Ärendet handlar om att ge rätt till personlig assistans för personer som behöver hjälp med andning.
Riksdagen ska besluta om andning ska räknas som ett grundläggande behov för personlig assistans, ja eller nej?
Om förslaget går igenom, kommer personer som behöver hjälp med andning att få rätt till personlig assistans enligt LSS-lagen.
|
Socialutskottets betänkande
|
Personlig assistans för hjälp med andning
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Den lagändring som utskottet tillstyrker innebär att andning ska utgöra ett sådant grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 november 2019. Äldre bestämmelser föreslås gälla för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet.
I betänkandet finns tre reservationer (SD, V, KD).
Behandlade förslag
Proposition 2018/19:145 Personlig assistans för hjälp med andning.
Fyra yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Personlig assistans för hjälp med andning
1.Aviserat lagförslag, punkt 2 (SD)
2.Aviserat lagförslag, punkt 2 (V, KD)
3.Ny utredning av LSS, punkt 3 (V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:145.
|
2. |
Aviserat lagförslag |
Riksdagen avslår motionerna
2019/20:147 av Pia Steensland m.fl. (KD),
2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 2 och
2019/20:360 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD).
Reservation 1 (SD)
Reservation 2 (V, KD)
|
3. |
Ny utredning av LSS |
Riksdagen avslår motion
2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 1.
Reservation 3 (V)
Stockholm den 10 oktober 2019
På socialutskottets vägnar
Acko Ankarberg Johansson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Acko Ankarberg Johansson (KD), Kristina Nilsson (S), Camilla Waltersson Grönvall (M), Ann-Christin Ahlberg (S), Per Ramhorn (SD), Mikael Dahlqvist (S), Ulrika Heindorff (M), Yasmine Bladelius (S), Dag Larsson (S), Lina Nordquist (L), Christina Östberg (SD), Pernilla Stålhammar (MP), Clara Aranda (SD), Sofia Nilsson (C), Maj Karlsson (V), Pia Steensland (KD) och Lars-Arne Staxäng (M).
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2018/19:145 Personlig assistans för hjälp med andning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.
I propositionen föreslås att andning ska utgöra ett sådant grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Hjälp med sondmatning ingår enligt ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen i det grundläggande behovet måltider, och därför saknas det skäl att föra in sondmatning som ett separat grundläggande behov i lagtexten.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 november 2019. Äldre bestämmelser föreslås gälla för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet.
Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Riksdagen avslår motionsyrkanden om ett aviserat lagförslag samt om en ny utredning av LSS.
Jämför reservation 1 (SD), 2 (V, KD) och 3 (V).
Propositionen
Andning och sondmatning
I propositionen föreslår regeringen att hjälp med andning ska utgöra ett sådant grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Regeringen gör vidare bedömningen att hjälp med sondmatning enligt ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2018 ref. 21) ingår i det grundläggande behovet måltider, och att det därför saknas skäl att föra in sondmatning som ett separat grundläggande behov i lagtexten.
Som skäl för att införa hjälp med andning som ett grundläggande behov i LSS anför regeringen bl.a. att det finns många personer, främst barn, vars behov av hjälp med andning i dag inte tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. I sådana fall där hjälpen kan lämnas i form av egenvård skulle de berörda personernas behov kunna tillgodoses genom personlig assistans.
Inriktningen i regeringens arbete under mandatperioden i enlighet med den sakpolitiska överenskommelse som har träffats mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna är bl.a. att återställa rätten till personlig assistans för andningshjälp. Den lagändring som föreslås i propositionen kan bidra till måluppfyllelsen i LSS om att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra.
Några remissinstanser har uttryckt en oro för hur egenvårdsbedömningar görs i dag och för hur de kommer att göras efter den föreslagna lagändringen. Denna oro bör enligt regeringen inte avfärdas. Regeringen avser därför att följa upp hur patientsäkerheten tillgodoses vid egenvårdsbedömningar för personer som ansöker om personlig assistans. Regeringen återkommer således med ett uppföljningsuppdrag i denna del. Bestämmelsen i 9 a § första stycket LSS anger genom en uppräkning vilka hjälpbehov som är grundläggande behov. Det är fråga om behov av hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om personen med funktionsnedsättning. Behov av hjälp med andning bör därför föras in i uppräkningen i 9 a § LSS.
Ett behov av hjälp med andning förutsätter, enligt propositionen, att den enskilde har en dokumenterad nedsättning av någon av andningsfunktionerna (jfr beskrivningen av andningsfunktionerna i Världshälsoorganisationens International Classification of Functioning, Disability and Health, förkortad ICF, i svensk översättning genom Socialstyrelsen). Ett behov av hjälp med andning bör också förutsätta att det kan finnas en risk för den enskildes hälsa, ytterst den enskildes liv, om hjälpinsatserna inte ges. Någon uttömmande uppräkning eller heltäckande beskrivning av vilka hjälpåtgärder som kan bli aktuella i fråga om andningshjälp låter sig enligt regeringen inte göras. Det är inte möjligt att i lagtexten reglera vilka hjälpåtgärder som kan anses tillgodose behov av hjälp med andning. Detta behov bör därför behandlas lagtekniskt på samma sätt som övriga grundläggande behov. Enligt regeringens mening är exempelvis hantering av trakealkanyler vid trakeostomi, slemsugning i andningsvägarna, respiratorvård och övervakning på grund av risk för kvävning eller lungblödningar sådana åtgärder som bör kunna ge rätt till personlig assistans för det grundläggande behovet andning.
Regeringen konstaterar vidare att det framgår av 51 kap. 5 § socialförsäkringsbalken att assistansersättning inte lämnas för sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL. En motsvarande bestämmelse saknas i LSS. Av avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen framgår dock att denna grundläggande princip även gäller vid bedömningen av rätten till personlig assistans enligt LSS (se HFD 2012 ref. 41 och HFD 2018 ref. 21). Det finns enligt HFD:s avgöranden inte någon rätt till personlig assistans enligt LSS så länge sjukvårdsåtgärder vidtas inom ramen för HSL. Denna princip ligger fast enligt propositionen. Enligt regeringen saknas det således skäl att bedöma rätten till personlig assistans enligt LSS på ett annat sätt än rätten till assistansersättning i fråga om relationen till HSL. Regeringen gör bedömningen att det inte är nödvändigt att nu införa en särskild lagbestämmelse i frågan. En sådan bestämmelse skulle vidare vara förenad med nackdelar, bl.a. eftersom det skulle leda till krav på klarlägganden om vad som gäller för de övriga nio insatserna enligt 9 § LSS. Den frågan ingår inte i detta lagstiftningsärende.
Enligt regeringens mening saknas det skäl att införa ett krav på ingående kunskaper om den person som behöver hjälp med det grundläggande behovet andning. Behov av andningshjälp bör alltså i detta avseende behandlas på samma sätt som behoven personlig hygien, måltider (t.ex. genom sondmatning), att klä av och på sig och att kommunicera med andra. Att den personliga assistenten har tillräckliga kunskaper för att kunna utföra hjälpåtgärderna som avser behovet andning på ett säkert sätt prövas – i likhet med prövningen i fråga om sondmatning – vid egenvårdsbedömningen i varje enskilt fall. För tydlighets skull bör det enligt regeringen poängteras att det aldrig enligt gällande rätt har funnits något krav på ingående kunskaper om den person som behöver andningshjälp, eftersom andning inte tidigare har varit ett grundläggande behov enligt LSS (jfr HFD 2015 ref. 46). Avsaknaden av ett krav på ingående kunskaper om den person som behöver andningshjälp innebär att något fler personer kan bli berättigade till assistansersättning för andningshjälp än vad som var fallet före avgörandet HFD 2015 ref. 46.
Regeringen anför att det ligger utanför detta lagstiftningsärende att se över principen att behov av hjälp med grundläggande behov ska vara av integritetsnära karaktär för att ge rätt till personlig assistans (jfr prop. 1992/93:159 s. 64 och 174 f. och RÅ 2009 ref. 57). I vilken omfattning en hjälpåtgärd är av sådan privat karaktär att den ger rätt till personlig assistans får enligt regeringen avgöras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall (jfr HFD 2018 ref. 21).
För att undvika missförstånd anför regeringen att det i sammanhanget bör påpekas att principen om hjälpens integritetsnära karaktär inte gäller för sådana andra personliga behov som avses i 9 a § andra stycket LSS (jfr dock det krav som gäller enligt avgörandet HFD 2017 ref. 27). Den som har rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov kan alltså beviljas personlig assistans för hjälp med andning och sondmatning enligt 9 a § andra stycket LSS utan att det prövas i vilken utsträckning denna hjälp bör klassificeras som integritetsnära.
Riksdagens tillkännagivande
Riksdagen tillkännagav den 20 december 2018 att regeringen skyndsamt bör återkomma med lagförslag som säkerställer att andning och sondmatning ska anses vara grundläggande behov enligt LSS (bet. 2018/19:SoU1 punkt 1 c, rskr. 2018/19:111). I den aktuella propositionen föreslår regeringen att hjälp med andning ska vara ett grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans enligt LSS. Regeringen gör vidare bedömningen att det saknas skäl att föra in sondmatning som ett separat grundläggande behov i LSS (se ovan). Genom regeringens ställningstaganden i fråga om andning och sondmatning bedömer regeringen att riksdagens tillkännagivande är slutbehandlat.
Lagförslag om att samtliga moment vid andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans
Av propositionen framgår att flera remissinstanser anser att hela den tid det tar att tillgodose ett behov av andningshjälp eller sondmatning bör vara assistansgrundande som ett grundläggande behov. Den föreslagna lagändringen innebär emellertid inte att samtliga hjälpmoment ska ingå i insatsen personlig assistans vid andningshjälp eller sondmatning. Trots att det sammantagna hjälpbehovet är stort kan det i många fall vara en mindre del av behovet av hjälp med andning eller sondmatning som bedöms ingå i den tid som ger rätt till personlig assistans. Regeringen anser att alla hjälpmoment bör räknas i fråga om andning och sådana fall där det grundläggande behovet måltider tillgodoses genom sondmatning. Det finns emellertid inget beredningsunderlag för att nu lämna ett lagförslag som innebär att hela den tid som tillgodoser behovet av andningshjälp eller sondmatning ska ge rätt till personlig assistans för grundläggande behov. Regeringen avser därför att snarast påbörja beredningen av ett sådant lagförslag.
Ytterligare åtgärder
Regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna har enats om ett antal åtgärdsförslag som ska genomföras under mandatperioden – däribland ska definitionen av föräldraansvar inom den personliga assistansen utredas. Regeringen avser att återkomma i frågan.
Bland åtgärdsförslagen ingår även rätten till personlig assistans för egenvård. Lagrådet har lämnat synpunkter som tar sikte på tillämpningsområdet för HSL, vilket är en fråga som inte behandlas i detta lagstiftningsärende. I samband med att rätten till personlig assistans för egenvård utreds finns det enligt regeringen anledning att göra de överväganden och klarlägganden som Lagrådet efterlyser kring begreppen hälso- och sjukvård och egenvård. Regeringen avser att återkomma också i denna fråga.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att lagändringen ska träda i kraft den 1 november 2019. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet.
Motionerna
I kommittémotion 2019/20:360 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD) begärs ett tillkännagivande om att samtliga moment i samtliga grundläggande behov ska ge rätt till personlig assistans. Motionärerna anför bl.a. att de grundläggande behoven med självklarhet måste anses vara av integritetsnära karaktär.
I kommittémotion 2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning med målet att stärka LSS med syftet att lagen justeras med anledning av den förändring av rättstillämpningen som skett sedan 2009. Utgångspunkten ska enligt motionärerna vara att återgå till det som är grundintentionen enligt förarbetena till lagstiftningen från 1993 och utifrån det utveckla och modernisera lagen. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att hela insatsen för att tillgodose alla grundläggande behov ska omfattas i beredningen av det kommande lagförslaget.
I kommittémotion 2019/20:147 av Pia Steensland m.fl. (KD) begärs ett tillkännagivande om att samtliga grundläggande behov ska inkluderas i den beredning som regeringen har aviserat av ett lagförslag som ska säkerställa att all den tid som tillgodoser behovet av andningshjälp eller sondmatning ska ge rätt till personlig assistans för grundläggande behov. Motionärerna välkomnar att regeringen har för avsikt att säkerställa att samtliga moment vid andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till assistans. Samtidigt ser motionärerna en risk med regeringens intention att bereda ett lagförslag som innebär att samtliga moment vid endast andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans. I praktiken skulle det enligt motionärerna medföra att det i lagen införs en hierarkisk bedömning av de olika grundläggande behoven. Att säkerställa att samtliga grundläggande behov i sin helhet ska anses vara av integritetsnära karaktär vore ett avgörande steg för att återupprätta intentionen med LSS, anser motionärerna.
Kompletterande information
Överenskommelse i januari 2019 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet om 73 punkter
Enligt överenskommelsen ska det säkerställas att den personliga assistansen och assistansersättningen präglas av hög kvalitet och rättssäkerhet. Alla som har rätt till stöd ska få det. Rätt till assistans för egenvård, inklusive andning och sondmatning, ska återställas […] Rätten till assistans för behov av tillsyn ska stärkas. Definitionen av normalt föräldraansvar ska smalnas av. Tillsätt en ny assistansutredning för att säkra detta. (Utredning 2019. Ny lagstiftning från 2021). Utred också frågan om huvudmannaskapet för den personliga assistansen. (Utredning 2021. Eventuell ny lagstiftning under nästa mandatperiod.)
Budgetpropositionen för 2020
Av regeringens proposition 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020 (utg.omr. 9) framgår att regeringen avser att återkomma med förslag om att hjälp med samtliga moment för andning och sondmatning kan ge rätt till assistans. Detta beräknas öka kostnaderna med 85 miljoner kronor för 2020 och 100 miljoner kronor årligen från 2021. Medel avsätts inom utgiftsområde 9 (anslaget 4:4 Kostnader för statlig assistansersättning).
Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning
Den 7 oktober 2019 presenterade regeringen promemorian Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning (S2019/04168/FST). I promemorian föreslås att samtliga hjälpmoment ska vara assistansgrundande när det gäller hjälp med andning och sondmatning. Vidare föreslås att hjälpbehov som ryms inom det normala föräldraansvaret ska kunna ge rätt till personlig assistans när det gäller andning och sondmatning. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2020. Promemorian har remitterats.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar regeringens förslag att hjälp med andning ska utgöra ett sådant grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans enligt LSS. Det har inte väckts någon motion som går emot att riksdagen nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser således att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Utskottet delar regeringens bedömning att det saknas skäl att föra in sondmatning som ett separat grundläggande behov i lagtexten, eftersom det enligt ett avgörande från HFD ingår i det grundläggande behovet måltider. Utskottet välkomnar att regeringen har påbörjat beredningen av ett lagförslag med innebörden att hela den tid det tar att tillgodose ett behov av andningshjälp eller sondmatning ska ge rätt till personlig assistans för grundläggande behov. Utskottet noterar att medel har avsatts i budgetpropositionen för 2020 för detta ändamål. Utskottet anser inte att riksdagen bör ta några initiativ med anledning av motionerna 2019/20:147 (KD), 2019/20:202 (V) yrkande 2 och 2019/20:360 (SD). Motionsyrkandena bör avstyrkas.
Enligt utskottet är det av stor vikt att säkerställa att den personliga assistansen och assistansersättningen präglas av hög kvalitet och rättssäkerhet. Alla som har rätt till stöd ska få det. Utskottet noterar att regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna genom den sakpolitiska överenskommelsen har enats om ett antal åtgärdsförslag som ska genomföras under valperioden. Bland annat ska definitionen av föräldraansvar inom den personliga assistansen samt rätten till personlig assistans för egenvård utredas. Utskottet konstaterar att det framgår av propositionen att regeringen avser att återkomma i dessa frågor. Utskottet är inte berett att föreslå något initiativ med anledning av motion 2019/20:202 (V) yrkande 1. Motionsyrkandet bör avstyrkas.
|
1. |
av Per Ramhorn (SD), Christina Östberg (SD) och Clara Aranda (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2019/20:360 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD) och
bifaller delvis motionerna
2019/20:147 av Pia Steensland m.fl. (KD) och
2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 2.
Ställningstagande
Enligt vår mening är det viktigt att sondmatning i förtydligande syfte förs in som ett grundläggande behov i lagtexten. Vidare anser vi att det är viktigt att det i kommande lagförslag säkerställs att samtliga moment vid samtliga grundläggande behov ska ge rätt till personlig assistans. De grundläggande behoven måste med självklarhet anses vara av integritetsnära karaktär, annars frångår man LSS grundläggande intentioner. Regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag som tillgodoser ovanstående.
|
2. |
av Acko Ankarberg Johansson (KD), Maj Karlsson (V) och Pia Steensland (KD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motionerna
2019/20:147 av Pia Steensland m.fl. (KD) och
2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 2 och
bifaller delvis motion
2019/20:360 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD).
Ställningstagande
Vi välkomnar att regeringen har påbörjat beredningen av ett lagförslag som innebär att samtliga moment vid andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans. Samtidigt ser vi en risk med regeringens intention att bereda ett lagförslag som innebär att samtliga moment vid endast andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans. I praktiken skulle det enligt vår mening medföra att det i lagen införs en hierarkisk bedömning av de olika grundläggande behoven. Rådande rättspraxis för övriga grundläggande behov skulle riskera att permanentas.
Vi anser därför att regeringen bör utvidga beredningen av det nya lagförslaget så att det säkerställs att samtliga moment vid samtliga grundläggande behov – inte enbart andning och sondmatning – ska ge rätt till personlig assistans.
|
3. |
av Maj Karlsson (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2019/20:202 av Maj Karlsson m.fl. (V) yrkande 1.
Ställningstagande
Enligt min mening bör regeringen skyndsamt tillsätta en ny utredning med syftet att justera LSS i sin helhet efter all den förändring av rättstillämpningen som skett från 2009 fram till i dag. Utgångspunkten för en sådan utredning ska vara att återgå till det som är grundintentionen enligt förarbetena till lagstiftningen från 1993 och utifrån det utveckla och modernisera lagen. Alla ska ha rätt att leva ett liv som andra med utgångspunkt från sina individuella behov oavsett sin funktionalitet. LSS ska återupprättas som en rättighetslagstiftning som styrs av behov och som garanterar grundläggande rättigheter.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att samtliga grundläggande behov ska inkluderas i den av regeringen aviserade beredningen om ett lagförslag som ska säkerställa att all den tid som tillgodoser behovet andning eller sondmatning ska ge rätt till personlig assistans för grundläggande behov, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör tillsätta en utredning med målet att stärka lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade genom att lagen justeras i sin helhet med anledning av den förändring av rättstillämpningen som skett sedan 2009 och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att hela insatsen för att tillgodose alla grundläggande behov ska omfattas och tillkännager detta för regeringen.
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att samtliga moment i samtliga grundläggande behov ska ge rätt till personlig assistans och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2