslutar för en period om åtta år om innehållet i public service-uppdraget och om tilldelningen av avgiftsmedel.

I enlighet med riksdagens beslut, beslutar regeringen om public service-uppdraget. Regeringens beslut kan innehålla villkor om bl.a. ett mångsidigt programutbud, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning samt redovisning och revision (3 och 8 §§ lagen om public service).

Grundlagarna

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § RF. Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 RF).

En närmare reglering av friheten att yttra sig finns i tryckfrihets­förordningen när det gäller tryckta skrifter och i yttrandefrihetsgrundlagen när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupp­tagningar och andra tekniska upptagningar.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma grundläggande principer, dvs. etableringsfrihet, förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, en särskild brotts­katalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning.

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

I 3 kap. 4 § andra stycket RF föreskrivs att endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot. Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen (3 kap. 4 § första stycket RF). Några andra begränsningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare finns inte.

Enligt 6 kap. 2 § RF ska ett statsråd vara svensk medborgare. Av paragrafen följer vidare att ett statsråd inte får inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter

Den kommunala revisionen

I regeringsformen finns ett eget kapitel om kommuner. Principen om kommunal självstyrelse finns i 14 kap. 2 § RF, och det klargörs att den gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

I kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om den kommunala revisionen. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen ska kommuner och regioner utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. En revisor är således förtroendevald och revisionen görs på uppdrag av fullmäktige. Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden (12 kap. 1 § kommunallagen). I revisorernas uppdrag ingår att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som utförs inom nämnderna är tillräcklig.

Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige (12 kap. 12 § kommunallagen). Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelser, nämnder och full­mäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet.

Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen revisionsberättelse. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.

Riksrevisionen

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § första stycket RF). Bestäm­melser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Enligt 13 kap. 7 § andra stycket RF ska statliga myndigheter lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet när det gäller den del av den egna verksamheten som granskas.

Av 13 kap. 8 § första stycket RF följer att Riksrevisionen leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av riksdagen. En riksrevisor beslutar själv­ständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas (13 kap. 8 § andra stycket RF). Riksrevisorn beslutar vidare själv­ständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Ytterligare bestämmelser om Riksrevisionen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § RF).

Antalet riksrevisorer regleras i riksdagsordningen. Under 2020 ändrades Riksrevisionens ledningsstruktur (framst. 2019/20:RS5, bet. 2019/20:KU6, rskr. 2019/20:160–162). Ändringen innebär att myndigheten numera leds av endast en riksrevisor i stället för en tredelad ledningsstruktur. Därutöver väljer riksdagen en ställföreträdare för riksrevisorn med titeln riksrevisionsdirektör.

Omfattningen och inriktningen av Riksrevisionens granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisions­lagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av bl.a. myndigheternas årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser.

Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitets­revisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå de avsedda resultaten. Den årliga revisionen ska göras i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga slottsstaten och Kungliga Djurgårdens förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Av revisionslagen och riksdagsordningen följer att riksrevisorn ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen, sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till riksdagen. Enligt 9 kap. 18 § RO ska talmannen över­lämna en granskningsrapport från riksrevisorn, som inte rör den verksamhet som bedrivs av Riksdagsförvaltningen eller en myndighet under riksdagen, till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport (9 kap. 19 § RO). Regeringens skrivelse ska lämnas in till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten.

Tidigare utredningar

Public service

Regeringen beslutade i december 2016 att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst (dir. 2016:111). Kommittén, som antog namnet Parlamentariska public service-kommittén, lämnade den 16 oktober 2017 delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79). I delbetänkandet lämnades förslag till en ny finansierings- och uppbördsmodell för public service. Kommittén lämnade även vissa förslag i syfte att stärka public services oberoende. I denna del föreslogs vissa ändringar när det gällde medelstill­delningen till programföretagen, sändningstillståndens giltighetstid och sammansättningen av styrelsen i ägarstiftelsen.

Kommittén behandlade även frågan om huruvida public services oberoende kunde stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna. Även om det enligt direktiven inte ingick i uppdraget att lämna förslag till sådana ändringar ansåg kommittén att det fanns goda skäl att redovisa sin bedömning också i denna del.

En ändring som skulle kunna stärka public services oberoende vore enligt kommittén att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. En annan möjlighet att stärka public services oberoende skulle enligt kommittén kunna vara att införa ett krav på att riksdagens beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet.

Regeringen beslutade också i juni 2018 att ge en parlamentariskt samman­satt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område (dir. 2018:51). Enligt direktiven var syftet med utredningen att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrande­friheten. Kommittén skulle bl.a. analysera om public service-bolagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag. Kommittén, som antog namnet 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté, lämnade i augusti 2020 sitt betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45).

När det gällde uppdraget att analysera om det finns skäl att ytterligare stärka public service-bolagens oberoende genom en grundlagsändring framhöll kommittén att vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet. För kommittén hade det därför varit en grundläggande utgångspunkt att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Kommittén framhöll att den noga hade prövat olika argument och regleringsmodeller men att ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlingslinje inte kunnat samlas. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte uppnåtts hade kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag i syfte att stärka public services oberoende. Vid denna bedömning hade det enligt kommittén beaktats att public service-bolagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter.

I februari 2023 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att föreslå hur public service-uppdraget ska regleras fr.o.m. 2026 och vad som ska ingå i uppdraget under tillståndsperioden 2026–2033 (dir. 2023:27). Kommittén skulle föreslå de nya författningar eller för­fattningsändringar som förslagen kräver. Kommittén skulle enligt direktiven emellertid inte lämna förslag till ändringar i någon grundlag.

Kommittén, som antog namnet 2023 års parlamentariska public service­kommitté, lämnade i maj 2024 sitt betänkande Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider (SOU 2024:34). Kommittén föreslog bl.a. en ny lag om public service. Vissa grundläggande principer för public service-uppdraget ska enligt kommittén framgå direkt av den nya lagen. Det handlar bl.a. om krav på oberoende och självständighet, omsorg om demokratiska värden, krav på opartiskhet och saklighet samt förbud mot reklam och mot otillbörligt kommersiellt gynnande.

Regeringen lämnade i maj 2025 proposition 2024/25:166 En lag om public service och riktlinjer för verksamheten 2026–2033 till riksdagen. Regeringens förslag överensstämde i huvudsak med de förslag som lämnades av 2023 års parlamentariska public service-kommitté. Riksdagen antog förslagen hösten 2025 (bet. 2025/26:KrU2, rskr. 2025/26:15). Lagändringarna trädde i kraft den 2 december 2025 respektive den 1 januari 2026.

Behörighetsvillkor för riksdagsledamöter

Grundlagberedningen behandlade bl.a. frågan om rösträtts- och valbarhets­åldern i anslutning till riksdagsval och sambandet med myndighetsåldern (SOU 1972:15 s. 124 f.). Beredningen ansåg att det avgörande för valet av 18-årsgränsen var den betydelse som denna åldersgräns hade i andra sammanhang för medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Som exempel nämndes den civilrättsliga handlingsförmågan, värnplikten och rätten att ingå äktenskap. Enligt Grundlagberedningen borde rösträtten, liksom andra rättigheter som är knutna till en viss ålder, i princip inträda samma dag som personen fyllde 18 år. Regeringen delade beredningens bedömning (prop. 1973:70 s. 162 f.).

Därefter har frågan om en sänkning av rösträttsåldern behandlats av flera statliga utredningar. De förslag till reformer som lagts fram har dock i huvudsak begränsats till de kommunala valen och de kommunala folk­omröstningarna.

I Grundlagsutredningens uppdrag ingick att överväga om kriterierna för rösträtt och valbarhet i riksdagsval borde ändras (SOU 2008:125). Utredningen ansåg att de skäl som anfördes vid tillkomsten av 1974 års regeringsform fortfarande hade giltighet och att de argument som anförts för att i stället koppla rösträtten till kalenderår inte hade en sådan tyngd att det fanns något skäl för att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern (s. 193).

Behörighetsvillkor för statsråd

I 1809 års regeringsform uppställdes behörighetskrav för statsråd. De skulle vara svenska medborgare sedan födelsen samt ”kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade”. Det fanns också ett förbud för nära släktingar att samtidigt vara statsråd. I övrigt gällde som huvudregel svenskt medborgarskap för tillträde till statlig tjänst eller befattning.

I och med 1974 års regeringsform begränsades behörighetskraven för statsråd till ett krav på svenskt medborgarskap sedan minst tio år. Kravet på tio år motiverades främst med faran för påtryckningar i ett spänt läge (prop. 1973:90 s. 283). Däremot ansågs det inte längre nödvändigt att hålla fast vid kravet om svenskt medborgarskap sedan födelsen.

Kravet på att ett statsråd ska ha varit svensk medborgare i tio år utreddes av Kommittén om medborgarskap i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). En majoritet ansåg att kravet på tio års medborgarskap för statsråd var sakligt motiverat (s. 337). Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater var det enligt kommittén ett oeftergivligt krav att endast svenska medborgare skulle få ha befattning som statsråd, och den särskilda kvalifikationstiden borde behållas eftersom den borgade för att statsråden var tillräckligt förtrogna med allmänna och mer långsiktiga frågor som rörde det svenska samhällets grundläggande struktur och värderingar. Faran för påtryckningar i ett spänt läge torde enligt utredningen vara något mindre för den som varit svensk medborgare en längre tid innan han eller hon utses till statsråd.

Grundlagsutredningen övervägde även kraven i regeringsformen på medborgarskap för vissa anställningar (SOU 2008:125). Utredningen konstaterade inledningsvis att utvecklingen när det gällde frågan om medborgarskap för vissa befattningar hade gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan dem som är svenska medborgare och den övriga befolkningen (s. 582). I stället för medborgarskapet hade bosättningen fått en ökad betydelse för lika rättigheter och skyldigheter. En inte obetydlig roll i denna utveckling torde enligt utredningen det svenska medlemskapet i EU ha spelat.

Enligt utredningen skulle skälen för krav på svenskt medborgarskap i tio år för statsråd ställas mot synen på medborgarskap i bl.a. Europeiska konventionen om medborgarskap (s. 585). Ett lands medborgarskapsregler ska enligt konventionen som huvudregel inte göra åtskillnad mellan landets medborgare. Med hänsyn till detta och eftersom de gällande behörighets­kraven avvek från de principer som bär upp den svenska folkstyrelsen och parlamentarismen borde enligt utredningen den särskilda kvalifikationstiden för statsråd tas bort. Grundlagsutredningen föreslog därför att regerings­formens krav för statsråd om svenskt medborgarskap sedan minst tio år skulle tas bort. Som nämnts gäller emellertid fortfarande enligt 6 kap. 2 § RF att ett statsråd ska vara svensk medborgare. Vidare föreslogs att kraven i regerings­formen på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Om det finns skäl för sådana krav i övrigt ska dessa enligt utredningen tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag.

Vidare föreslog utredningen att det skulle tas in en bestämmelse i riksdags­ordningen om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. Regeringen ställde sig bakom förslagen som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Den kommunala revisionen

Regleringen av den kommunala revisionen har varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Syftet med dessa översyner har bl.a. varit att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Den första översynen föreslogs av Kommun­revisionsutredningen i betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71).

Utredningen ledde senare fram till att regeringen lade fram propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), och regeringens förslag antogs av riksdagen (bet. 1998/99:KU30, rskr.1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunallagens bestämmelser om jäv för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna, att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer, att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse och att varje revisor fick rätt att löpande under året i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen.

Under 2003 fick en särskild utredare i uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55). I den föreslog regeringen, för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet, ändringar i kommunallagen som innebar att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en full­mäktigeberedning eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag.

Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. Riksdagen antog de före­slagna lagändringarna (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227).

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade riksdagen att i enlighet med en reservation tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende.

Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande gav regeringen i december 2006 Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvudmannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten En mer oberoende kommunal revision – analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden.

Statskontorets rapport och en promemoria upprättad inom Finans­departementet (Oberoendet i den kommunala revisionen, Ds 2009:11) låg till grund för propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I den föreslog regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget.[11] I övrigt föreslogs inte någon ytterligare förändring av reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision.

Det lämnades inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Enligt regeringen har det gällande systemet stora fördelar. I denna del anförde regeringen bl.a. att den kommunala revisionen med revisorer utsedda av fullmäktige har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar. Regeringen betonade att det i Sverige finns en långtgående kommunal självstyrelse och att det kommunala beslutsfattandet utgår från den folkvalda fullmäktige­församlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontroll­instrument, och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret ligger på förtroendevalda.

När det gällde frågan om ett system med revision i statlig regi ansåg regeringen att det lokala självstyret med en sådan ordning skulle försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. Om staten tar över fullmäktiges ansvar för revisionen riskerar den enligt regeringen snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och politiken. Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folk­styrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den andra. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att en sådan modell inte borde införas.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och de föreslagna lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

I april 2017 överlämnade regeringen en proposition med förslag till ny kommunallag (prop. 2016/17:171). När det gällde den kommunala revisionen konstaterade regeringen att den hade varit föremål för flera reformer de senaste decennierna och att många åtgärder vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten (s. 241). Regeringen framhöll att det fanns många argument som talade för att behålla den nuvarande ordningen.

All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det enligt regeringen inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det enligt regeringen innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltnings­revisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Därför ansåg regeringen att granskningen ska ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller regionen är organiserad och om lokala förhållanden. Det kunde enligt regeringen ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då enligt regeringen lidande. Därutöver borde det uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare framhöll regeringen att det gällande systemet i allt väsentligt får anses fungera väl.

Regeringen lämnade dock i propositionen vissa förslag som syftade till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för den nuvarande ordningen. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Förslaget syftade enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslogs att de sakkunniga alltid ska få tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende var det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslog regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Förslagen i redovisade delar antogs av riksdagen, och en ny kommunallag trädde i kraft den 1 januari 2018 (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335).

Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner lämnade i betänkandet En god kommunal hushållning (SOU 2021:75) vissa förslag om en skärpt kommunal revision, bl.a. genom ett utökat uppdrag för revisorerna. Regeringen delade dock inte utredningens bedömning i dessa delar och föreslog därför inte någon sådan förändring (prop. 2022/23:119, bet. 2023/24:KU2).

Tidigare riksdagsbehandling

Grundlagsskydd för den offentliga äganderätten

Frågan om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten behandlades av konstitutionsutskottet våren 2008 (bet. 2007/08:KU14). Utskottet avstyrkte då två motioner med hänvisning till att ämnet låg inom ramen för vad Grund­lagsutredningen kunde komma att behandla. Utskottet redovisade gällande bestämmelser i 9 kap. RF och förarbetsuttalanden om att medel som anvisats av riksdagen inte får disponeras på ett sätt som strider mot riksdagens anslags­beslut och om att egendom som har förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att riksdagen har hörts.

Våren 2010 avstyrkte utskottet en motion om ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten (bet. 2009/10:KU19). Utskottet, som konstaterade att Grundlagsutredningen inte hade berört frågan, var inte berett att förorda ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten.

Även våren 2021 behandlade utskottet motionsyrkanden om att grundlags­fästa den offentliga äganderätten (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. Vidare behandlade utskottet ett motionsyrkande om en särskild beslutsregel vid beslut om utförsäljning av gemensam egendom. I denna del fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet. Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten och om en särskild beslutsregel vid beslut om utförsäljning av gemensam egendom var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V).

Grundlagsskydd för public service m.m.

Våren 2018 behandlade utskottet ett motionsyrkande om att beslut om public service bör fattas med kvalificerad majoritet (bet. 2017/18:KU36). Utskottet har även tidigare behandlat motionsyrkanden om att skydda public service i grundlag (bet. 2015/16:KU19, bet. 2017/18:KU36, bet. 2020/21:KU24 och bet. 2021/22:KU30). Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om grundlagsskydd och särskilda beslutsregler för public service var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet noterade liksom tidigare år att 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté bl.a. hade haft i uppdrag att överväga om public service-bolagens oberoende kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag och att kommittén inte lämnat något förslag i denna del eftersom det saknats en bred parlamentarisk förankring för de olika argument och regleringsmodeller som diskuterats inom kommittén. Utskottet noterade dessutom att regeringen avsåg att samma vår lämna propositionen om en ny lag om public service. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att ta sådana initiativ som efterfrågades. Utskottet avstyrkte därför yrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (S, V, MP).

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

Våren 2012 behandlade utskottet motionsyrkanden om behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter (bet. 2011/12:KU15). Utskottet, som inte fann något skäl att förorda en översyn av frågan om ytterligare behörighetsvillkor för statsråd och för ledamöter och ersättare i riksdagen, avstyrkte yrkandena. Utskottet behandlade under våren 2016 en motion om att endast den som haft svenskt medborgarskap i minst tio år skulle kunna utses till statsråd eller vara valbar till riksdagen som ledamot eller ersättare (bet. 2015/16:KU16). Utskottet, som vidhöll sina tidigare ställningstaganden, avstyrkte motionen.

Utskottet har dessutom vid flera tillfällen behandlat motionsyrkanden om sambandet mellan medborgarskap och rösträtt (bet. 2011/12:KU3, bet. 2015/16:KU13, bet. 2016/17:KU22, bet. 2017/18:KU35, bet. 2018/19:KU25, bet. 2019/20:KU12, bet. 2021/22:KU26, bet. 2022/23:KU23 och bet. 2023/24:KU12). Yrkandena har handlat om dels att svenskt medborgarskap ska krävas för rösträtt, dels att utländska medborgare ska få rösträtt i val till riksdagen eller i kommunala val. Utskottet har inte funnit skäl för någon ändring av villkoren för rösträtt och valbarhet.

Våren 2025 fann utskottet inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandena om krav på svenskt medborgarskap för alla med politiska förtroendeuppdrag och om behörighetsvillkor för statsministern, statsråd och riksdagsledamöter (bet. 2024/25:KU16). Yrkandena avstyrktes.

Den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter

Våren 2011 avstyrkte utskottet en motion om behovet av extern yttre revision (bet. 2010/11:KU24). Utskottet hänvisade till att den kommunala revisionens oberoende nyligen hade stärkts. Även våren 2012 behandlade utskottet motioner om den kommunala revisionen (bet. 2011/12:KU15). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att Grundlagsutredningen nyligen hade utrett regleringen av kommunala frågor i regeringsformen och att det i regeringsformen numera finns ett eget kapitel om kommuner. Dessutom hade regleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn vid flera tillfällen de senaste åren. Bland annat hade frågan om ett system med revision i statlig regi utretts. Syftet med dessa översyner hade bl.a. varit att stärka den kommunala revisionens oberoende. De hade också lett till ändringar i kommunallagen. Sammantaget var utskottet inte berett att förorda en översyn av frågan om ytterligare åtgärder i fråga om den kommunala revisionen och avstyrkte motionerna.

Frågan om att förstärka den kommunala revisionen behandlades av utskottet också i samband med beredningen av regeringens proposition om en ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30). Utskottet delade regeringens uppfatt­ning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom hade lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna.

Våren 2021 behandlade utskottet en motion om den kommunala revisionen (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden. Därutöver fann utskottet inte heller skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog om att den kommunala revisionen ska utföras av Riks­revisionen. Mot denna bakgrund avstyrktes motionen. Senast utskottet behandlade en motsvarande motion var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen.

Våren 2014 avstyrkte konstitutionsutskottet några motioner om Riks­revisionens uppgifter (bet. 2013/14:KU18). När det gällde frågan om vad Riksrevisionen borde granska underströk utskottet att det av regeringsformen följer att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestäm­melser som finns i lag, vad som ska granskas. Senast utskottet behandlade liknande motionsyrkanden var våren 2025 (bet. 2024/25:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att en ny lag om public service nyligen har trätt i kraft. Den nya lagen samlar bl.a. bestämmelser som tydliggör villkoren för public service i form av exempelvis grundläggande krav på innehållet och förut­sättningar för public service som en del av landets totalförsvar. Utskottet noterar härutöver att frågan om en grundlagsreglering av public service var föremål för överväganden av 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté, som inte lämnade något förslag om en sådan reglering. Utskottet ser mot denna bakgrund inte skäl att ställa sig bakom förslaget om ett grundlagsskydd för public service. Utskottet gör också samma bedömning som tidigare när det gäller grundlagsskydd för den offentliga äganderätten, behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter samt den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppdrag. Samtliga motionsyrkanden avstyrks därmed.

Reservationer

Ställningstagande

Monarki som styrelseskick är otidsenligt och odemokratiskt. All offentlig makt utgår från folket och genom folkets val. En statschef bör tillsättas enligt demokratiska principer och monarkin bör avskaffas. Det svenska statsskicket bör därför ses över i syfte att införa republik. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att monarkin avskaffas.

 

Ställningstagande

Att i grundlag inskränka vuxna människors religionsfrihet och rörelsefrihet och kräva samtycke för ingående av äktenskap kan inte klassas som någonting annat än en kvarleva från forna tiders samhällsstruktur. Till dess att monarkin avskaffas bör sådana bestämmelser upphävas. Lika otidsenligt är det att statschefen åtnjuter åtalsimmunitet. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag som innebär att monarkens åtalsimmunitet avskaffas och grund­lagsbestämmelserna som begränsar rörelsefriheten, religionsfriheten och rätten att fritt ingå äktenskap för medlemmar av kungafamiljen upphävs.

 

Ställningstagande

Statschefen har utpekade uppgifter som självklart bör kunna granskas i likhet med annan verksamhet som finansieras med offentliga medel. Jag delar inte uppfattningen att monarken måste få ha sin privata ekonomi i fred och att kungahuset inte bör granskas på samma sätt som annan offentligt finansierad verksamhet. Åtminstone omkostnader som ingår i monarkens uppdrag bör kunna granskas. Regeringen bör återkomma med förslag till åtgärder för insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet.

Den kungliga dispositionsrätten innebär att kungen kan disponera ett stort fastighetsbestånd som ägs av Statens fastighetsverk. Dispositionsrätten härstammar från början av 1800-talet. Det rimliga i dag vore att avskaffa den kungliga dispositionsrätten och att införa en ordning där de aktuella fastigheterna helt och fullt administreras av allmännyttan eller statliga organ. För all annan verksamhet är kraven på offentlighet och redovisning stora, men hur kungen disponerar statligt ägda fastigheter är något som står utan offentlig insyn. Detta är inte rimligt. Regeringen bör därför återkomma med åtgärder som i ett första steg offentliggör hur fastigheternas ekonomi ser ut. Ett andra steg vore att renodla statschefens uppgift till att representera staten och inte agera som hyresvärd för ett statligt fastighetsbestånd.

Ställningstagande

I flera länder inom EU ser vi en utveckling med auktoritära, illiberala och korrumperade tendenser. EU måste vara en garant för demokrati och mänskliga rättigheter. Medlemsländerna ska inte tillåtas bryta mot rättsstatens grundläggande principer utan att drabbas av effektiva och kännbara sanktioner. Jag menar att EU ska strypa medel till medlemsstater som inte respekterar sina demokratiska och rättsstatliga åtaganden och inte sätter stopp för offentlig korruption. En medlemsstat som fortsätter att bryta mot rättsstatens grundläggande principer bör dessutom få begränsad beslutanderätt i EU. Regeringen bör verka för att medlemsstater inom EU som bryter mot rättsstatens grundläggande principer ska drabbas av effektiva och kännbara sanktioner.

 

Ställningstagande

Det är viktigt att vårt demokratiska system är representativt och inkluderande. Många människor känner sig inte delaktiga i och upplever att de har lite inflytande över politiska beslut som berör dem själva. Inte minst gäller detta personer med funktionsnedsättningar, som generellt har lägre delaktighet och representation i demokratiska processer. En ny maktutredning bör därför tillsättas med uppdrag att lämna förslag på hur vi bygger en demokrati som representerar allas intressen på bästa sätt. En sådan maktutredning ska ha som uppdrag att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden och mellan olika grupper i det svenska samhället. Det bör skapas former och rutiner för att involvera personer med funktionsnedsättning i politiska beslut som direkt berör dem på kommunal, regional och statlig nivå. Dessutom bör representanter från organisationer som företräder personer med funktions­nedsättning delta i samhällsövergripande statliga utredningar. Regeringen bör tillsätta en sådan ny maktutredning.

 

Ställningstagande

Anonyma konton, s.k. trollkonton, kan användas systematiskt och medvetet av politiska aktörer i Sverige, till viss del finansierat av partistöd och allmänna medel. Det innebär att även annan kommunikation än politisk reklam kan användas av politiska partier för att sprida propaganda och ren desinformation. I ljuset av detta finns det skäl att kräva att politiska partier måste vara tydliga med att de är avsändare i all sin kommunikation, oavsett om den äger rum på sociala medier, i egna kanaler eller någon annanstans. En utredning bör mot den bakgrunden tillsättas för att se över hur ett sådant krav bör vara utformat.

 

Ställningstagande

Bestämmelser om öppenhet och transparens när det gäller hur politiska partier finansierar sin verksamhet syftar till att ge medborgarna möjligheter att granska eventuella intressekonflikter och är en självklarhet i en fungerande demokrati. Dagens regelverk är emellertid inte tillräckligt, och vi välkomnar de förslag som har lämnats av 2023 års insynskommitté om förbud mot anonyma och utländska bidrag och en ökad redovisningsskyldighet för politiska partier som tar emot bidrag. Dessutom delar vi kommitténs bedömning att det inte ska vara förbjudet för fackförbund att stödja politiska partier och att det inte ska krävas samtycke från enskilda medlemmar i förbunden. Vi ser det som en självklarhet att fackföreningarna själva, genom sina demokratiska processer, ska få avgöra vilka de vill stödja. Regeringen bör mot den bakgrunden återkomma till riksdagen med de förslag som presenterats av kommittén.

 

Ställningstagande

Lagen om insyn i finansiering av partier behöver skärpas för att stänga kryphål och öka transparensen. Partiernas möjligheter att kringgå förbudet om anonyma bidrag behöver stoppas, och det bör införas ett förbud mot att ta emot bidrag från utländska aktörer. Dessutom bör de politiska partierna redovisa lån, tillgångar och annan information om sin ekonomi som allmänheten bör få känna till. Riksdagspartiernas redovisning bör göra skillnad på intäkter och utgifter kopplade till valkampanjer och den ordinarie årliga redovisningen. En sådan redovisning bör dessutom göras kort efter ett val, så att allmänheten inte som i dag behöver vänta på den ordinarie öppna redovisningen i juli varje år för att upptäcka eventuella oegentligheter. Regeringen bör återkomma till riksdagen med sådana förslag.

 

Ställningstagande

En stor del av det politiska arbetet i Sverige styrs av praxis. Både i riksdagen och på lokal nivå delar partierna exempelvis upp ordförandeposter och andra former av inflytande mellan sig enligt oskrivna regler. Detta sker ofta med respekt för politiska motståndare. Det ger en värdefull flexibilitet till våra demokratiska institutioner. Men det finns också risker med att förlita sig för mycket på praxis. I vissa länder har polarisering mellan politiska partier lett till att det styrande partiet utnyttjat avsaknaden av lagstiftning kring maktdelning för att tysta oppositionen. Mot denna bakgrund bör regeringen tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över beslutsfattandet i både riksdagen och på lokal och regional nivå för att formalisera praxis och skydda oppositionens roll.

 

Ställningstagande

Möjligheten att påverka politiska beslut genom dialog med politiker är en självklar del av en demokrati, men det får inte avgöras av ekonomiska förut­sättningar. När företag och andra aktörer lägger mer pengar på lobbyism är det uppenbart att deras röst stärks på bekostnad av ideella krafter eller enskilda medborgare som saknar sådana resurser. Det är väljarnas rätt att veta vilka ekonomiska intressen som finns i bakgrunden. Mot den bakgrunden bör regeringen gå vidare med de förslag om ett nationellt lobbyregister som har lämnats av 2023 års insynskommitté.

 

Ställningstagande

Att beslutsfattare talar med representanter för näringslivet, fackföreningar, intresseorganisationer och civilsamhället är i grunden en nyttig del av lag­stiftningsprocessen och regeringsarbetet. Genom sådana samtal kan olika delar av samhället vara med och utforma politiska beslut som påverkar dem. Det är samtidigt viktigt att det görs på ett transparent och korrekt sätt. Ett lobby­register eller öppenhetsregister behöver inrättas på nationell nivå. Syftet med ett sådant register är att allmänheten ska få bättre insyn i vilka personer eller organisationer som har bidragit med synpunkter på lagstiftning eller beslut. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om ett sådant nationellt register.

 

Ställningstagande

Dagens reglering av övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare gäller för en begränsad grupp befattningshavare, och det finns anledning att se över om fler borde omfattas av karensbestämmelser. När inflytelserika personer snabbt går från offentliga uppdrag till privata verksamheter väcks misstankar om intressekonflikter. Det kan handla om löften om framtida anställning under pågående uppdrag, eller om att tidigare information och kontakter utnyttjas till fördel för den nya arbetsgivaren. Frågan om behovet av en reglering om övergångar har också uppmärksammats av bl.a. Europarådets organ för korruptionsbevakning (Greco). Hösten 2023 presenterades en utredning som utvärderade nuvarande lagstiftning men också föreslog en ny lagstiftning som möjliggör att fler med ledande befattningar kan komma att omfattas av restriktioner. Dessa utredningsförslag har ännu inte lett till någon ändrad lagstiftning. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag som ytterligare stärker det regelverk som syftar till att säkerställa att övergångar från centrala offentliga uppdrag till icke-offentliga uppdrag inte riskerar det offentligas integritet och förtroende.

 

Ställningstagande

Många av regeringens beslut har direkt eller indirekt påverkan på marknader och företag, och därför lyder regeringen och statsråd under en rad regler som ska förhindra jäv- och insideraffärer, bl.a. genom krav på redovisning av ekonomiska intressen. Regeringens ledamöter bör dessutom avstå från beslut där personliga aktieinnehav kan skapa intressekonflikter. Detta är en mycket rimlig ordning som syftar till att säkerställa att regeringen agerar utifrån allmänhetens bästa, inte egen vinning. Flera statsråd och statssekreterare i den nuvarande regeringen har dock ett aktieinnehav som har väckt frågor om jäv, och det kan inte uteslutas att allmänhetens förtroende för politiken har skadats av detta. Regeringen bör omedelbart se över rådande regler, interna policyer och lagstiftning och återkomma till riksdagen med förslag som innebär att statsråd och statssekreterare förbjuds att själva handla med enskilda aktier.

 

Ställningstagande

Den svenska förvaltningsmodellen bygger på ett förhållandevis begränsat regeringskansli och en väl utbyggd och självständig myndighetsstruktur. Det finns många fördelar med ett sådant system, men kombinationen av ett förbud mot ministerstyre och en stor myndighetsapparat innebär i praktiken att möjligheterna till effektivt ansvarsutkrävande är begränsade. Ett ifrågasatt eller kritiserat statsråd kan nästan alltid hävda att det är någon annans ansvar att förebygga, hantera eller åtgärda en viss situation. Väljarnas möjlighet att lägga sin röst i nästa riksdagsval utgör inte en tillräcklig ansvarsutkrävande funktion. Detta gäller inte minst när stora katastrofer och kriser utreds genom specialtillsatta kommissioner som jobbar i flera år och ofta över ett val. Nästa grundlagsutredning bör därför få i uppdrag av regeringen att se över den svenska förvaltningsmodellen i syfte att stärka medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av ministrar.

 

Ställningstagande

Trots att regeringsformen syftar till att underlätta för minoritetsregeringar har det under det senaste decenniet blivit allt svårare för sådana regeringar att tillträda och styra riket. Regeringskriser där riksdagen fäller en regering som sedan kort därefter åter tillträder bidrar till misstron mot politiker och skapar en bild av politiker som ägnar sig mer åt spel än åt politik. Det tar också energi och fokus från det politiska arbetet för både riksdagen och regeringen. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag på en regel om konstruktivt misstroendevotum. En sådan skulle förhindra en majoritet i riksdagen att rösta bort den sittande regeringen utan att vara överens om ett gemensamt regeringsalternativ.

 

Ställningstagande

Frågan om ett starkare grundlagsskydd för de nationella minoriteterna (sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar) och urfolket samer samt minoritetsspråken (samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch) behöver utredas. Regeringen bör ta initiativ till en sådan utredning och återkomma till riksdagen med förslag på ett starkare grundlagsskydd.

 

Ställningstagande

Sverige har i 20 år haft en särskild och samlad politik för att stärka de nationella minoriteterna och stödja de nationella minoritetsspråken. Det finns sedan länge minoritetsgrupper som bidragit till vårt gemensamma kulturarv. De nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken bör framgå av regeringsformen. Att inkludera de nationella minoriteterna och minoritets­språken i grundlagen skulle förtydliga lagstiftarens långsiktiga och uppriktiga avsikt att värna våra nationella minoriteter och klargöra hur centrala och värdefulla dessa grupper är för vårt samhälle. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Enligt målsättningsparagrafen i 1 kap. 2 § RF ska det allmänna motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet och uttryck, som avser att skydda transpersoner, saknas dock i den uppräkningen. Ett tillägg behöver därför göras i bestämmelsen så att även könsöverskridande identitet och uttryck inkluderas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Det har när det gäller budgetreglerna visat sig att partitaktiska hänsyn ofta tillåts ha företräde framför vikten av långsiktigt hållbara regler. Exemplen på detta är ganska många, framför allt under senare år. De budgetregler som togs fram på 1990-talet, och som allmänt anses ha haft en positiv och stabiliserande effekt på svensk ekonomi, har ett mycket svagt konstitutionellt skydd. Det finns knappt några bestämmelser i grundlagen om budget. Det står klart att effekten av 1990-talets reform håller på att delvis gå förlorad. Det är därför avgörande att strama åt formerna för budgetbeslut, bl.a. genom att göra skillnad på tillfälliga och långsiktiga åtgärder. Vissa grundläggande budget­regler behöver grundlagsfästas för att säkerställa att effekten av 1990-talets reform inte går förlorad. Regeringen bör återkomma till riksdagen med sådana förslag.

 

Ställningstagande

I dag skyddar grundlagen den privata äganderätten, men det saknas ett skydd för det som vi äger tillsammans. Vår gemensamma äganderätt behöver förstärkas och det bör införas ett grundlagsskydd för gemensam egendom. Skyddet ska gälla på såväl statlig som regional och kommunal nivå. Regeringen bör tillsätta en utredning som ser över frågan om hur ett effektivt grundlagsskydd för gemensam egendom ska utformas på statlig, regional och kommunal nivå.

Dessutom bör riksdagens beslut i frågor som rör utförsäljning av gemensam egendom alltid fattas med kvalificerad majoritet. Vid sådana beslut bör det krävas tre femtedelars majoritet alternativt två likalydande beslut med mellanliggande val så att väljarna får möjlighet att avgöra. Ett sådant skydd bör föras in i grundlagen och gälla på såväl statlig som regional och kommunal nivå, och skyddet ska gälla gemensamt ägd egendom vars värde överstiger en viss beloppsgräns. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om en sådan beslutsregel.

 

Ställningstagande

Fria, självständiga och oberoende medier utgör en viktig grundsten i bygget av en stabil demokrati. På flera håll i världen har det de senaste åren skett begränsningar av de fria, självständiga och oberoende medierna genom bl.a. ändrade medielagstiftningar som ger politiska och ekonomiska intressen ett starkt inflytande. Också i Sverige läggs regelbundet förslag i riksdagen som innebär att den politiska styrningen av public service ökar, uppdraget görs smalare och delar av programinnehållet kapas. Detta visar att det är ytterst angeläget att stärka den oberoende ställning som public service ännu har, exempelvis genom ett grundlagsskydd av dess oberoende. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag om ett effektivt grundlagsskydd för public service.

Som en del i grundlagsskyddet för public service bör det också införas krav på kvalificerad majoritet när riksdagen beslutar i frågor som rör public service. På det sättet ökar skyddet mot att förutsättningarna för public service ändras alltför enkelt. Det är grundläggande att public service har långsiktiga villkor för att kunna genomföra sitt uppdrag på bästa sätt. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Public service fyller en central uppgift bl.a. i tider av kris, då det gäller att snabbt nå ut med information och nyheter till hela befolkningen. Även om dagens public service-företag ges ett starkt oberoende i nuvarande lagstiftning kan lagar ändras med ett klubbslag i riksdagen. Det bör därför i grundlag införas ett skydd för public services oberoende, så att möjligheterna för en regering som vill styra innehållet i programföretagens sändningar försvåras. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

 

 

 

 

[1] Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Lissabonfördraget).

[2] En ny ram för att stärka rättsstatsprincipen (COM(2014) 158). Ramen fastställdes av kommissionen 2014 och dess roll har erkänts av EU-domstolen.

[3] Att stärka rättsstatsprincipen inom unionen – En åtgärdsplan (COM(2019) 343).

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten.

[5] Beteckningen för kommuner på regional nivå har numera ändrats från landsting till regioner (prop. 2018/19:162, bet. 2019/20:KU3, rskr. 2019/20:49).

[6] Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställande av harmoniserade krav på den inre marknaden vad gäller transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 (COM(2023) 637).

[7] Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) 2018/1724 vad gäller vissa krav som fastställs i direktivet om transparens (COM(2023) 636).

[8] Karensnämnden är en nämnd som lyder under riksdagen. Nämnden består av en ordförande och fyra övriga ledamöter, varav en ska vara ordförandens ersättare (13 kap. 14 a § RO). Ordföranden och hans eller hennes ersättare ska vara eller ha varit ordinarie domare. Minst en av de övriga ledamöterna ska ha varit statsråd, och minst en av dem ska ha varit statssekreterare.

[9] 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europa­parlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.

[10] Se bl.a. Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) och Fredrik Sterzel, Finansmakten i författningen, 2013, s. 18.

[11] 1 Beteckningen för kommuner på regional nivå har numera ändrats från landsting till regioner (prop. 2018/19:162, bet. 2019/20:KU3, rskr. 2019/20:49).