Vägen mot utfasning

Vägen mot utfasning

Styrmedel för ett fossilfritt samhälle

Betänkande av Utredningen om styrmedel för ett fossilfritt samhälle

Stockholm 2026

SOU 2026:33

2.1.2Övergripande utgångspunkter när det gäller ESR-åtagandet 2021–2030, tillgängliga flexibiliteter och kopplingen till LULUCF-

2.1.3Utredningens utgångspunkter när det gäller

2.2.1Kostnadseffektivitet handlar om att nå givna

2.2.3Avsteg från marginalkostnadsprincipen är i

2.3Utfasning av fossila bränslen och drivmedel

2.3.1Upplevd rättvisa är en viktig del

2.3.2En säker utfasning där samhället fungerar

2.3.3Hänsyn har tagits till ett förändrat

2.4.1Föreslagna styrmedel kommer påverka drivmedelspriser men inte primärt verka

2.4.2Lägre priser utan kompensation kan vara

2.4.3Svenska drivmedelspriser i relation till disponibel inkomst, historiska priser och

6

2.4.4Det är viktigt för acceptansen att undvika drastiskt höjda drivmedelspriser på kort sikt men för en effektiv omställning behöver

2.5.2Åtgärder som begränsar möjligheten eller

2.5.3Åtgärder som förbättrar alternativen

2.5.4Effekterna på utsläpp av förbättrade alternativ

3.1Utvecklingen av klimatpolitiken

3.2.2Lagstiftningspaket för att EU:s 2030-mål

3.3.1Är EU på väg mot målet om minst

3.3.3I scenarierna där befintliga styrmedel behålls

7

3.4Om möjligheterna att förvärva utsläppsutrymme

3.4.1Förvärv av utsläppsutrymme kan öka

3.5.1Länder med högre ESR-åtaganden än EU:s

3.5.3Sverige, Finland och Nederländerna närmast att nå transportmålet enligt det reviderade

3.5.4Införande av det reviderade förnybartdirektivets bestämmelser

3.5.5Sverige ligger i toppskiktet av EU-länder i nybilsförsäljning av elbilar men ökningstakten

3.5.6Sverige tillhör de största marknaderna i EU för introduktion av eldrivna lätta

3.5.7AFIR sätter målnivåerna för infrastrukturen

3.5.9Marknaden för arbetsmaskiner med

nollutsläpp växer via upphandlingskrav i städer.. 123

3.6.1Kommissionen tog fram en konsekvensanalys

8

3.6.4Oklart hur de nationella ansvaren för

uppnåendet av 2040-målet kommer utformas ..... 128

3.7Transportsektorns utfasning av fossila drivmedel

3.7.1Den uppdaterade bioekonomistrategin

3.7.3Konkurrenskraftskompassen – en grundpelare

3.7.4Given för ren industri bygger delvis vidare

4.2.1Utredningens referensscenario bygger

4.2.4Fortsatt stora osäkerheter när resultaten

9

4.3.1Knappt 8 miljoner ton i underskott i ESR-

sektorn – utan tillägg för ökade lustgasutsläpp ... 152

4.3.2Med utredningens styrmedelsförslag

4.5.2Avstånd till att nå en utfasning av fossila

5.1Är den befintliga och planerade styrningen effektiv

5.2Centrala styrmedel som träffar ESR-sektorn

5.3Energi- och koldioxidbeskattningen för bränslen

5.3.2Beskattningen av bensin och diesel är tillbaka

5.3.3Stigande skatter på uppvärmningsbränslen,

5.3.4EU:s statsstödsregelverk påverkar

10

5.5Styrmedel för användning av biodrivmedel –

5.5.1Inriktningen mot att stimulera ökad användning av biodrivmedel sträcker sig långt

5.5.2Reduktionsplikten för bensin och diesel

5.5.3Rena och höginblandade flytande

5.5.4Särskilda hållbarhetskriterier behöver vara

5.5.5Utvärderingar visar att reduktionsplikten

5.6Jämförelse mellan incitamenten för biogent för olika

5.6.1Energi- och koldioxidskatterna på drivmedel och uppvärmningsbränslen är långt ifrån

5.6.2Olika prissättning av fossilt innehåll inom

5.7Riktade styrmedel som påverkar vägfordonsflottans

5.7.1EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av

5.7.3Sammanfattande iakttagelser och analys

11

5.7.4EU:s koldioxidkrav påverkar utbudet av tunga

5.7.5Nationella styrmedel för tunga fordon

5.8Riktade styrmedel som sänker växthusgasutsläppen

5.8.1Merparten av drivmedelsanvändningen

5.8.3Trafikverket och storstadskommunerna ställer

5.8.6Återkommande regeringsuppdrag på området

5.9Styrmedel för tillgång till infrastruktur för laddning

5.9.1Elkrediter i reduktionsplikten – ett nytt

12

5.12.1Låga kostnader för redan genomförda åtgärder

6.1.5De laddbara bilarna sprids från företag

6.1.6Exporten har fått en större betydelse

13

6.2Utvecklingen av fordonsmarknaderna för lätta

6.2.1EU:s koldioxidkrav har stor betydelse

6.2.3Även tunga eldrivna lastbilar ökar

6.2.5Marknadsförhållanden för lätta

6.3.1Utbudet av arbetsmaskiner med nollutsläpp

ökar men tillverkningsserierna är än så länge små .. 285

6.3.2Arbetsmaskinernas dieselbränsleanvändning och utsläpp i samma storleksordning som

6.3.3Marknadsförhållandena skiljer sig åt mellan

6.4Utblick: hur utvecklas elfordons resurseffektivitet

7.1.3Marknaden för biodrivmedel och

7.2.1Lagstiftade krav och drivmedelsstandarder

14

SOU 2026:33Innehåll

7.3 Prisutvecklingen på den svenska drivmedelsmarknaden .... 313

7.3.1Förändringar av energiskattenivåer påverkade

7.4Den framtida utvecklingen av drivmedelsmarknaden

7.4.1Scenarioanalyser och andra studier ger en bild

7.4.3Kommissionens forskningsdirektorat ser utmaningar i att öka produktionen

7.4.4Särskilt stora utmaningar vid produktion

7.4.5Styrmedelsförslag i kommissionens

7.6.2Sveriges beredskapslager av drivmedel

7.6.3Beredskapslagren inkluderar inte rena

7.6.4Många arbeten pågår avseende

15

7.7Det militära försvarets utmaningar kopplat till flytande

8.1Acceptans som förutsättning för att införa

8.1.2Utredningen fokuserar på policyspecifika

8.1.3Det finns utmaningar med att översätta

8.2.3I vissa branscher riskerar kostnadsökningar

8.2.4Mindre företag är ofta mer sårbara, oavsett

8.2.5Det finns flera investeringsstöd

8.3.2Klimatpolitiken möter särskilda

8.4.2Upplevd rättvisa och verkningsfullhet

8.4.3Upplevd rättvisa är ett subjektivt och brett

16

8.5Förutsättningar för upplevd rättvisa i den svenska

8.5.2Förutsättningar för upplevd rättvisa utifrån

8.5.3Drivmedelspriserna kan studeras

8.5.4Bilägare med låga inkomster utanför städer

8.5.5Möjligheter att sänka drivmedelsanvändningen

8.6Befintlig styrning för att hantera de sociala

8.6.2Generell fördelningspolitik har begränsad

8.6.3Elbilspremien hjälper särskilt påverkade

8.6.4Intäkter från ETS 2 kan användas till både

8.7.2Effekten av strategier för att stärka

8.7.3Öronmärkning och återföring är viktiga

8.7.4Information om styrningen är viktigare

9.1Förslag och bedömningar gällande styrmedel riktade

17

9.2Förslag för att stödja introduktion av tunga och lätta

9.2.1Klimatpremien för tunga fordon förlängs till

9.2.3Genom att införa en avståndsbaserad vägskatt

9.3Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner

9.3.1Sverige bör fortsätta verka för att arbetsmaskiner med nollutsläpp lyfts

9.3.2Förläng och samordna klimatpremien

18

SOU 2026:33Innehåll

laddningsstationer bör användas mer effektivt.... 454

10.3.3Rena och höginblandade förnybara drivmedel

10.3.4Det bör analyseras om reduktionsplikten

10.4.2Ett system med prisgolv och pristak

19

InnehållSOU 2026:33

20

21

14.6.3Efter 2030 bör användningen av förnybara

14.6.5Drivmedelspriserna återgår till sin historiska

14.9.4Sänkt nedsättning av förmånsvärdet påverkar

22

SOU 2026:33Innehåll

23

InnehållSOU 2026:33

24

Utgångspunkter, iakttagelser och problembild

Om inga ytterligare åtgärder vidtas jämfört med vad som är beslutat i dag visar det referensscenario1 som tagits fram av experter från Energimyndigheten, Trafikverket, Trafikanalys och Naturvårds- verket i utredningens analysgrupp att varken ESR-åtagandet till 2030 eller det långsiktiga klimatmålet till 2045 ser ut att nås. Gapet till ESR-åtagandet för hela perioden 2021–2030 beräknas vara knappt 8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Gapet till att nå en utfasning av fossila bränslen 2045 beräknas sammanlagt till omkring 20 TWh för bensin och diesel.

Utredningen bedömer dock att förutsättningarna för att nå ESR-åtagandet och en utfasning av fossila drivmedel utan att skapa problem för hushållen eller svenska företags konkurrenskraft är goda. Till exempel har Sverige, till skillnad från många andra EU- länder, nästan helt fasat ut fossila bränslen för uppvärmning av lokaler och bostäder.

Det betyder att de kvarvarande svenska ESR-utsläppen till mycket stor del härstammar från inrikes vägtransporter och arbetsmaskiner. Det är således nödvändigt att fokusera på utsläppen från drivmedels- användning, och särskilt från inrikes vägtransporter. Detta gäller både för ESR-åtagandet till 2030 och för klimatmålet 2045.

Tack vare den tekniska utvecklingen och EU-gemensamma styr- medel kan utsläppen från fossila drivmedel minska till relativt låga kostnader för samhället genom en successiv övergång till elfordon och förnybara drivmedel. Sverige kan genom drivmedelsskatter och klimatpolitiska styrmedel i paritet med de i jämförbara länder klara våra åtaganden utan att våra drivmedelspriser blir högre än i grann- länderna.

För att ge incitament till en fortsatt elektrifiering behöver driv- medelspriserna inte vara högre än i jämförbara länder eller den historiska trenden, men de bör inte heller vara lägre. Att bibehålla låga drivmedelspriser genom låga skatter ger lägre inkomster till staten, lägre incitament till omställning, och högre incitament till grannlandstankning i Sverige.

1Referensscenariots resultat är preliminärt i förhållande till det scenario som Naturvårdsverket redovisar i mitten av juni 2026, som underlag till regeringens klimatredovisning.

26

Möjligheten att förvärva utsläppsutrymme från andra länder är osäker

Ett sätt för Sverige att klara sitt ESR-åtagande till 2030 är genom ESR-handel. En sådan handel innebär att medlemsstater som över- träffar sina ESR-åtaganden kan sälja överskottet, givet vissa begräns- ningar, till andra medlemsstater som därmed kan släppa ut mer. I dagsläget är det svårt att bedöma Sveriges möjligheter att köpa sådant utsläppsutrymme fram till 2030, eftersom det till stor del beror på hur andra länder lyckas med sin klimatpolitik. Utredningen lägger därför fram styrmedelsförslag som sänker utsläppen i Sverige, så att ESR-åtagandet nås utan att räkna in några potentiella förvärv av utsläppsutrymme från andra länder. Detta är inte ett uttryck för att ESR-handel inte skulle kunna vara önskvärt.

Mer förnybara drivmedel i drivmedelsmixen

behövs om Sverige ska klara sitt ESR-åtagande till 2030

Det är, inom den återstående tidsramen, inte möjligt att i tillräcklig omfattning vare sig ställa om fordonsflottan till eldrift eller minska trafikarbetet med förbränningsmotordrivna fordon för att nå ESR- åtagandet till 2030, utan att det skulle medföra betydande samhälls- ekonomiska kostnader. Därför bedömer utredningen att använd- ningen av förnybara drivmedel behöver öka. Därmed inte sagt att elektrifiering eller ökad transporteffektivitet inte spelar någon roll för att minska växthusgasutsläppen till 2030.

Incitament för ökad elektrifiering behövs i närtid

I utredningens direktiv redovisas regeringens bedömning att fossila bränslen i princip behöver fasas ut till året för det långsiktiga klimat- målet, dvs. senast 2045. Detta bör, enligt direktiven, i huvudsak ske genom en elektrifiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga drivmedel och ökad transporteffektivitet.

Att elektrifiera fordonsflottan är en långsam process. Om elektri- fieringen försenas finns risk att man kan tvingas till dyrare åtgärder sent i processen. Det vore problematiskt både ur ett samhällsekono-

27

miskt perspektiv och ur ett acceptansperspektiv. Systemmodelle- ringar visar att det är mer samhällsekonomiskt effektivt att minska utsläppen med snabbare elektrifiering av vägtransporter och arbets- maskiner än med en ökad inblandning av förnybara drivmedel, inte minst då det kommer att finnas ett stort behov av förnybara driv- medel i omställningen av sjöfart och flyg. Det är således viktigt att det finns tydliga incitament för en elektrifiering redan i närtid.

Styrmedlen behöver främja elfordon genom

en gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel

Den svenska fordonsflottan förändras när nya fordon registreras, uttjänta fordon skrotas och begagnade fordon importeras och ex- porteras. Vilka fordon som nyregistreras kan till stor del förklaras av EU:s successivt skärpta koldioxidkrav på fordonstillverkarna och av svenska styrmedel för att introducera mer miljövänliga och bränslesnåla fordon i fordonsflottan. De senare har främst handlat om subventioner vid inköp av nya fordon.

Inom segmenten tunga lastbilar och arbetsmaskiner är eldrift fortfarande en relativt ny teknik och det finns fortsatt behov av stöd för marknadsintroduktion. För personbilar bedömer utred- ningen att marknaden numera har nått en sådan mognadsgrad att elbilar, med rätt prisrelationer mellan el och flytande drivmedel, snart utgör ett konkurrenskraftigt och naturligt val vid nybilsinköp och på sikt också vid köp på andrahandsmarknaden.

Utan dessa prisrelationer uppstår i stället ett behov av ekono- miska stöd, som till exempel en generell elbilspremie, för att upp- rätthålla efterfrågan. Sådana stöd kan vara viktiga för att introdu- cera elbilar på marknaden men är i takt med att elfordonen tar en allt större marknadsandel förenade med betydande offentligfinan- siella kostnader.

Det är viktigt att andelen elfordon i nyregistreringen är hög, men det är också viktigt att elfordonen stannar i Sverige. Det krävs där- för att relationen mellan priser på flytande drivmedel och el är sådan att det är rationellt att använda elfordon i Sverige för att på ett kost- nadseffektivt sätt kunna ställa om fordonsflottan. En sådan pris- relation mellan el och flytande drivmedel minskar också behovet av stöd till eldrivna tunga lastbilar och arbetsmaskiner.

28

Bred kompensation och riktade åtgärder stärker acceptansen

Undersökningar pekar på ett starkt stöd för Sveriges klimatmål till 2045 hos hushåll och näringsliv. Även stödet för klimatpolitiska åt- gärder är relativt starkt men det finns vissa utmaningar förknippade med ekonomiska styrmedel.

De viktigaste faktorerna för acceptans är, enligt den vetenskap- liga litteraturen på området, upplevd verkningsfullhet och upplevd rättvisa. Utredningen föreslår verkningsfulla styrmedel, som därmed har goda förutsättningar att uppnå acceptans. Genom att anpassa de huvudsakliga utsläppsminskande styrmedlen så att prisökningar begränsas och förutsägbarheten stärks, bedömer utredningen att förutsättningarna för den föreslagna politiken ska upplevas som rättvis är goda och att behovet av ytterligare åtgärder för kompen- sation och acceptans begränsas.

Utredningen bedömer dock att det finns möjligheter att stärka acceptansen ytterligare och därmed skapa en mer robust nationell klimatpolitik. Bred kompensation kan stärka acceptansen om den sker på ett sätt som minskar hushållens kostnader för att sänka sin drivmedelsanvändning. Genom riktade åtgärder som minskar risken för att vissa grupper eller individer påverkas särskilt negativt kan acceptansen också stärkas.

En trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen

En trygg energiförsörjning är centralt för samhället och dess ut- veckling. När de fossila drivmedlen fasas ut genom en elektrifiering av fordonsflottan och arbetsmaskiner måste det också ske på ett säkert sätt som inte försvårar möjligheten att nå andra samhällsmål rörande exempelvis möjlighet att bo och verka i hela landet, beredskap och totalförsvar. Det är därför viktigt att Sverige löpande under utfas- ningen har en trygg försörjning av flytande drivmedel för de verk- samheter och hushåll som av olika orsaker inte har möjlighet att ställa om till eldrift.

29

Utredningens förslag

Utredningen lägger flera förslag för att Sverige ska nå sitt ESR- åtagande 2030 och för att fasa ut användningen av fossila bränslen inom ERS-sektorn till 2045 på ett kostnadseffektivt, accepterat och säkert sätt. Dessa tre perspektiv har beaktats vid framtagandet av alla förslag. Förslagen utgör tillsammans en helhet och är ofta bero- ende av varandra. De förslag som är särskilt viktiga för att nå ESR- åtagandet och en utfasning av fossila bränslen till 2045 är markerade med orangea, lite större, punkter i figuren. I de följande beskrivs förslagen inom respektive huvudområde på ett kortfattat sätt.

30

Figur 1 Sammanfattning av utredningens förslag

31

Uppdaterad reduktionsplikt

Inblandningskrav är ändamålsenligt i närtid

En kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på breda styrmedel som ger alla aktörer likvärdiga incitament att minska sina utsläpp. Efter- som unionsrätten (energiskattedirektivet och reglerna om statligt stöd) hindrar en renodlad fossil koldioxidskatt krävs andra breda styrmedel, där två huvudalternativ finns: ett nationellt handels- system eller ett inblandningskrav som reduktionsplikten.

Utredningens samlade bedömning är att ett inblandningskrav är det mest ändamålsenliga styrmedlet, eftersom det kan ge lägre driv- medelspriser, bygger på ett befintligt system och samtidigt ger ut- rymme för kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Ett nationellt handelssystem bör inte uteslutas som framtida lösning, men lämpar sig bättre när utsläppen ska ned mot mycket låga nivåer fram mot 2045 och när formerna för EU:s styrning efter 2030 är tydligare.

Dagens reduktionspliktsnivåer är för låga för att Sverige ska upp- fylla sitt åtagande till 2030 utan ESR-handel. Utredningen har även adresserat flera andra problem med reduktionsplikten så som den nu är utformad och lämnar, utöver förslag på nya nivåer, förslag som ökar systemets kostnadseffektivitet och flexibilitet.

Nya nivåer i reduktionsplikten införs

Utredningen föreslår att reduktionsplikten skärps till nivån 21 pro- cent 2028, 23 procent 2029 och 25 procent 2030. Kraven ska vara gemensamma för bensin och diesel. Nivåerna ska uppdateras vart fjärde år i kontrollstationer, som även ska utgöra underlag till reger- ingens klimathandlingsplan. Det vore önskvärt att skärpa nivåerna så snart som möjligt, men utredningen bedömer att det är svårt för riksdagen att hinna höja reduktionspliktsnivåerna före den 1 januari 2028 och berörda drivmedelsaktörer behöver tid för att anpassa sin verksamhet.

Efter 2030 föreslås reduktionspliktsnivåerna öka så att den totala volymen förnybara drivmedel över tid anpassas till det totala be- hovet av flytande drivmedel 2045. Därmed skulle alla flytande driv- medel 2045 i princip kunna utgöras av förnybara drivmedel.

32

Förslag för en mer kostnadseffektiv inblandningsplikt

Utredningen bedömer att reduktionsplikten i dagens utformning uppvisar flera brister och lägger därför ett antal förslag som syftar till att förbättra systemets kostnadseffektivitet. Nuvarande styr- ning innebär att utsläppsminskningar inte sker där de är billigast, bl.a. på grund av olika omställningstryck mellan bensin och diesel samt skilda incitament för olika typer av drivmedel. Reduktions- plikten har också begränsad träffsäkerhet mot klimatmålen och styr därmed inte optimalt mot utsläppsminskningar i förhållande till Sveriges EU-åtaganden.

Ett gemensamt krav ställs på diesel och bensin

Utredningen föreslår att ett gemensamt inblandningskrav ska ställas på diesel och bensin. Utredningen menar att det är viktigt att samma omställningstryck träffar bensin- respektive dieselvärdekedjan för att utfasningen av fossila drivmedel ska ske kostnadseffektivt.

Utsläppsminskningar från publika laddstationer används mer effektivt

Utredningen föreslår att möjligheten i reduktionsplikten att till- godoräkna sig utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddstationer prioriteras till el från publika laddstationer som, utifrån ett samhällsperspektiv, bedöms vara i behov av statligt främjande.

Rena och höginblandade förnybara drivmedel inkluderas i reduktionsplikten

Rena och höginblandade förnybara drivmedel föreslås bli reduk- tionspliktiga när Sverige inte längre har ett statsstödsgodkännande för skattenedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel, dock senast 1 januari 2031.

Höginblandade biodrivmedel främjas i dagsläget genom skatte- befrielse från såväl koldioxidskatt som energiskatt. Detta innebär att de omfattas av andra incitament och delvis andra hållbarhets- krav än de låginblandade biodrivmedlen. Utredningen finner inga

33

starka skäl till att förnybara drivmedel bör ges olika krav och inci- tament beroende på vilken koncentration de distribueras i.

Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel, eftersom det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduk- tionskraven.

Gasformiga drivmedel bör enligt utredningens bedömning i nu- läget inte omfattas av reduktionsplikten. Det bör analyseras om den nuvarande skattenedsättningen för biogas bör ersättas med ett särskilt inblandningskrav för energigaser för att påskynda utfas- ningen av naturgas i hela ekonomin på ett kostnadseffektivt sätt.

Det bör analyseras om reduktionsplikten bör göras om till en kvotplikt

Utredningen bedömer att det bör analyseras om reduktionsplikten ska göras om till en kvotplikt.

Reduktionsplikten har inte främjat avancerade biodrivmedel som avsett och styr inte heller optimalt mot de utsläpp som de klimatpolitiska målen är utformade efter. Detta resulterar i minskad träffsäkerhet och kostnadseffektivitet eftersom reduktionsplikten inte ger incitament för företagen att minska utsläppen i förhållande till Sveriges EU-åtaganden och klimatmål till lägst kostnad. En kvot- plikt kan därmed resultera i lägre drivmedelspriser än motsvarande reduktionsplikt. Det bör också analyseras om styrningen mot avan- cerade biodrivmedel skulle ske mer effektivt med subkvoter eller skattedifferentiering. Analysen är avhängig hur förslaget till euro- peiskt post 2030-ramverk, och regelverk på området, faller ut och bör därför inledas först när det är känt.

Förslag för en mer flexibel inblandningsplikt

Utredningen bedömer att reduktionspliktens flexibilitet kan och bör förbättras. Nuvarande utformning av reduktionsplikten saknar tillräcklig flexibilitet för att hantera kortsiktiga prisvariationer och marknadsstörningar. Möjligheterna att jämna ut kostnader över tid är begränsade, samtidigt som befintliga säkerhetsventiler inte an- vänds effektivt.

34

Möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan åren utökas

Utredningen föreslår att möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan år ska öka så att företag får föra över överskott som uppgår till högst 20 procent av den utsläppsminskning som ska uppnås under det aktuella året.

Ett system med prisgolv och pristak för utsläppsminskningar införs samtidigt som reduktionspliktsavgiften justeras

Utredningen föreslår att ett pristak på sju kronor per kilogram koldioxidekvivalenter införs i reduktionsplikten. Om ett företag har svårt att uppnå sin reduktionsplikt till en kostnad som är lägre än taknivån kan de välja att betala ett takpris för de utsläppsminsk- ningar de inte genomfört. På så sätt kan kortsiktiga prischocker till följd av höga priser på förnybara drivmedel dämpas. Denna funk- tion fylls i dag av möjligheten att betala en reduktionspliktsavgift, men eftersom den är en sanktionsavgift finns en ovilja att utnyttja den. Vidare föreslår utredningen ett tillfälligt prisgolv för utsläpps-

minskningar på två kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Ett golvpris kan fylla en funktion som garantipris för aktörer som över- presterar gentemot sin reduktionsplikt och därmed har utsläpps- krediter att sälja. Förslaget föreslås träda i kraft när rena och hög- inblandade förnybara drivmedel blir reduktionspliktiga.

Utredningen föreslår att reduktionspliktsavgiften ska vara 6,50 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin och diesel. Reduktionspliktavgiftens roll som säkerhetsventil mot höga priser tas, med utredningens förslag, till stor del över av takpriset.

Takpriset ska se till att höga priser på förnybara drivmedel inte får allt för stort genomslag på drivmedelspriserna. En svårare stör- ning på marknaden som beror på allvarliga leveransproblem kan inte säkert lösas av pristaket. I sådana lägen kan ett tillfälligt undan- tag från reduktionskravet vara nödvändigt.

35

Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav vid allvarliga marknadsstörningar införs

Utredningen föreslår att regeringen ska ges möjlighet att tidsbegränsat ge anstånd med reduktionspliktkravet vid allvarliga marknadsstör- ningar. Undantaget ska vara tidsbegränsat och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med undantaget.

I dagsläget finns ingen möjlighet för regeringen eller ansvarig myndighet att temporärt justera reduktionskravet. Justeringar måste därför genomföras med lagändring vilket tar lång tid och riskerar att minska styrmedlets långsiktighet.

Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO införs

Utredningen föreslår två subkvoter. Den första ställer krav på att andelen avancerade biodrivmedel och biogas som produceras från de bränsleråvaror som anges i bilaga IX del A till förnybartdirek- tivet, i kombination med andelen förnybara drivmedel av icke-bio- logiskt ursprung, ska uppgå till minst 2 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Den andra subkvoten ställer krav på att andelen förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung (RFNBO) ska uppgå till minst 0,75 procent av den energi som levereras inom reduktions- plikten för respektive år 2028, 2029 och 2030.

Ökad elektrifiering i närtid

Förslag riktade mot marknaden för personbilar

Utöver att sträva mot en för elbilar mer gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel lägger utredningen ett antal ytterligare förslag för att fasa ut bensin- och dieselbilarna i nyregistreringen och göra elbilarna på begagnatmarknaden mer attraktiva. Det senare är viktigt för att fler svenska hushåll ska kunna ha råd att äga en elbil. Det handlar också om att stärka den inhemska efterfrågan på begagnade eldrivna bilar för att dessa ska behållas i landet. Förslagen syftar också till att skapa en mer kostnadseffektiv styrning.

36

Malusen för lätta fordon skärps och förlängs

En stor andel av personbilarna nyregistreras som leasingfordon med treåriga leasingavtal. Det första ägarbytet infaller då i samband med att malusperioden tar slut. Genom att förlänga malusperioden till fem år skulle malusen i större utsträckning påverka bilens andre ägares betalningsvilja för bilen.

För att påskynda utfasningen av konventionella fordon föreslår utredningen att gränsen för när malus inträder sänks från 75 till 50 gram koldioxid per kilometer vilket motsvarar gränsen för ett lågutsläppsfordon enligt EU:s koldioxidkrav.

Grundbeloppet och koldioxidbeloppet i fordonsskatten höjs och gränsen för när beloppet börjar tas ut sänks

Grundbeloppet i fordonsskatten har varit detsamma, 360 kronor, sedan 2006. Koldioxidbeloppet i den ordinarie koldioxidbaserade fordonsskatten höjdes senast 2015. Grundbeloppet föreslås höjas från 360 kronor till 420 kronor och koldioxidbeloppet höjas från 22 till 25 kronor.

Fordonsflottans allt lägre bränsleförbrukning innebär att den genomsnittliga fordonsskatten per bil sjunker. Därför föreslås att gränsen för koldioxidbeloppet sänks från 111 till 95 gram per kilo- meter. Förslaget bidrar också, om än i begränsad utsträckning, till en, relativt sett, mer gynnsam totalkostnadskalkyl för elbilar.

Bränslefaktorn och bränsletillägget för dieselfordon tas bort

I fordonsskattesystem för lätta fordon ingår komponenter som ger en högre fordonsskatt för dieseldrivna fordon än för bensindrivna fordon för att därigenom kompensera för en högre energiskatt på bensin än diesel. Utredningen föreslår att dessa komponenter, dvs. bränslefaktorn och bränsletillägget för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar, i den koldioxidbaserade fordonsskatten tas bort.

Eftersom dieselfordon traditionellt ägts av hushåll med relativt långa körsträckor, gynnar en sänkt fordonsskatt för dieselfordon också i stor utsträckning de hushåll som är mest sårbara för högre drivmedelspriser.

37

Nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar fasas ut

Utredningen föreslår att nedsättningen av förmånsvärdena för el- bilar, laddhybrider och gasbilar ska sänkas för att på några års sikt fasas ut helt. Som noteras ovan är subventioner på en mogen ny- bilsmarknad inte förenligt med en kostnadseffektiv styrning. För- slaget motiveras också med skatteväxling eftersom det frigör medel som kan bidra till sänkt skatt på el, se nedan.

Dagens nedsättningsregler har gällt sedan 1 juli 2022. För elbilar sätts nybilspriset ned med 350 000 kronor, dock högst 50 procent av nybilspriset. Prisskillnaden mellan elfordon och motsvarande bensin- eller dieselfordon har sedan 2022 sjunkit och de flesta el- bilar har i dag inte ett nybilspris som är dubbelt så högt som nybils- priset för en motsvarande bensin- eller dieselbil.

Att ta bort hela nedsättningen i ett slag riskerar att bromsa elek- trifieringen i nybilsförsäljningen. Utredningen föreslår därför att nedsättningen trappas ner under tre år för att vara helt borttagen för bilar som nyregistreras efter den 31 december 2030. De förslag som lämnas avseende malus, reduktionsplikt och beskattning av el och flytande drivmedel kommer dessutom att förbättra elfordonens relativa totalkostnadskalkyl stegvis.

Förslag för att stödja introduktion

av tunga och lätta lastbilar med nollutsläpp

Pumppriser i paritet med våra grannländer och en annan prisrela- tion mellan el och flytande drivmedel kommer skapa starkare inci- tament för försäljningen av tunga och lätta nollutsläppsfordon, främst i form av batterielektriska lastbilar. Trots det kommer stöd behövas under resten av 2020-talet för att bidra till en fortsatt marknads- introduktion.

38

Klimatpremien för tunga lastbilar förlängs

Utredningen föreslår att klimatpremien för tunga lastbilar förlängs till 2030. Utredningen föreslår dock att stödbeloppet för lastbilar i viktspannet över 3,5 ton upp till 4,25 ton likställs med stödbeloppet för lätta ellastbilar och fasas ut i samma takt.

När totalkostnadskalkylen för eldrivna lätta lastbilar och tunga fordon, inklusive de incitament som ges av andra styrmedel, hamnar i paritet med motsvarande dieseldrivna alternativ kan premien fasas ut. Kostnadsrelationerna behöver därför återkommande utvärderas.

En nedsättning av energiskatten på el för laddning av tunga elfordon analyseras närmare

Att låta incitamenten för elektrifiering i större utsträckning än i dag baseras på de rörliga kostnaderna är en generell inriktning för de förslag som utredningen lämnar. Utredningen bedömer att el för laddning av batterielektriska tunga fordon som används inom närings- verksamhet borde kunna bli föremål för en skattenedsättning. En skattenedsättning skulle i så fall kunna omfatta både tunga lastbilar och tunga bussar. En sådan nedsättning kräver ett godkännande för undantag enligt energiskattedirektivet och att EU:s statsstödsregler beaktas.

Utredningen föreslår därför att möjligheterna till nedsatt energi- skatt på el för laddning av tunga ellastbilar och tunga elbussar ska analyseras närmare.

Reglerna för införande av miljözoner med nollutsläppsfordon förenklas

Utredningen föreslår att befintlig miljözon klass 3 delas upp i två zoner; en för personbilar och en för lastbilar och bussar. Miljözoner syftar till att förbättra luftkvaliteten i särskilt miljökänsliga områden och är således inte ett klimatpolitiskt styrmedel. De kan dock tänkas ha en påverkan på efterfrågan på eldrivna fordon. Genom att dela upp miljözon klass 3 i två delar skapas en möjlighet att reglera en- bart den tyngre trafiken, vilket kan underlätta införandet i de kom- muner som vill begränsa den tunga trafiken men inte personbilar.

39

Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp

Utbudet av arbetsmaskiner som är utrustade med batterielektrisk drivlina, eller annan form av drivlina för nollutsläpp, är begränsande för omställningen i flera sektorer. Det är viktigt att det på europeisk nivå utvecklas mer enhetliga styrmedel för elektrifierade arbets- maskiner för att initiala marknadsmisslyckanden och barriärer snab- bare ska kunna överbryggas och kostnaderna sänkas när de nya teknikerna tillverkas och används i större skala.

Klimatpremien för arbetsmaskiner förlängs och samordnas

Utredningen föreslår att Klimatpremien för arbetsmaskiner behålls och förlängs i tid. Utredningen delar Naturvårdsverkets och Energi- myndighetens bedömning att ett, vid en myndighet, samlat stöd för arbetsmaskiner har förutsättningar att förenkla administrationen av stödet och anpassa utformningen på ett sätt som passar för just de aktörer som avser köpa eller leasa arbetsmaskiner.

Anpassad och effektivare energibeskattning

Utredningen lämnar ett antal förslag och bedömningar gällande beskattningen av drivmedel, uppvärmningsbränslen och elektricitet. Utredningen ska enligt direktivet inte lämna författningsförslag på skatteområdet. De förslag som lämnas är därför på en något mer övergripande nivå och bör ses i ljuset av utredningens övriga förslag.

Förslag för en enhetligare energibeskattning

Principer för prissättning av koldioxidutsläpp justeras

Utredningen ska lämna förslag kring principer för prissättning av fossila koldioxidutsläpp. Utredningen föreslår att utgångspunkterna för direkt prissättning av koldioxidutsläpp ska vara att: (1) Endast fossila utsläpp ska prissättas, (2) prissättningen ska vara enhetlig, och (3) utsläpp ska endast prissättas en gång.

40

Ett utsläppshandelssystem uppfyller samtliga dessa utgångs- punkter. Direkt prissättning av koldioxidutsläpp i Sverige bör endast ske genom de två europeiska handelssystemen för utsläpp av växt- husgaser. Med införandet av ETS 2 kommer samtliga beskattade drivmedel och uppvärmningsbränslen som används i Sverige att omfattas av utsläppshandel.

Beskattningen av bensin och diesel höjs

I skrivande stund är drivmedelspriserna onormalt höga på grund av kriget i Iran. Det är omöjligt att veta hur drivmedelsmarknaden utvecklar sig, men utredningen gör antagandet att till 2028 har situa- tionen återgått till ett normalläge. Givet att så sker bedömer utred- ningen att det prispåslag på bensin och diesel som kan förväntas genom införandet av ETS 2 och de höjningar av reduktionsplikten som utredningen föreslår inte ger tillräckligt starka incitament till elektrifiering i närtid. För att få bättre förutsättningar för elektri- fiering, och därmed minska den samhällsekonomiska kostnaden för utfasningen, bör beskattningen av flytande drivmedel öka.

Utredningen föreslår att energiskatten på bensin höjs med 1,80 kronor per liter och att energiskatten på diesel (utom på s.k. lågbeskattad olja) höjs med 1 800 kronor per kubikmeter den

1 januari 2028. Höjningen ska ske efter att indexering skett enligt gällande regler.

Om prisnivån på drivmedel blir högre än vad som antagits av utredningen kan skattehöjningen justeras ned för att kompensera för detta så att samma totala prispåslag uppnås. Om Sverige köper utsläppsutrymme från andra länder och därmed kan sänka reduk- tionspliktsnivån kan skattehöjningen behöva justeras uppåt för att bibehålla incitamenten för elektrifiering.

Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort

Det finns inte längre någon reell skillnad mellan den del av energi- beskattningen som benämns koldioxidskatt och den del som benämns energiskatt. Den ursprungliga principen om att koldioxidskatten skulle stå i direkt relation till det fossila kolinnehållet upprätthålls inte längre och är till följd av EU-rätten inte heller möjlig att upp-

41

rätthålla. Koldioxidskatten kan därmed inte användas för att pris- sätta enbart de fossila utsläppen.

Utredningen föreslår därför att koldioxidskatten och energi- skatten ska slås samman till en energiskatt vid införandet av ETS 2, 2028.

Ny struktur för beskattningen av uppvärmningsbränslen införs

Då uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort 2028 föreslås användningen av uppvärmningsbränslen inom den industri som omfattas av ETS 1 få en procentuell återbetalning av den nya gene- rella energiskattenivån i stället för dagens återbetalning av koldioxid- skatt. Skattesatserna för uppvärmningsbränslen liksom nedsätt- ningens storlek bör beslutas närmare ikraftträdandedatumet. Den generella skattenivån för uppvärmningsbränslen föreslås dock vara lägre än summan av tidigare energi- och koldioxidskatt för att ta hänsyn till det prispåslag som förväntas av ETS 2.

Beskattningen av naturgas och gasol som

drivmedel höjs och möjligheten till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel analyseras vidare

Naturgas som används som drivmedel är i dag belagd endast med koldioxidskatt. Därigenom är beskattningen av naturgas för motor- drift lägre än beskattningen av naturgas för uppvärmningsändamål utanför ETS 1. Utredningen föreslår att naturgas som används som drivmedel bör beskattas på samma nivå som den sammanlagda skatte- satsen för naturgas som används för uppvärmning. Även gasol ska beskattas med samma energiskattesats när den används som driv- medel och som uppvärmningsbränsle.

Som noterats ovan föreslås att rena- och höginblandade biodriv- medel ska inkluderas i ett inblandningskrav. Därmed kommer dessa drivmedel att bli fullt beskattade. Det finns en EU-rättslig möjlighet till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel. Utredningen bedömer att en sådan skattenedsättning bör analyseras vidare för att klarlägga om en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel skulle vara möjlig att införa efter 2030.

42

Den svenska miljöklassningen av drivmedel kan tas bort om några år

Utredningen har i uppgift att analysera för- och nackdelar med den svenska miljöklassningen av drivmedel. Med stöd av analysen före- slår utredningen att indelningen av drivmedel i miljöklasser ska tas bort. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2031.

Skillnaderna i hälso- och miljöegenskaper vid användning av bensin respektive diesel av olika miljöklass har minskat över tid, och effekten av att använda en bättre miljöklass har minskat ytter- ligare allteftersom avgaskraven på fordon skärpts.

Trygg och accepterad omställning

Utfasningen ska ske på ett sätt som både är acceptabelt och säkert. Inte minst innebär det att styrningen behöver vara förutsägbar och stabil över tid, och utformas på ett sätt som minskar riskerna som orsakas av prisvolatilitet på såväl fossila som förnybara drivmedel.

Förslag för en trygg försörjning

av flytande drivmedel under utfasningen

I dagsläget är tillgängligheten till drivmedelsstationer, även i lands- bygdskommunerna, god. Drivmedelsstationer i serviceglesa områden har också möjlighet att söka ekonomiskt stöd via regionerna. I takt med att vägfordonsflottan elektrifieras kommer emellertid efter- frågan på flytande drivmedel att sjunka varvid lönsamheten hos dagens försäljningsställen utmanas. Att drivmedelsstationer stänger i områden med ett redan glest utbud kan innebära problem för per- soner och verksamheter som inte kan eller har hunnit gå över till el- drift. Vidare är det viktigt att Sverige har en trygg drivmedelsförsörj- ning i såväl ett fredstida krisläge, som i händelse av höjd beredskap eller ytterst krig, inte bara för transporter utan också för reservkraft.

43

Tillväxtverkets uppdrag att fördela medel för att främja tillgång till grundläggande kommersiell service förlängs och stödformen utvärderas

Utredningen anser att det är lämpligt att behålla de investerings- stöd och servicebidrag som försäljningsställen av drivmedel kan söka.

Tillväxtverket har i uppdrag att under perioden 2023–2027 för- dela medel till regionerna och Gotlands kommun för stöd till grund- läggande kommersiell service. Utredningen föreslår att uppdraget förlängs till 2032.

Det bör utvärderas om stödgivningen på sikt uppfyller sitt syfte på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt hur behovet av ett fortsatt stöd ser ut i ljuset av omställningen.

Pumplagen har spelat ut sin roll

Utredningen har i uppgift att analysera om pumplagen, i sin nu- varande utformning är ändamålsenlig för att styra mot i princip nollutsläpp i transportsektorn. Utredningen bedömer att det finns andra mer effektiva styrmedel för detta. Vidare bedömer utred- ningen att riktade krav på att tillhandahålla förnybara drivmedel i glesbygd inte bör införas och heller inte att krav på att tillhanda- hålla elektricitet på försäljningsställen bör införas.

Utredningen föreslår att Lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ska upphöra att gälla vid utgången av 2027.

Förslag för ökad acceptans och kompensation för ETS 2

Skatten på el sänks

Utredningen föreslår att elskattens generella nivå sänks för att kom- pensera för prisökningar på drivmedel till följd av ETS 2 och till viss del ytterligare prisökningar till följd av de föreslagna utsläpps- minskande styrmedlen.

Utredningen har beaktat flera alternativ och bedömer att av dessa är sänkt skatt på el den kompensationsåtgärd som har bäst effekt på acceptansen. Åtgärden har en relativt god träffsäkerhet gällande att kompensera för ökade drivmedelskostnader eftersom utgifterna för flytande drivmedel respektive el i stor utsträckning samvarierar, se

44

nedan. Samtidigt förändrar den prisrelationen mellan flytande driv- medel och el, vilket skapar starkare incitament för elektrifieringen av fordonsflottan.

Anslaget för elbilspremien höjs

Från och med mars 2026 finns det möjlighet för vissa hushåll att söka en elbilspremie som finansieras genom EU:s sociala klimatfond. Stödet är inriktat mot dem som har inkomster under medelinkomst och som bor i landsbygdsområden eller områden med begränsad till- gång till kollektivtrafik. Premien bedöms fylla en viktig funktion genom att säkerställa bibehållen tillgänglighet för en grupp som annars har svårt att övergå till elbil i närtid.

Utredningen föreslår att anslaget till premien höjs med 200 mil- joner kronor 2027, 300 miljoner kronor 2028, 200 miljoner kronor 2029 och 100 miljoner kronor 2030 för att säkerställa att efterfrågan på bidraget kan mötas.

Energi- och klimatrådgivningen ges utökad finansiering

Det finns andra hinder än ekonomiska för hushåll och företag att genomföra åtgärder för att minska sitt drivmedelsberoende. I fallet att övergå från bil med förbränningsmotor till elbil kan det till exem- pel handla om praktisk kunskap om den nya tekniken eller känne- dom om ekonomiska bidrag och laddningsmöjligheter. Utredningens bedömning är att den kommunala energi- och klimatrådgivningen kan bidra till att undanröja kunskapshinder för hushåll och små och medelstora företag.

Utredningen föreslår därför att Energimyndighetens anslag 1:5 Energiplanering höjs med 60 miljoner kronor per år för att stärka deras uppsökande rådgivning för åtgärder för minskad drivmedels- användning.

45

Den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel förlängs

En stabil klimatpolitisk styrning är viktig för att säkerställa närings- livets konkurrenskraft framöver. Stora delar av näringslivet har anpassat sina affärsmodeller efter klimatmål och förväntad styrning på området. Deras konkurrenskraft är därmed beroende av en lång- siktig politik i linje med dessa mål. För andra delar av näringslivet är det mer utmanande att anpassa sig till de förändringar som klimat- politiken innebär.

Jord- och skogs-, vattenbruk samt fiske står ut som de branscher som kan komma att påverkas i högre grad av ETS 2. Detta eftersom de är relativt fossilintensiva med begränsade möjligheter att sänka utsläppen, de verkar på internationella marknader och Sverige har valt att frivilligt utöka ETS 2 till att inbegripa dessa branscher.

Utredningen har analyserat flera olika alternativ för att stödja dessa branschers, i synnerhet jordbrukets, konkurrenskraft. Det är önskvärt med en kompensation som bibehåller incitament för ut- släppsminskning genom att inte vara kopplad till drivmedelsanvänd- ningen. Utredningen bedömer dock att de rättsliga förutsättningarna för att hitta ett sådant stöd som är förenligt med EU-rätten är små i nuläget. Utredningen föreslår därför en förlängning av den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel tills vidare.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har konsekvensanalyserat förslagen i enlighet med de krav som ställs i förordningen (2024:183) om konsekvensutredning, kommittéförordningen (1998:1474) och de särskilda krav som ställs i våra direktiv. Nedan redogörs för några centrala resultat från konsekvensanalysen.

Förslagens konsekvenser på utsläpp av växthusgaser

Utredningens analyser visar på att de föreslagna åtgärderna medför utsläppsminskningar av sådan omfattning att Sveriges ESR-åtagande fram till 2030 kan uppnås. Förslagen bedöms därutöver leda till att avståndet till punktmålet 2030 minskar på ett betydande vis. Utred- ningen bedömer dock att varken det nuvarande nationella etappmålet

46

i ESR eller etappmålet för transportsektorn till 2030 nås med de före- slagna åtgärderna. Det finns flera osäkerheter som kan påverka ut- fallet, till exempel ESR-åtagandet till följd av de ökade lustgas- utsläppen från tunga lastbilar och utvecklingen i LULUCF-sektorn. Fossil diesel bedöms fasas ut till 2045. Även bensinanvändningen minskar successivt, men ett antal bensindrivna fordon bedöms finnas kvar i fordonsflottan 2045 och en viss användning av fossil bensin kvarstår därför 2045.

Förslagens konsekvenser på priset på drivmedel

Ovan noterades att utredningen gör bedömningen att världsläget när huvuddelen av våra förslag ska implementeras har återgått till ett normalläge. Om så sker bedöms befintlig politik ge drivmedels- priser som är för låga för att bidra till elektrifieringen av fordons- flottan på ett kostnadseffektivt sätt. Samtidigt finns det en gräns för hur högt drivmedelspriset kan vara innan det börjar påverka acceptansen för klimatpolitiken och näringslivets konkurrenskraft.

Utredningen har analyserat priseffekterna för drivmedel utifrån flera scenarier för prisutvecklingen på såväl förnybara som fossila drivmedel och bedömer att förslagen resulterar i drivmedelspriser mer i linje med priserna i jämförbara länder. Det betyder också att drivmedelspriserna återgår till sin historiska trend. Förslagen inne- bär även att bensinpriset återgår till att utvecklas i takt med hus- hållens disponibla inkomst på motsvarande sätt som före 2022.

Förslagens konsekvenser för företag och konkurrenskraft

Sammantaget indikerar konsekvensanalysen att de negativa konse- kvenserna av ökade drivmedelspriser, i kombination med utred- ningens övriga förslag för fordonsomställning och kompensation, är små för företagen. Det finns dock vissa branscher som påverkas mer än andra. Till exempel tillhör jord-, skogs-, vattenbruk och fiske de branscher som har en relativt hög drivmedelskostnad i relation till produktvärde varför de är mer påverkade av prisökningar. Detta motiverar att den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel för- längs, se ovan.

47

Förslagens konsekvenser för hushåll

Hushållen kommer påverkas av högre drivmedelspriser, som följer av förslagen om höjd reduktionsplikt och höjd drivmedelsskatt. För- slagen om förändrade fordonsskatter kan påverka hushåll både i positiv (till exempel avskaffad bränslefaktor och bränsletillägg) och negativ (till exempel höjd malus) riktning. Samtidigt kompenseras hushållen av förslaget om sänkt skatt på el.

Olika hushåll kommer påverkas olika. Generellt påverkas indi- vider i storstadsregionerna minst av utredningens förslag medan individer i glesare regioner får en större procentuell påverkan på ekonomisk standard både av de förslag som ger ökade kostnader och de förslag som leder till lägre kostnader, se figur 2.

Figur 2 Samlade fördelningseffekter per regiontyp

Procentuell förändring av ekonomisk standard

0,4%

0,2%

0,0%

-0,2%

-0,4%

-0,6%

-0,8%

Anm.: Regiontypsnamnen har kortats ned av utrymmesskäl. De fullständiga namnen är Stockholm, Malmö-Lund, Göteborg, Tät region nära en större stad, Tät region avlägset belägen, Landsbygdsregion nära större stad, Landsbygdsregion avlägset belägen, Landsbygdsregion mycket avlägset belägen

Källa: FASIT v1 2024 och egna beräkningar.

Figuren visar att de skillnader som finns mellan hur hushåll i olika regiontyper påverkas av högre bensin- och dieselpriser motverkas genom sänkt elskatt och förändrad fordonsskatt så att nettoskill-

48

naderna mellan regiontyper blir mindre, även om de inte helt elimi- neras. Det bör noteras att detta gäller i genomsnitt. Det kommer alltid finnas enskilda hushåll som är nettovinnare respektive netto- förlorare av de samlade förslagen.

49

•analysera om och i så fall vilka andra styrmedel som på ett kost- nadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt tillsammans med andra åtgärder säkerställer att Sveriges klimatåtagande i EU nås och som bidrar till en utfasning av fossila bränslen senast 2045,

•övergripande kartlägga hur jämförbara EU-medlemsstater plane- rar att gå till väga för att minska användningen av bränslen och drivmedel,

•analysera behovet av att ändra Sveriges nuvarande miljöklassning av drivmedel,

•analysera om pumplagen är ändamålsenlig för att styra mot noll- utsläpp i transportsektor,

•föreslå hur konsumenter och företag fullt ut kan kompenseras för de ökade drivmedelskostnader som följer av ETS 2,

•föreslå hur utfasningen av fossila bränslen till 2045 ska kunna ske på ett acceptabelt sätt som inte får skadliga effekter för delar av landet eller samhället, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 24 oktober 2024. Direktiven i sin helhet återfinns i bilaga 1.

1.2Uppdragets genomförande

Utredningens arbete har, utöver vårt direktiv och kommittéförord- ningen (1998:1474), även utgått från förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Arbetet har därför startat med en problem- analys som utgick från de utsläppsscenarier som Naturvårdsverket presenterade i underlag till regeringens årliga klimatredovisning 20251. Problemanalysen kopplat till utsläppsscenarierna har därefter behövt fördjupas och följa de nya och uppdaterade utsläppsscenarier som Naturvårdsverket, i samarbete med en rad andra myndigheter, arbetat fram som underlag till regeringens klimatredovisning 2026, parallellt med utredningens arbete.2 Vidare har utredningen analyserat vilka

1Naturvårdsverket (2025a).

2Naturvårdsverket (2026), kommande rapport.

52

eventuella problem som finns i nuvarande klimatpolitiska styrmedel avseende exempelvis effektivitet, acceptans och säkerhet. Utred- ningens övergripande utgångspunkter avseende dessa tre begrepp presenteras i kapitel 2. Vi har utvecklat problemanalysen löpande i takt med de analyser utredningen genomfört.

Flera statliga utredningar, myndigheter och andra har på senare år analyserat hur Sverige kan ställa om samhället för att nå fossil- frihet, samt hur styrmedel kan bidra till att underlätta denna om- ställning på ett effektivt och acceptabelt sätt. Tillsammans har dessa analyser utgjort ett omfattande kunskapsunderlag för oss i vår analys. Detta gör också att det finns en omfattande kunskapsmassa för reger- ingen som redan är utredd och därför har behovet av analys avgrän- sats från vår utredning i vissa fall.

Utredningen har i sitt arbete fått analysstöd av en grupp tjänste- män från Naturvårdsverket, Statens energimyndighet (Energimyndig- heten), Trafikverket, Trafikanalys och Transportstyrelsen och som även tillsammans arbetar med att ta fram underlag till klimatredovis- ningen avseende transporter och arbetsmaskiner. Gruppen har bidra- git med analyser av våra förslag men även känslighetsanalyser.

Energimyndigheten har särskilt bidragit i analys av drivmedels- marknaden och reduktionsplikten. Trafikverket och Trafikanalys har särskilt bidragit i analys av totalkostnadsanalyser för fordon och arbetsmaskiner. Naturvårdsverket har bidragit med uppdaterade underlag rörande EU-utvecklingen i ESR-sektorn. En särskild analys av drivmedelsmarknaden och dess framtida utveckling har genom- förts av ELS Analysis på vårt uppdrag. Kriget i Iran som bröt ut under våren 2026 har haft en betydande påverkan på de internationella driv- medelsmarknaderna. I utredningens analyser har vi utgått från anta- gandet att dessa effekter avtar fram till dess att utredningens förslag träder i kraft.

Utredningen har haft en expertgrupp knuten till sig, vilken har bestått av representanter från berörda delar av Regeringskansliet och centralt berörda myndigheter. Expertgruppen har bidragit med stöd genom hela utredningen, från inledande problemanalys till kvali- tetssäkring av avsnittutkast.

Till utredningen har också knutits en referensgrupp som bestått av representanter för berörda delar av civilsamhället, miljöorganisa- tioner, fackliga organisationer och berörda branscher. Referens- gruppen har bidragit till utredningens omvärldsbevakning och med

53

viktiga synpunkter på utredningens analyser utifrån många olika perspektiv.

Utöver detta har vi haft separata dialoger med en rad akademiker, branschorganisationer, departement och myndigheter för att in- hämta information samt förankra och kvalitetssäkra vårt arbete.

1.3Fokus och avgränsningar

Genom direktiven har utredningen haft några på förhand givna av- gränsningar. Följande ingår enligt direktiven inte i uppdraget:

•Att lämna författningsförslag på skatteområdet.

•Utformning av avståndsbaserade vägskatter.

•Utformning av styrmedel för nettoupptaget för metan- och lust- gasutsläpp inom jordbruket. Däremot ingår jordbrukets utsläpp från arbetsmaskiner och uppvärmning av byggnader.

•Utformning av förbud mot tekniker om jämförbara alternativ inte finns.

Eftersom utredningens uppdrag har handlat om utsläpp från ESR- sektorn, har det heller inte ingått att utforma styrmedel för de sek- torer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ETS 1 (främst utsläppsintensiv industri, energisektorn, luftfart och sjöfart) eller för nettoupptaget inom LULUCF-sektorn.

Den 9 februari 2026 remitterade Regeringskansliet en promemoria där det föreslås att anläggningar med verksamhet inom pappers-och massaindustrin åter ska ingå i utsläppshandelssystemet ETS 1, trots den så kallade 95-procentregeln som innebär att dessa anläggningar inte ingår i ETS 1 från den 1 januari 2026.3 Utredningen har därför valt att inte analysera behovet av att kompensera anläggningar som inte ingår i ETS 1 från den 1 januari 2026.

3Regeringskansliet (2026). Fortsatt inkludering av pappers- och massaindustrin i EU:s utsläpps- handelssystem. KN2026/00822.

54

1.3.1Fokus på utfasning av fossila bränslen

Utsläppen i svensk ESR-sektor, exklusive jordbrukets nettoutsläpp av metan och lustgas där utredningen inte ska föreslå styrmedel, uppgick 2024 till 24 Mton koldioxidekvivalenter. Nästan 85 procent av dessa kom från inrikes transporter, 16 Mton, och arbetsmaskiner, 3,6 Mton. I båda dessa fall härrör utsläppen nästan helt uteslutande från förbränning av drivmedel. Det är således nödvändigt att fokusera på utsläppen från drivmedelsanvändning, och särskilt från inrikes transporter.

Våra direktiv pekar ut elektrifiering av transportsektorn men också ökad användning av fossilfria drivmedel och ökad transport- effektivitet som huvudsakliga vägar för utfasning av fossila drivmedel. I Utfasningsutredningens slutbetänkande4 ges en övergripande analys av hur vägtrafiken kan bli helt fossilfri. Utfasningsutredningens analys utgör en utgångspunkt som vi har kunnat bygga vidare på, se

kapitel 2.

Utredningen fokuserar på de centrala styrmedlen som påverkar användningen av fossila bränslen direkt såsom bränsle- och driv- medelsskatter, reduktionsplikt och handelssystem för utsläppsrätter. Dessa styrmedel skapar enhetliga incitament över flera sektorer och kan därför utgöra grunden i en kostnadseffektiv styrning. De kommer även höja bränsle- och drivmedelspriser vilket ger starkare incita- ment till elektrifiering och transporteffektivitet. Samtidigt pekar direktiven på att påverkan på drivmedelspriser ska minimeras, vilket utredningen beaktar när den föreslår styrmedel.

Utredningen har också analyserat hur omställningen till utsläpps- fria fordon och arbetsmaskiner kan ske på ett effektivt sätt.

Vi har haft i uppdrag att analysera bränsleskattenivåer men inte att lämna författningsförslag på skatteområdet och inte heller att analysera hur avståndsbaserade vägskatter bör utformas. Utform- ningen av avståndsbaserade vägskatter har dock varit ett viktigt ingångsvärde i vår analys av kostnader för olika trafikslag och incita- menten för exempelvis elektrifieringen av tunga fordon. Vi har inte analyserat utformningen av ett avståndsbaserat vägavgiftssystem, men har bedömt att incitamenten för tung trafik måste bedömas med beaktande av vilka incitament ett sådant system skulle medföra.

4SOU 2021:48 I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040.

55

Vi ska enligt vårt direktiv inte heller utforma förbud mot tek- niker som saknar jämförbara alternativ. Utredningen har inte analy- serat några förbud mot tekniker men har som övergripande upp- drag att fasa ut fossila bränslen och har i den uppgiften analyserat hur alternativen utvecklas och kan komma att utvecklas framgent.

1.3.2Utredningen fokuserar på en säker utfasning av fossila drivmedel

Utifrån utredningens direktiv har arbetet inriktats på att analysera problem, möjliga lösningar och lämna förslag som bidrar till en säker utfasning av fossila bränslen. Utredningen har inte haft i upp- drag att i detalj analysera frågor som rör en säker omställning till eldrift, huvudsakligen batterielektrisk drift, kompletterad med vät- gas och elektrobränslen. Dessa frågor beaktas dock översiktligt i de analyser som görs, exempelvis av fordonsmarknadens utveckling, samt i de förslag som lämnas på fordonsområdet.

Av denna avgränsning följer att utredningen inte har utarbetat konkreta förslag avseende en säker och hållbar övergång till eldrift. Det kan samtidigt konstateras att relativt få statliga utredningar och myndighetsuppdrag har haft motsvarande fokus på utfasning av fossila bränslen, medan ett stort antal uppdrag har behandlat – och fortsatt behandlar – omställningen till eldrift. Energimyndig- heten och Trafikverket har tagit fram ett handlingsprogram och målbild för laddinfrastruktur och tankinfrastruktur för vätgas.5 Ener- gimyndigheten har lämnat förslag på hur stödgivningen för laddinfra- struktur kan administreras, samlas och utvecklas för att på ett bättre sätt kunna främja en snabb, samordnad och samhällsekonomiskt effektiv utbyggnad av ändamålsenlig laddinfrastruktur som möjlig- gör eldrivna transporter i hela landet.6 I betänkandet Mot en effektiv elektrifiering av transportsystemet7 samt i kunskapsunderlaget Storskalig elektrifiering av transportsektorn från Trafikanalys8 analyseras vad som krävs för att möjliggöra en bred elektrifiering av både person- och godstransporter. Det handlar bland annat om utbyggnad av laddinfra- struktur, förstärkt elnätskapacitet, samordning mellan aktörer samt

5Energimyndigheten (2023).

6Energimyndigheten (2025a).

7SOU 2024:97 Mot en effektiv elektrifiering av transportsystemet.

8Trafikanalys (2024a).

56

styrmedel som kan påskynda omställningen utan att skapa flaskhalsar. Naturvårdsverket har också analyserat åtgärder för att främja ladd- och tankinfrastruktur för arbetsmaskiner samt underlätta förut- sättningarna för byte och transport av batterier till arbetsmaskiner.9

1.3.3Vi tar hänsyn till hur sjö- och luftfartens omställning till förnybara drivmedel påverkar drivmedelsmarknaden

Växthusgasutsläpp från luftfart och merparten av utsläppen från sjöfarten täcks inte av ESR-förordningen och har därmed inte varit fokus för vår analys. Utsläppen från dessa sektorer ingår dock del- vis i de utsläpp som omfattas av netto noll-målet till 2045. Energi- myndigheten har analyserat hur stöd för att främja sjöfartens och luftfartens omställning till fossilfrihet kan utformas.10 Regeringen har också låtit en bokstavsutredare analysera och föreslå hur till- gången till hållbara, fossilfria och koldioxidsnåla drivmedel för sjö- farten och luftfarten i Sverige kan främjas (LI2025/01033).11 Utsläp- pen från flyg och sjöfart har därför inte varit del av vårt fokus men dessa sektorers omställning till fossilfrihet har beaktats i analysen av drivmedelsmarkandens utveckling. Diesel som används i mindre fiske- båtar kommer omfattas av det svenska genomförandet av ETS 2 och har därmed omfattats av utredningens uppdrag.

Sjö- och luftfarten omfattas av styrmedel på internationell och europeisk nivå, vilket bedöms leda till en avsevärd ökning i både efterfrågan på och produktionskapaciteten för hållbara förnybara drivmedel under de kommande decennierna. De påverkar därmed drivmedelsmarknaden också för sektorer inom ESR.

1.3.4Jordbrukets omställning till fossiloberoende har studerats i en tidigare utredning

Vår utredning har inte omfattat utformning av styrmedel för netto- upptaget av växthusgaser i skog- och mark och för metan- och lust- gasutsläpp inom jordbruket. Däremot har jordbrukets utsläpp från användning av fossila bränslen i arbetsmaskiner och uppvärmning

9Naturvårdsverket (2024a).

10Energimyndigheten (2026a) och Energimyndigheten (2026b).

11Ds. 2026:11 Ökad tillgång till hållbara drivmedel inom luftfart och sjöfart.

57

av byggnader ingått. Jordbrukets specifika förutsättningar har dock särskilt analyserats av Utredningen om fossiloberoende jordbruk.12 Vi har också beaktat att jordbrukssektorn har en särskild utmaning eftersom det svenska genomförandet av ETS 2 också omfattar arbets- maskiner i jordbruket, vilket inte är fallet i många andra länder. Detta kan komma att ge den svenska jordbrukssektorn en särskilt utsatt konkurrenssituation.

1.3.5Stimulans av utbudet av fossilfria alternativ är en bevekelsegrund för våra förslag

Det har sedan lång tid tillbaka funnits en politisk inriktning att bygga upp en inhemsk produktion av biodrivmedel från det svenska skogs- och jordbruket. För att utbudet av förnybara drivmedel ska kunna ökas på ett hållbart sätt krävs ett breddat utbud av nödvän- diga fossilfria alternativ. Det finns därför ett behov av att stimulera efterfrågan på tekniker som ännu inte är kommersiellt etablerade. Däremot har vi inte analyserat behovet av att på annat sätt stimulera produktionen (i form av investeringsbidrag eller produktionsstöd) av förnybara drivmedel, eftersom vi har bedömt att industripoli- tiska överväganden samt andra förutsättningar för dessa investe- ringar faller utanför vårt uppdrag. Vi har inte heller analyserat andra förutsättningsskapande faktorer för produktion av förnybara driv- medel, såsom tillgång till elektricitet, biomassa, kapital, kompetens eller råvaror. Dessa frågor har behandlats i andra sammanhang, bland annat av Energimyndigheten och Bioekonomiutredningen. Energi- myndigheten har i rapporten Styrmedel för nya biodrivmedel analy- serat möjliga styrmedel för att öka den svenska produktionen.13 Bioekonomiutredningen har i sitt slutbetänkande En hållbar bio- ekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle föreslagit en sammanhållen strategi för att ta tillvara biomassa i en cirkulär och resurseffektiv ekonomi.14 Betänkandet betonar att bioekonomin har stor potential att bidra till både klimatmål och ekonomisk utveck- ling, men att användningen av biomassa måste styras till de områden där den gör störst klimatnytta. I delbetänkandet Förnybart i tanken

–ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi föreslås dessutom ett

12SOU 2021:67 Vägen mot fossiloberoende jordbruk.

13Energimyndigheten (2021).

14SOU 2023:84 En hållbar bioekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle.

58

nytt produktionsstöd i form av intäktsgarantier för tillkommande in- hemsk produktion av flytande förnybara drivmedel och mellanpro- dukter.15

1.4Betänkandets disposition/Läsanvisningar

Betänkandet inleds i kapitel 1 med en redogörelse för utredningens uppdrag, tillvägagångssätt, fokus och avgränsningar. I kapitel 2 redo- visar utredningen sina utgångspunkter, inklusive en tolkning av direk- tiven.

I kapitel 3 beskrivs utvecklingen av klimatpolitiken i EU och EU:s regler om statligt stöd. Kapitel 4 redovisar resultat från nationella ut- släppsscenarier och utredningens centrala scenarioantaganden. I kapit- len 5–8 presenteras utredningens problemanalys. I kapitel 5 analyseras den befintliga styrningens effektivitet och centrala brister. Kapitel 6 innehåller en analys av fordonsmarknaden, medan kapitel 7 behand- lar drivmedelsmarknadens utveckling i EU och Sverige. I kapitel 8 analyseras frågor om klimatpolitikens acceptans.

I kapitlen 9–13 redovisas utredningens samlade förslag. Kapitel 9 innehåller förslag till åtgärder riktade mot nollutsläppsfordon och arbetsmaskiner. Kapitel 10 behandlar förslag inom reduktionsplikts- området, inklusive valet mellan ett nationellt handelssystem och reduktionsplikt. Kapitel 11 innehåller förslag om energi- och bränsle- skatter. Kapitel 12 behandlar frågor om trygg drivmedelsförsörj- ning. Kapitel 13 innehåller förslag som syftar till att öka acceptansen, inklusive kompensationsåtgärder.

Avslutningsvis redovisar utredningen en konsekvensanalys av de ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna av de föreslagna åtgärderna. Författningsförslag och författningskommentarer pre- senteras sist i betänkandet.

15SOU 2023:15 Förnybart i tanken – ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi.

59

effektivt sätt. Även det målet beskrivs nedan, men också mer i detalj i avsnitt 10.5.

Utredningen ska även beakta tidigare och pågående arbete inom EU inklusive det meddelande om ett europeiskt klimatmål för 2040 som kommissionen publicerade den 6 februari 2024 och därpå föl- jande förslag från kommissionen, som presenterades 2 juli 2025. Ut- redningen redogör i avsnitt 3.6 för hur arbetet med att ta fram för- slag om hur nya ansvar för utsläppsminskningar bör fördelas mellan medlemsländerna mot EU:s 2040-mål ser ut att utvecklas.

Ansvaret för EU:s mål om 55 procents utsläppsminskning till 2030 är uppdelat i tre delar. För att EU som helhet ska leva upp till unionens gemensamma åtagande under Parisavtalet, behöver med- lemsländernas samlade utsläpp nå ett gemensamt punktmål om minst 55 procents utsläppsminskning, netto, till 2030 jämfört med 1990.

Varje medlemsstat, inklusive Sverige, har åtaganden till 2030 under ansvarsfördelningsförordningen (ESR)1 och förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)2. För att målet om 55 procents nettominskning ska nås behöver också de utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandel, ETS 1 minska på ett betydande vis, se kap 3.

ESR

Sverige har tilldelats ett mål enligt ESR3 som innebär att utsläppen i sektorn, som utgörs av inrikes transporter, arbetsmaskiner, bostäder- och lokaler, jordbruk, industri- och energi utanför handelssystemet samt avfall, ska minska med 50 procent till 2030 jämfört med ett av kommissionen fastställt basårsutsläpp för 2005. För Sverige innebär målet att utsläppen i ESR högst får uppgå till 21,6 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter år 2030. Detta mål är dock inte bindande.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/857 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthus- gasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) 2018/1999.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, uppfölj- ning av framsteg och översyn.

3Europeiska kommissionen (u.å.e).

62

Enligt ESR-bestämmelserna fastställs i stället en årlig utsläpps- tilldelning för respektive medlemsland. Bestämmelserna kan därför ses som att medlemsländerna tilldelats en utsläppsbudget för perioden 2021–2025 respektive 2026–2030.

Utsläppstilldelningen för perioden 2021–2025 fastställdes av kommissionen i slutet av 2020, medan utsläppstilldelningen för perioden 2026–2030, fastställdes i inledningen av 2026, bland annat utifrån de faktiska utsläppen för åren 2021, 2022 och 2023, såsom de rapporterades i växthusgasinventeringen år 2025.4

Att inte överskrida denna tilldelning, efter tillämpning av tillåtna så kallade flexibiliteter, se nedan, är bindande för medlemsländerna.

Flexibiliteter under ESR

Överföring av utsläppsutrymme från ETS 1

Nio medlemsländer, däribland Sverige, har rätt att föra över en i för- väg bestämd volym utsläppsenheter från ETS 1. Sverige har noti- fierat EU att landet avser använda tillgängliga ETS 1-enheter från och med 2025. ETS 1-enheterna motsvarar en ökning av Sveriges årliga utsläppsutrymme i ESR med två procentenheter från 2025 och framåt, vilket sammanlagt motsvarar ett ökat utsläppsutrymme på 5,2 miljoner ton under hela perioden.

Utsläppsutrymme i ESR kan sparas och lånas över tid

Ett medlemsland kan även spara det överskott som uppstår om ut- släppen underskrider det tilldelade utsläppsutrymmet ett enskilt år. Bestämmelserna ger även vissa möjligheter att låna av ett framtida utsläppsutrymme. Det finns dock ett antal volymbegränsningar, framför allt när det gäller möjligheterna att låna. Sparade överskott kan användas för att täcka underskott som kan uppstå senare under ESR-perioden.

4Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2126 av den 16 december 2020 om fast- ställande av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2021–2030 i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842.

63

Utsläppsutrymme får överföras till andra medlemsländer

Under förutsättning att ett medlemslands granskade utsläpp under- stiger det tilldelade utrymmet för ett givet år får medlemslandet även överföra (sälja) sitt överskott till ett annan medlemsland. Den överförbara mängden är inte begränsad. Det finns även vissa, men begränsade, möjligheter att i förväg föra över delar av bedömda framtida överskott till ett annat medlemsland.

Utsläppsutrymme får överföras till och från LULUCF-sektorn

Om utsläppen inom ESR understiger det tilldelade utsläppsutrymmet har ett medlemsland även möjlighet att använda överskott i ESR mot landets åtagande i LULUCF-sektorn. Motsvarande möjlighet finns även i omvänd riktning, men utsläppsutrymmet som får föras över från LULUCF-sektorn för användning i ESR är begränsat och förutsätter att det sker en överprestation i LULUCF. För Sveriges del får överföringen sammanlagt uppgå till 4,9 miljoner ton, uppdelat i två delar för perioden 2021–2025 respektive 2026–2030.

ESR-bestämmelserna innehåller även en tvingande regel om att utsläppsutrymme automatiskt ska flyttas från ESR till LULUCF- sektorn om ett medlemsland inte uppfyller sitt LULUCF-åtagande under perioden 2021–2025, efter tillämpning av tillgängliga flexibi- liteter. Motsvarande regel saknas under den andra perioden.

Det reviderade förnybartdirektivets mål för transportsektorn

Förnybartdirektivet5 skärptes 2023 som en del av EU:s gröna giv. Skärpningen innebar bland annat att den övergripande målsättningen om andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen i unionen år 2030 höjdes från 32 till 42,5 procent med ambitionen att nå 45 procent. Det reviderade direktivet innehåller även en rad sektorsvisa mål.

För transportsektorn kan medlemsstaterna välja mellan två alter- nativa mål; antingen att reducera växthusgasintensiteten med minst

5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor (omarbetning) ändrat genom direktiv (EU) 2023/2413 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor.

64

14,5 procent till 2030, jämfört med ett referensvärde, eller att ande- len förnybar energi i den slutliga energianvändningen i transport- sektorn är minst 29 procent senast 2030.

Dessutom finns delmål om att 1 procent av transportsektorns energianvändning av förnybar energi ska utgöras av s.k. avancerade biodrivmedel till 2025, och 5,5 procent 2030. Vidare ska minst 1 pro- centenhet av målet på 5,5 procent utgöras av förnybara drivmedel av icke biologiskt ursprung, så kallade RFNBO:s, Renewable Fuels of Non-Biological Origin.

Vad händer om medlemsländernas åtaganden inte nås?

ESR, LULUCF- och styrningsförordningen6 reglerar processerna för rapportering, utvärdering och efterlevnad. Vad som faktiskt händer om det visar sig att ett medlemsland inte når sitt åtagande, efter att alla flexibiliteter beaktats, vid den slutliga efterlevnads- kontrollen 2032 är oklart i dag.

Både ESR och LULUCF-förordningen kommer att revideras inför perioden 2031–2040, och anpassas till EU:s nya 2040-mål. Revideringen av ESR- och LULUCF-regelverken behöver ske innan den sista efterlevnadskontrollen har genomförts. Resultatet av dessa revideringar kan komma att påverka vad som händer om åtagandena inte uppfylls.

ILULUCF-förordningen står det även angivet att medlems- ländernas ackumulerade underskott bör beaktas när kommissionen lägger fram förslag på revideringar för perioden efter 2030. Vad det kan komma att betyda är dock otydligt. Det saknas liknande skriv- ningar om hur eventuella underskott i ESR ska hanteras perioden efter 2030.

Det vi vet är att kommissionen kommer kunna välja att inleda ett överträdelseförfarande om ett medlemsland inte uppfyller sitt åtagande.7

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, upp - följning av framsteg och översyn.

7Europeiska kommissionen (u.å.j).

65

Processen för ett överträdelseärende genomförs i tre steg, som startar med en formell underrättelse följt av ett motiverat yttrande och till slut stämning i EU-domstol med möjliga sanktioner.

Om domstolen finner att en stat har brutit mot EU-lagstift- ningen kan den utdöma engångsböter som baseras på överträdel- sens allvar, varaktighet, och medlemslandets betalningsförmåga. Domstolen kan även döma ut löpande viten som påförs dagligen tills åtgärder vidtas. Storleken på vitet beror på överträdelsens allvar och hur snabbt åtgärder vidtas.8 Landet ges möjlighet att svara i samtliga steg och beskriva vad man gör för att komma till rätta med proble- met. I det fall kommissionen anser att landet har visat att det finns goda möjligheter att komma till rätta med problemet så kan de stanna upp processen.

Det går inte att i förväg bedöma vilket bötesbelopp som kan komma att utdömas. I sammanhanget kan ändå konstateras att kommissionen kommer behöva väga in att en medlemsstats över- trädelse mot bestämmelserna i ESR, i förlängningen skulle kunna leda till att bestämmelserna i EU:s klimatlag inte uppfylls.

2.1.2Övergripande utgångspunkter när det gäller ESR- åtagandet 2021–2030, tillgängliga flexibiliteter och kopplingen till LULUCF-sektorn

ESR-bestämmelsernas flexibiliteter förutsätts kunna nyttjas på flera sätt

Medlemsländerna får alltså nyttja ett antal flexibiliteter för att uppnå sina respektive ESR-åtaganden. Utredningen utgår från att Sverige väljer att tillämpa flera av dessa flexibiliteter, exempelvis flytta tidi- gare överskott för att täcka de underskott som uppstår senare under ESR-perioden.

Utredningen utgår också från att Sverige nyttjar möjligheten att flytta ETS 1-enheter till ESR i den utsträckning som tidigare anmälts och godkänts av kommissionen.

Möjliga förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer analyseras i avsnitt 3.4.1 och där diskuteras även utredningens avväg- ningar mellan ytterligare inhemska åtgärder och möjliga förvärv.

8Europeiska kommissionen (2023).

66

De stora osäkerheterna kring resultaten för LULUCF-sektorn är svåra att parera genom agerande i ESR-sektorn

Som nämns i avsnitt 2.1.1, så kommer ett eventuellt underskott i LULUCF-sektorn för perioden 2021–2025 att automatiskt tas från utsläppsutrymmet i ESR. Utredningen behöver därför ta hänsyn till de regler som finns för ländernas åtaganden enligt LULUCF-för- ordningen i utredningens bedömning av hur ESR-åtagandet ska kunna nås.

När det gäller Sveriges LULUCF-åtagande för perioden 2021– 2025, pekar dock aktuella bedömningar mot att underskottet i sek- torn är förknippat med mycket stora osäkerheter, se vidare avsnitt 4.2.4 vilket gör det svårt för utredningen att ta hänsyn till denna faktor när utredningen formulerar sina styrmedelsförslag för ESR-sektorn.

2.1.3Utredningens utgångspunkter när det gäller 2045-målet

Utredningens förslag ska enligt direktiven utformas för att fasa ut fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av ESR i den takt som krävs för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effek- tivt sätt nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.

I utredningens direktiv redovisas även regeringens bedömning att fossila bränslen i princip behöver fasas ut till året för det lång- siktiga klimatmålet, dvs. senast 2045. Vidare återges regeringens bedömning, att utfasningen i huvudsak bör ske genom en elektri- fiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga drivmedel och ökad transporteffek- tivitet. Utredningen utvecklar nedan hur vi tolkar det som sägs i dessa delar av direktiven.

Utfasning är inte lika med förbud

Utredningen delar den tidigare Utfasningsutredningens resonemang om hur termen ”utfasning” kan tolkas. Utfasningsutredningen9 menade att en utfasning inte skulle tolkas som liktydigt med att all användning av fossila drivmedel och bränslen behövde vara noll utan

9SOU 2021:48.

67

att termen borde tolkas som att det skulle kunna finnas ett visst, men begränsat, utrymme för användning kvar.

Den praktiska innebörden av begreppet ”utfasning” borde bero av vad de styrmedel som införs för att säkerställa utfasningen, i prak- tiken kommer tillåta i form av kvarvarande användning.

Utfasning av fossila bränslen i ESR-sektorn sätter fokus på fossila drivmedel i vägtransporter och arbetsmaskiner

I direktiven anges att utredningen ska analysera en utfasning av fossila bränslen i ESR-sektorn. Utredningen tolkar detta som att tyngdpunkten bör ligga på vägtransporter och arbetsmaskiner. Skälet är att den kvarvarande användningen av fossila bränslen i övriga delar av ESR-sektorn, särskilt för uppvärmning, redan är begränsad (se kapitel 4)

Utfasningen bedöms i huvudsak ske genom ökad elektrifiering av vägtransporter samt genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga bränslen i flyg och sjöfart. Med elektrifiering avses i första hand batterielektrisk drift, men även eldrift via bränsleceller inkluderas. För tunga fordon kan omställningen även omfatta intro- duktion av fordon med förbränningsmotorer som använder vätgas. Sammantaget avser detta de fordonstyper som i EU:s regelverk defi- nieras som nollutsläppsfordon (se kapitel 5).

Tunga fordon som drivs med biogas bedöms också spela en roll i omställningen. På längre sikt bedömer utredningen dock att bio- gasen i ökad utsträckning kan komma att användas i andra sektorer. Utredningen gör motsvarande bedömning för arbetsmaskiner.

Regeringen lyfter i direktiven fram elektrifiering som den huvud- sakliga inriktningen för att fasa ut fossila drivmedel från transporter. Detta kan tolkas som att även transportslag utanför ESR-sektorn, såsom flyg och sjöfart, omfattas. Utredningen konstaterar dock att forskningen i första hand pekar på att elektrifiering av vägtransporter bör prioriteras, medan en storskalig elektrifiering av flyg och sjöfart bedöms vara mer svårgenomförbar.

En sådan prioritering innebär att användningen av flytande och gasformiga fossilfria drivmedel i första hand bör riktas mot sektorer där elektrifiering är svårare att genomföra, såsom flyg och sjöfart.

Samtidigt utgår utredningen från att dessa drivmedel – som i be- tänkandet benämns förnybara drivmedel – även kan behövas i äldre

68

fordon och arbetsmaskiner som fortfarande är i bruk på längre sikt, samt i tillämpningar där elektrifiering visar sig vara tekniskt eller eko- nomiskt svår att genomföra.

Förnybara drivmedel används i betänkandet som ett samlings- namn för biodrivmedel och förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung.

Minskat trafikarbete genom ökad transporteffektivitet

Utredningens utgångspunkter när det gäller åtgärder för minskat trafikarbete genom ökad transporteffektivitet utvecklas i avsnitt 2.5 nedan.

Utredningens inriktning överensstämmer med Utfasningsutredningens och med resultat från studier av senare datum

Utfasningsutredningen visade, med underlag från forskningen och utifrån från såväl globala som EU-modelleringar, att utfasningen av fossila drivmedel i transportsektorn bör genomföras genom (i) en övergång till eldrift i framför allt vägtransportsektorn och främst i form av batterielektrisk drift men också andra former av elmotordrift,

(ii)lägre trafikarbete till följd av mer effektiva transportsystem och

(iii)utveckling och användning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, främst inom sjöfart och flyg men även för tillämp- ningar som kan visa sig vara svåra att elektrifiera, exempelvis inom vissa arbetsmaskinssegment och tunga fordon. Sådana drivmedel kan också krävas för att fasa ut användningen i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner.

Om elektrifieringen av vägtransporterna fördröjs och inte blir lika omfattande blir kostnaderna för utfasningen högre, bland annat eftersom tillgången till hållbar biomassa är begränsad.

69

Även modelleringar och andra studier av senare datum, resulterar i liknande slutsatser som de som Utfasningsutredningen lyfte fram.10 I avsnitt 7.4.1 går utredningen igenom resultat från scenarier och potentialstudier med fokus på utvecklingen av hållbara (flytande och

gasformiga) förnybara drivmedel. Även i dessa scenarier är en om- fattande och snabb elektrifiering av vägtransporter en central be- ståndsdel.

2.1.4Utredningens utgångspunkter

när det gäller de nationella etappmålen och Miljömålsberedningens förslag

Utredningens styrmedelsförslag ska alltså bidra till att det långsik- tiga klimatmålet i det nationella klimatramverket ska nås.

Övriga etappmål i klimatramverket, ska enligt direktiven i stället ses som viktiga kontrollstationer på vägen mot det långsiktiga klimat- målet.

Direktiven nämner även det uppdrag som regeringen gav till Miljömålsberedningen (M 2010:04) under 2025 om att lämna för- slag på hur svenska etappmål till 2030 kan utformas så att de bättre överensstämmer med Sveriges åtaganden inom EU och styr effek- tivt mot det långsiktiga målet om nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter. Miljömålsberedningen lämnade sitt för- slag till uppdaterade etappmål hösten 202511 men förslaget har inte behandlats av riksdagen under våren 2026.

När utredningens scenarioresultat redovisas i kapitel 4, så används etappmålen i klimatramverket som kontrollpunkter. Utredningen väljer även att använda Miljömålsberedningens förslag till uppdaterade etappmål för utsläppen i ESR-sektorn, som nya kontrollpunkter.

I faktarutan nedan går vi igenom de nu gällande etappmålen till- sammans med Miljömålsberedningens förslag.

10Se IPCC:s senaste utvärderingsrapport från 2022, IPCC (2022), där ett resultat från forsk- ningen är att elbilar som använder el producerad med låga utsläpp erbjuder den största poten- tialen att minska utsläppen av växthusgaser från vägtransporter globalt. Se även EU-kom- missionens modelleringar av hur utsläppen av växthusgaser i EU minskas mot några olika nivåer på EU:s 2040-mål, Europeiska kommissionen (2024b), där det sker en omfattande elektrifiering av vägtransporter i samtliga scenariofall. Även EU:s klimatforskningsråds genomgång av ett stort antal modellresultat, hamnar i liknande resultat som kommissionen, European Scientific Advisory Board on Climate Change (2023), s. 32.

11SOU 2025:107.

70

Noterbart i sammanhanget är att den av Miljömålsberedningen föreslagna målnivån 2030 preliminärt innebär att ESR-utsläppen i Sverige maximalt får uppgå till cirka 17,3 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter år 2030 om kompletterande åtgärder inte används, eller 21,6 miljoner ton om maximal mängd kompletterande åtgärder an- vänds. Den sistnämnda utsläppsnivån överensstämmer med den nivå som Sverige tilldelats 2030 enligt nuvarande ESR-beslut.

Att använda stora mängder biodrivmedel till 2030 för att nå de nationella etappmålen, är svårt att motivera i förhållande till målet om utfasning till 2045

När det gäller det nationella etappmålet i ESR, om en minskning av de inhemska växthusgasutsläppen med 60 procent jämfört med 2005, utan kompletterande åtgärder, så konstaterar utredningen att målet behöver uppnås med ytterligare mer omfattande åtgärder i de sektorer som redan är i utredningens fokus, dvs. vägtransporter och arbets- maskiner.

I de scenarier som ursprungligen togs fram, när etappmålen an- togs12 förutsattes att utsläppen från vägtransporter skulle kunna minskas med minst 70 procent jämfört med 2010, genom att fordons- flottan effektiviserades, främst genom en relativt omfattande elektri- fiering men också genom att de förbränningsmotordrivna fordonen blev allt effektivare.

Därutöver förutsattes att den då antagna ökningen av trafik- arbetet till 2030 med såväl personbilar, lätta lastbilar som tunga transporter skulle kunna dämpas13, genom en kombination av åt- gärder för ökad transporteffektivitet.

Även användningen av biodrivmedel (främst i form av HVO), antogs kunna öka i omfattning och dessutom, till relativt stor del kunna produceras med inhemsk bioråvara.14

Utredningen kan nu, tio år senare, konstatera att trafikarbetet med personbilar och lätta lastbilar inte har utvecklats på det sätt som an- togs i de tidigare scenarierna. Personbilstrafiken och de lätta last-

12Se SOU2016:47, s. 749 och framåt.

13I Miljömålsberedningens målscenario ökade inte trafikarbetet med personbilar till 2030 jämfört med 2010 års nivå medan trafikarbetet med tunga fordon antogs öka med 20 procent.

14Användningen antogs öka till omkring 24 TWh.

71

bilarna har i stället, år 2024, ökat sitt trafikarbete med 9 procent jäm- fört med 2010.

Elektrifieringen av fordonsflottan har däremot utvecklats i en något snabbare takt, samtidigt som effektiviseringen av fordonen med förbränningsmotordrift gått långsammare.

När vi nu befinner oss mindre än fem år från målåret 2030 bedöms måluppfyllelse i princip endast kunna uppnås genom en betydligt större användning av biodrivmedel än den som bedömdes behövas för tio år sedan. Biodrivmedlen kommer dessutom främst behöva produceras av importerade bioråvaror, då ny produktionskapacitet, baserad på inhemsk bioråvara, inte hinner komma på plats och sådan produktion inte heller har tillämpats i någon större skala ännu, se kapitel 7.

Att på så kort tid tvinga in stora mängder biodrivmedel på just den svenska marknaden, för med sig kostnader som inte kan moti- veras mot utredningens långsiktiga syfte att fasa ut fossila bränslen till 2045 på ett säkert och samhällsekonomiskt försvarbart sätt.

Bakgrund 2.1

Riksdagsbeslutet om det svenska klimatpolitiska ramverket från 2017 omfattade flera etappmål inom miljömålssystemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmo- sfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvarande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. Det innebär att kom- pletterande åtgärder som mest får uppgå till en volym motsvarande

15procent av 1990-års utsläpp till 2045.15

Etappmålen till 2030 och 2040 omfattar växthusgasutsläpp i

ESR-sektorn, dock inte utsläpp från ETS 1.

15Utformningen av det svenska nettonollmålet skiljer sig från EU:s, då EU:s mål tillåter en

avräkning mot hela nettoupptaget i LULUCF-sektorn, något som den svenska målkonstruk- tionen inte gör. Den svenska målkonstruktionen ansluter i stället till IPCC:s definition av nettonollutsläpp av koldioxid samt behandling av upptag och avgång av växthusgaser i LULUCF- sektorn, se SOU 2020:04, s. 165.

72

Växthusgasutsläppen bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av de 63 pro- centen får ske genom kompletterande åtgärder.

Miljömålsberedningen föreslår att målet för ESR-sektorn i stället formuleras så att utsläppen av växthusgaser bör minska med minst 60 procent jämfört med 2005 varav 10 procentenheter får ske genom kompletterande åtgärder.

Växthusgasutsläppen bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 2 procentenheter av de 75 pro- centen får ske genom kompletterande åtgärder.

Miljömålsberedningen föreslår att etappmålet ses över när EU fattat beslut om nya nationella ansvar mot EU:s 2040-mål.

Riksdagen har även beslutat om ett etappmål för transportsek- torn. Målet är ett etappmål inom miljömålssystemet och innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luft- fart som ingår i ETS 1) ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010 (etappmålet för inrikes transporter). Miljömålsberedningen föreslår att etappmålet behålls.

2.2Att nå målen på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt

Enligt utredningens direktiv ska det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet nås på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

2.2.1Kostnadseffektivitet handlar om att nå givna mål till lägsta samhällsekonomiska kostnad

Utredningen använder begreppet kostnadseffektivitet i betydelsen att fastställda mål ska nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. De samhällsekonomiska kostnaderna inbegriper olika former av resursåtgång och därmed både monetära och ickemonetära kostnader. Både offentligfinansiella och privatekonomiska kostnader kan ingå men rena transfereringar mellan olika aktörer gör det inte. Inom ramen för utredningen fokuserar vi primärt på samhällsekonomiska kostnader inom Sveriges gränser.

73

Vad som är en kostnadseffektiv styrning i ett specifikt fall beror även på eventuella restriktioner. Vi har i utredningsarbetet behövt förhålla oss till ett antal restriktioner. Genom direktiven framgår bland annat att hushåll och näringsliv inte ska drabbas av orimligt höga kostnader, att ”utfasningen av fossila bränslen sker på ett säkert och acceptabelt sätt som gör att Sveriges och näringslivets konkur- renskraft kan bibehållas och stärkas och som inte leder till häm- mande regelverk eller får skadliga effekter för delar av landet eller samhället”. En annan restriktion är att de aktuella målen ska nås genom utfasning av fossila bränslen ur de sektorer som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR). Det innebär bland annat att utredningen inte ska beakta utsläppsminskningar genom netto- upptag inom LULUCF-sektorn samt minskade utsläpp av metan- och lustgasutsläpp inom jordbruket i sin bedömning. Ytterligare restriktioner har behövt beaktas för att utforma genomförbara för- slag, till exempel juridiska begränsningar och befintlig styrning på olika nivåer, från lokal till EU. Dessa restriktioner har påverkat vad som bedömts vara kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder för att nå målen.

Utöver kostnadseffektivitet med avseende på samhällsekono- miska kostnader, är det också relevant att se till kostnadseffekti- vitet med avseende på offentligfinansiella effekter samt hushålls eller företags privatekonomiska effekter. Eftersom staten har be- gränsade resurser och beskattning är förknippad med kostnader i sig, är kostnadseffektivitet med avseende offentligfinansiella effekter viktigt. Privatekonomiska kostnadseffektivitetskalkyler är bland annat relevanta när vi ser till hushållens och företagens incitament gällande fordonsval. När vi diskuterar kostnadseffektivitet med av- seende på andra kostnader än de samlade samhällsekonomiska kost- naderna, till exempel offentligfinansiella eller företagsekonomiska, tydliggörs detta i texten.

2.2.2Samhällsekonomisk effektivitet handlar om att maximera välfärden i samhället

Samhällsekonomisk effektivitet avser ett tillstånd då samhällets resurser används på ett sätt som maximerar välfärden. En bedöm- ning av samhällsekonomisk effektivitet kan bland annat svara på frågor om vad som är lämpliga mål för klimatpolitiken. Inom ramen

74

för vår utredning är målen givna och den typen av samhällsekono- misk effektivitetsbedömning blir därmed mindre relevant. Samhälls- ekonomisk effektivitet har däremot varit aktuellt när vi tagit ställ- ning till klimatpolitiska styrmedel som har andra syften än direkta utsläppsminskningar, till exempel att främja innovation.

2.2.3Avsteg från marginalkostnadsprincipen är i vissa fall motiverade

Generellt gäller att styrmedel som ger enhetliga incitament till ut- släppsminskningar för så stor andel av utsläppen som möjligt över flera sektorer, och därmed en enhetlig samhällsekonomisk marginal- kostnad för dessa, utgör en kostnadseffektiv bas i omställningen. Utredningen har utgått från att variationer i marginalkostnaden för utsläppsminskningar mellan sektorer i vissa fall kan vara motiverade. Till exempel gäller det om det finns praktiska begränsningar i hur styrningen kan utformas eller om det finns andra marknadsmiss- lyckanden, det vill säga problem där marknaden själv inte säkerställer effektiv resursanvändning, än just fossila utsläpp.

Utredningen har även utgått från att variationer i marginalkost- naden på grund av acceptans, konkurrenskraft eller säkerhetsskäl kan vara motiverade, eller till och med nödvändiga, men negativa effekter på dessa områden bör i möjligaste mån lösas med andra åtgärder som specifikt syftar till att hantera dessa problem. Ett exempel på en sådan åtgärd är EU:s gränsjusteringsmekanism för koldioxid.

Vad gäller klimatpolitiska styrmedel som har andra syften än direkta utsläppsminskningar är utredningens utgångspunkt att om dessa styrmedel bidrar till att åtgärda ett marknadsmisslyckande, bidrar de till samhällsekonomisk effektivitet och utgör en del av en kostnadseffektiv klimatpolitisk styrning. Ett exempel på relevanta marknadsmisslyckanden på klimatområdet är så kallade kunskaps- externaliteter som uppstår när en hel bransch kan dra nytta av att enskilda aktörer investerat i teknikutveckling. Ett annat exempel är tillhandahållandet av kollektiva varor, så som infrastruktur. För sådana varor är kostnaden av ytterligare en användare liten och/eller möjligheten att ta betalt för nyttjande av varan begränsad vilket innebär att det är svårt att få till en effektiv marknad för dessa varor.

En annan form av samhällsekonomisk analys som bidragit till utformningen av utredningens förslag och bedömningar gäller scena-

75

riomodelleringar med energisystemmodeller, som bland annat byggs upp utifrån bedömningar av olika åtgärders bedömda utsläppsminsk- ningspotentialer och kostnader.

Den svenska klimatpolitiken har utvecklats över lång tid och det finns redan en mängd styrmedel. Vi har därför analyserat hur befint- lig styrning bör justeras för att bli mer effektiv men vi har också lagt förslag på nya styrmedel där det bedöms vara motiverat. Utred- ningen har även beaktat och förklarar i betänkandet hur styrmedels- förslagen passar in i den befintliga styrningen och hur de interagerar med de för omställningen centrala EU-styrmedlen.

Utredningen har också förslag på åtgärder som inte syftar till att nå givna utsläppsmål eller hantera marknadsmisslyckanden. Detta gäller framför allt förslagen inom området kompensation och acceptans.

Vad gäller dessa styrmedel är det andra bedömningskriterier utöver kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk effektivitet som är rele- vanta vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.3 nedan och i kapitel 8.

2.3Utfasning av fossila bränslen och drivmedel på ett acceptabelt och säkert sätt

Regeringen konstaterar i utredningens direktiv att legitimitet hos medborgarna är en förutsättning för klimatomställningen och att utfasningen av fossila bränslen måste ske på ett för medborgare och näringslivet säkert och acceptabelt sätt. Direktiven exemplifierar på flera ställen vad som menas med en säker och acceptabel utfasning av fossila bränslen. Regeringen pekar där framför allt på rimlighet vad gäller kostnader och regelbörda, säkerställande av konkurrens- kraft och tillväxt samt olika aspekter kopplade till tillgänglighet under utfasningsperioden.

2.3.1Upplevd rättvisa är en viktig del i att säkerställa acceptans

Huruvida styrning accepteras eller möter motstånd beror på en rad faktorer, bland annat styrmedelsval och -utformning, hur styrmedlet eller styrmedelspaketet införs och kommuniceras samt hur styrningen samspelar med befintlig styrning på olika nivåer (lokal, regional,

76

nationell och EU). Även samspelet med externa faktorer är av bety- delse.

Sammantaget pekar forskningen på upplevd rättvisa och upplevd verkningsfullhet som de mest centrala styrmedelsspecifika faktorerna för acceptans16. Framtagandet av verkningsfulla styrmedel som når klimatmålet till 2045 och relevanta EU-åtaganden utgör själva kärnan i vårt uppdrag. Därför fokuserar analysen av acceptans primärt på upplevd rättvisa. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg betydelsen av att de valda styrmedlen inte bara är verkningsfulla, utan även upp- levs så.

I utredningsarbetet har vi beaktat acceptans i valet och utform- ningen av centrala utsläppsminskande styrmedel. Vi har även tagit ställning till kompletterande styrmedel vars primära syfte är att stärka acceptansen samt möjliga strategier för att stärka ett givet styrmedels acceptans i den mån det ligger inom utredningens ramar.

Vad gäller acceptans hos näringslivet har vi primärt utgått från hur förslagen påverkar företagens konkurrenskraft.

2.3.2En säker utfasning där samhället fungerar under hela utfasningsperioden

I direktiven finns flera skrivningar om att omställningen behöver ske på sådant sätt att förutsättningarna och levnadsstandarden för enskilda, hushåll och företag inte stagnerar och att alla samhällsgrup- per behöver ha jämbördiga möjligheter i omställningen. Utfasningen av fossila bränslen får heller inte ge skadliga effekter för delar av landet eller samhället utan ska i stället stärka svensk konkurrenskraft och tillväxt. Tillgänglighet i gles- och landsbygder måste också säkerställas.

När det gäller skrivningen om att alla ska ha jämbördiga möjlig- heter i omställningen har utredningen utgått från det faktum att alla varken kan eller kommer att ställa om samtidigt från fossil till fossilfri energi utan att det kommer att ske successivt, av flera skäl. Utifrån detta och våra direktiv har utredningen sett det som viktigt att våra förslag ska bidra till att utfasningen ska ske på ett sådant sätt att vardagslivet och samhället ”fungerar” för alla under hela utfas-

16Se t.ex. Bergquist, M., Nilsson, A., Harring, N. & Jagers, S. C. (2022); Dechezleprêtre, A., Fabre, A., Kruse, T., Planterose, B., Sanchez Chico, A. & Stantcheva, S. (2025); Drews, S. & van den Bergh, J. C. J. M. (2016); Harring, N. & Jagers, S. C. (2025) och Johansson, B. & Khan, J. (2024).

77

ningsperioden oavsett var i landet man bor eller verkar. Det är också så utredningen har valt att tolka skrivningarna om att utfasningen måste ske på ett säkert sätt. Utredningen menar att om vi genomför omställ- ningen på ett sådant sätt att vardagen och samhället hela tiden fun- gerar, så ökar också förtroendet och acceptansen för omställningen. Att utfasningen ska genomföras på ett säkert sätt kan föra tankarna till beredskap och Sveriges totalförsvarsförmåga men direktiven ger

ett bredare perspektiv på säkerhet än så. Att samhället ska ”fungera” under hela utfasningsperioden har vi tolkat som att utredningens förslag inte allvarligt ska begränsa möjligheten att nå av riksdagen beslutade samhällsmål. Men det finns naturligtvis målkonflikter så väl inom som mellan samhällsmål för olika politikområden som alltid behöver beaktas.

De samhällsmål som utredningen har bedömt är mest berörda av utfasningen är mål inom

•transportpolitiken,

•energipolitiken,

•miljö och klimat (det övergripande generationsmålet för miljö- och miljökvalitetsmålen där också klimatmålen ingår),

•totalförsvaret och mål för såväl civilt som militärt försvar,

•krisberedskap,

•regional utveckling,

•boende och samhällsplanering,

•landsbygdspolitiken,

•livsmedelsstrategin,

•jordbrukspolitiken,

•näringspolitiken,

•och finanspolitiken.

Vår närmare analys av dessa mål visar att det finns fyra aspekter som är återkommande vilka berör ekonomi, trygghet, hållbarhet och regionalpolitik.

78

•Ekonomi – Inom flera av politikområdena är målet att bidra till Sveriges konkurrenskraft, en positiv utveckling av Sveriges eko- nomi och väl fungerade marknader.

•Trygghet – Målen handlar också om försörjningstrygghet inom exempelvis livsmedel, energi och bostäder samt förmåga att upp- rätthålla samhällsfunktioner, skydda landet och befolkningen.

•Hållbarhet – Vidare handlar målen om att utvecklingen i sam- hället ska ske på ett hållbart sätt och det som lyfts fram är fram- för allt ett miljö- och hälsomässigt hållbart sätt.

•Regionalpolitik – Inom regionalpolitiken är likvärdiga möjlig- heter till boende, arbete och välfärd i hela landet ett strategiskt område. För flera av målen finns ett regionalpolitiskt perspektiv. Inom transportpolitiken handlar exempelvis det övergripande målet om att skapa en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Inom landsbygds- politiken finns också ett särskilt mål om att nå likvärdiga förut- sättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna, men också att landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi och till att stärka Sveriges konkurrenskraft.

När vi har arbetat fram våra förslag har vi beaktat de fyra aspek- terna ovan samtidigt som vi också utgått från att utfasningen har möjlighet att bidra positivt till alla dessa samhällsområden.

Eftersom vår ekonomi i dag är beroende av flytande drivmedel har utredningen sett att vi genom utfasningen behöver ha en trygg drivmedelsförsörjning för dem som ännu inte ställt om till eldrift eller saknar alternativ, annars kan de berörda samhällsmålen bli svåra att nå. De flytande drivmedlen behöver emellertid successivt ställas om från fossila drivmedel till förnybara drivmedel för att specifikt klimatpolitiska mål och klimatpolitiska åtaganden ska kunna nås.

2.3.3Hänsyn har tagits till ett förändrat säkerhetsläge

Utredningen ska enligt direktiven ta hänsyn till att det säkerhets- politiska läget i Sverige har förändrats. Utredningen har utgått från ett normalläge på energimarknaden i fredstid med en generell tanke att om samhället inte fungerar i en fredstida vardag så kommer det

79

heller inte i fungera i händelse av kris eller höjd beredskap. Dock har

vigjort det med en medvetenhet om att vad som anses vara viktigt

ifredstid kan vara irrelevant i tider av oro och tvärt om. I enlighet med direktiven har vi beaktat dagens säkerhetspolitiska läge men också ekonomiska och geopolitiska landskap. Mot bakgrund av detta har utredningen bland annat tagit hänsyn till samhällets beredskap och beredskapslagring av drivmedel och att en utfasning av fossila driv- medel gör oss mindre beroende av olja.

2.3.4Utredningen har beaktat regelbörda

Enligt direktiven har utredningen haft i uppdrag att lägga fram för- slag som säkerställer att hushåll och näringsliv inte belastas med en orimligt hög regelbörda. Utfasningen av fossila bränslen ska sam- tidigt genomföras på ett sätt som beaktar behovet av att minska regelbördan och de administrativa kostnaderna för både myndigheter och företag samt undvika regelverk som verkar hämmande.

Utredningen har tolkat detta som att våra eventuella förslag på nya lagar och regler bör vara så enkla som möjligt att förstå och följa samt ha låg administrativ börda och administrativ kostnad för dem det berör. Vidare bör de heller inte vara hämmande för de före- tag som försöker ta sig in på en ny eller befintlig marknad.

2.4Drivmedelsprisernas roll i omställningen

Ett antal skrivningar i utredningens direktiv berör effekter på driv- medelsprisernas utveckling. Återkommande nämns att en enhetlig prissättning, framför allt på EU-gemensam nivå, kan bidra till en kostnadseffektiv omställning. Samtidigt ska priseffekterna minimeras och hållas på en sådan nivå att inte orimligt höga kostnader uppstår för hushåll och näringsliv med risk för allvarlig påverkan på kon- kurrenskraften för svenska företag. Klimatpolitiken ska heller inte leda till att invånare i Sverige möter betydligt högre kostnader än in- vånare i våra grannländer.

Av direktiven framgår också att regeringen anser att konsumenter och verksamheter fullt ut ska kompenseras för effekterna på driv- medelspriserna som införandet av ETS 2 medför.

80

Utredningen har i denna del sett ett särskilt stort behov av att förtydliga hur vi tolkat skrivningarna i utredningsdirektiven samt av att uttrycka hur utredningen ser på drivmedelsprisers roll i om- ställningen.

Kriget i Iran som inleddes tidigt 2026 har påverkat drivmedels- priserna kraftigt. Detta är ett exempel på den typ av omvärldshän- delse som långsiktiga styrmedel måste kunna hantera utan att på- verkan blir för stor på hushåll och företag blir för stor. Utredningen har beaktat detta i utformningen av förslagen. Vi har dock antagit att ett normaltillstånd åter råder på drivmedelsmarkanden när våra förslag träder i kraft.

2.4.1Föreslagna styrmedel kommer påverka drivmedelspriser men inte primärt verka genom prisökningarna

Nivån på drivmedelspriserna spelar en viktig roll i omställningen. Inte minst för att bidra till ett mer tranporteffektivt samhälle och driva på elektrifieringen av transportsektorn. Nivån på drivmedels- priserna är samtidigt något som påverkar acceptansen för omställ- ningen. Utredningen har försökt väga samman drivmedelsprisernas betydelse för omställningen, acceptansen för utfasning av fossila bränslen och för konkurrenskraften.

Enligt utredningens direktiv ska påverkan på drivmedelspriser minimeras. Utredningen tolkar detta som att de mål som ställs upp i direktiven i huvudsak inte ska uppnås genom styrmedel vars direkta eller primära styreffekt sker genom ett högt pris på drivmedel. Utred- ningen tolkar däremot inte direktiven som att drivmedelspriserna inte skulle tillåtas öka alls till följd av utredningens förslag. Det bedöms inte vara förenligt med direktivens krav på samhällsekono- miskt effektiv eller kostnadseffektiv styrning mot uppsatta mål. Kommittédirektiven har därmed inte hindrat utredningen från att lägga förslag på styrmedel som leder till högre drivmedelspriser jämfört med de drivmedelspriser som skulle gällt med dagens styr- ning (allt annat lika), där målen inte nås.

En viss del av påverkan på drivmedelspriser kommer också att komma från styrmedel på EU-nivå, inte minst från EU:s nya handels- system för fossila bränslen, ETS 2.

81

2.4.2Lägre priser utan kompensation kan vara lättare att acceptera än högre priser med kompensation

Utredningen har även utgått från bedömningen att det är svårt att skapa en träffsäker kompensation för höga drivmedelspriser utan att minska styreffekten, och att det inte är självklart att kompensation ökar acceptansen. Klimatpolitik som når målen till en lägre prisökning kan vara lättare att acceptera än en som leder till kraftiga prishöjningar även om dessa kombineras med en kompensation. Av två styrmedel som har effekt på utsläppen av växthusgaser och likande kostnader föredras därför ett alternativ med lägre prispåverkan. Samtidigt finns det tillfällen där åtgärder som leder till bättre fördelningseffekter kan öka acceptansen för en styrning som leder till högre priser. Komplet- terande styrmedel för att öka acceptansen har därför övervägts.

2.4.3Svenska drivmedelspriser i relation till disponibel inkomst, historiska priser och jämförbara länder

Enligt direktiven ska inte utredningens förslag leda till att hushåll och näringsliv drabbas av orimligt höga kostnader. Styrningen ska inte heller leda till skadliga effekter för delar av landet eller samhället. Vi ska också beakta den historiska prisutvecklingen för drivmedel i reala termer och som andel av disponibel inkomst, samt nuvarande prisnivå på drivmedel i jämförbara grannländer. För att säkerställa att drivmedelspriserna inte blir ”orimligt höga” har utredningen undvikit att föreslå styrmedel som leder till att svenska drivmedels- priser avsevärt överstiger våra grannländers eller andra länder med jämförbara ESR-åtaganden. Vi har också försökt säkerställa att våra förslag inte leder till att drivmedelspriserna stiger snabbare än den historiska trenden eller hushållens disponibla inkomst.

2.4.4Det är viktigt för acceptansen att undvika drastiskt höjda drivmedelspriser på kort sikt men för en effektiv omställning behöver priserna öka

Enligt direktiven behöver omställningen ske på ett sådant sätt att människor skonas från abrupta förändringar. Utredningen bedömer att kraftiga höjningar av drivmedelspriser, särskilt på kort sikt, för-

82

svårar möjligheterna att uppnå acceptans. Mot denna bakgrund ut- går utredningen från att en trovärdig och förutsebar prisutveckling över tid är viktigare för omställningen än snabba och stora prisök- ningar på kort sikt.

Utredningen tolkar vidare direktiven som att styrmedel med på- verkan på drivmedelspriser inte bara ska utformas så att tvära kast i styrningen undviks, utan även vara flexibla och skalbara. Sådana egenskaper gör styrningen mer robust mot oförutsedda händelser och marknadsförändringar. Flexibla styrmedel möjliggör tillfälliga justeringar för att hantera kortsiktiga prisvariationer utan att de lång- siktiga klimatmålen äventyras. Detta kan i sin tur bidra till att upprätt- hålla acceptansen och den politiska uthålligheten över tid. En stabil och förutsägbar styrning är samtidigt central för näringslivets möjlig- heter att fatta långsiktiga investerings- och omställningsbeslut.

2.5Syn på transporteffektivitet i vägtransportsektorn

Enligt utredningens direktiv bör utfasningen till 2045 i huvudsak ske genom en elektrifiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria drivmedel och ökad transporteffekti- vitet. Det finns ingen enhetlig definition av vad som menas med ökad transporteffektivitet eller vad som menas med att åstadkomma ett transporteffektivt samhälle, men i grunden handlar det ofta om att minska utsläppen av växthusgaser och annan miljöpåverkan genom ett lägre trafikarbete med bil och lastbil i relation till en antagen referensutveckling. I vissa definitioner avses ett lägre trafikarbete

i absoluta termer, i andra definitioner sätts trafik-arbetet i relation till, till exempel, tillgänglighet.

2.5.1Ökad transporteffektivitet kan uppnås på många sätt

Ökad transporteffektivitet kan uppnås på flera sätt, exempelvis genom längre och tyngre tåg och lastbilar, ökad fyllnadsgrad, rutt- optimering, överflyttning till mindre energiintensiva transportsätt genom till exempel utvecklad kollektivtrafik och cykelinfrastruktur, ökad användning av digitala lösningar för virtuella möten och distans- arbete, men också genom transporteffektiv fysisk planering som kor- tar avstånden och som därmed skapar förutsättningar för människor

83

och näringsliv att tillgodose transportbehov och tillgänglighet med ett mindre trafikarbete.

Alla transporter för en kostnad med sig och det finns därför

incitament för olika aktörer att vidta åtgärder för att öka transport- effektiviteten utan någon offentlig inblandning. De mest effektiva åtgärder har därför ofta redan genomförts. Det finns emellertid många sätt genom vilket det offentliga kan bidra till ett mer trans- porteffektivt samhälle. Grovt kan de delas in i åtgärder som begränsar möjligheten/viljan att köra bil eller lastbil till exempel genom att höja körkostnader eller olika former av regleringar respektive åtgärder som handlar om att tillhandahålla attraktiva alternativ till transporter med bil och lastbil och genom det kan skapa bättre förutsättningar för ett ändrat beteende.

2.5.2Åtgärder som begränsar möjligheten eller viljan att köra bil eller lastbil

Om målet är att generellt minska trafikarbetet med bil och lastbil är den kostnadseffektiva lösningen, i avsaknad av andra marknads- misslyckanden, att höja priset på drivmedel. Det stärker incitamenten att hushålla med transporter, men kommer samtidigt att försämra tillgängligheten för hushåll och öka kostnaderna för företag.

Det finns även styrmedelsförändringar som höjer kostnaderna som främst kan motiveras utifrån att de skapar andra nyttor, men som har som en sekundär effekt att de kan reducera trafikarbetet och därmed även utsläppen av växthusgaser. Exempel på sådana styrmedel kan vara trängselavgifter eller höjda parkeringsavgifter. Huruvida sådana styrmedelsförändringar bör genomföras beror således inte enbart på deras påverkan på utsläppen av växthusgaser utan genomförandet behöver analyseras utifrån en sammanvägd bedömning av alla effekter. I den mån styrmedlen är samhällseko- nomiskt motiverade bör de genomföras. Det måste dock avgöras från fall till fall.

84

2.5.3Åtgärder som förbättrar alternativen till bil eller lastbil

På samma sätt som ovan finns det ett stort antal olika åtgärder från det offentliga som förbättrar alternativen till bil eller lastbil eller bidrar till att de transporter som sker med bil eller lastbil blir mer effektiva. Det kan röra hur samhällen utformas. Genom att bygga tätt och funktionsblandat minskas behovet av transporter. Att för- bättra kollektivtrafik och underlätta för gång och cykel gör det mer attraktivt att välja andra alternativ än bilen. Att stimulera till sam- ordnade godstransporter och bildelning kan leda till lägre trafik- arbete utan att transportarbetet påverkas. Satsningar på järnväg, längre och tyngre lastbilar och insatser som kan underlätta för en effektivare logistik kan begränsa trafikarbetet med lastbil.

2.5.4Effekterna på utsläpp av förbättrade alternativ är osäkra

Energiforsk17 gjorde 2024 en genomgång av tidigare studier och utredningar18 kring ett transporteffektivt samhälle och bedömda potentialer för minskat trafikarbete till åren 2030 respektive 2045. Både åtgärder inom persontransporter och godstransporter analy- serades.

För persontransporter fokuserade Energiforsk på åtgärder riktade mot hållbar stadsplanering, förbättrad kollektivtrafik och järnväg, bilpooler och biluthyrning, resfritt och E-handel, parkeringspolicy och -avgifter, förändrat reseavdrag samt lägre skyltad hastighet. Generellt pekade Energiforsk på en stor spridning i de potentialer som angavs i olika studier. Sammantaget bedömde Energiforsk att respektive åtgärd hade möjlighet att minska trafikarbetet, relativt ett referensscenario, med mellan 0,5 och 2 procent till 2030. Till 2045 bedömdes möjligheterna vara något större.

För godstransporter fokuserade Energiforsk på innovation i omlastningscentraler, samordnade godstransporter i staden och längre och tyngre fordon. Motsvarande stora spridning mellan olika studier noterades även här. Energiforsk bedömde att respektive åtgärd kan minska transportarbetet för tunga lastbilar med cirka en procentenhet till 2030 jämfört med ett referensscenario.

17Energiforsk (2024).

18Sammanställningen baseras på sju olika studier, bland annat Utredningen om fossilfri fordons- trafik och rapporter från Trafikverket och konsultrapporter, innehåller potentialuppskattningar.

85

Sammantaget pekar sammanställningen på att den bedömda poten- tialen att minska trafikarbetet genom åtgärder för ett transporteffek- tivt samhälle skiljer sig stort mellan olika studier och utredningar och att potentialerna till 2030 kan bedömas vara relativt små.

2.5.5Utredningens utgångspunkter när det gäller åtgärder för en ökad transporteffektivitet

Utredningens uppdrag är inriktat mot att utveckla styrmedelsför- slag som i första hand understödjer en ökad elektrifiering och som utvecklar styrmedlen som fasar in förnybara drivmedel i vägtrans- portsektorn. Åtgärder för ökad transporteffektivitet nämns i utred- ningens direktiv, kopplat till målet om utfasning av fossila bränslen till 2045. Utredningen prioriterar därför sina insatser på de två först- nämnda områdena. Men det betyder inte att insatser för en ökad transporteffektivitet är oväsentliga. Den genomgång av litteratur på området som utredningen gjort, och som vi mycket kortfattat redo- gör ovan leder oss fram till följande övergripande slutsatser:

Åtgärder riktade mot ett transporteffektivt samhälle bör genom- föras, när de bedöms vara samhällsekonomiskt effektiva. Samtidigt är det vanskligt att förlita sig på stora effekter på utsläppen av växt- husgaser till följd av sådana åtgärder, särskilt i det kortare tidsperspek- tivet fram till 2030 men också mot 2045.

En för stor tilltro till effekterna skulle riskera att annan styrning riktad mot en elektrifiering av fordon och arbetsmaskiner eller mot en större användning av förnybara drivmedel tillåts vara för svag för att nå de mål som ska nås.

Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle skulle också kunna motiveras utifrån att de bidrar till ökad acceptans för klimatpolitiken. Deras förmåga att göra det beror bland annat på deras förmåga att träffsäkert kompensera fördelningseffekter till följd av klimatpolitiken och säkerställa bibehållen tillgänglighet för drabbade hushåll. Sådana bedömningar görs i kapitel 13.

86

peiskt klimatmål för 2040 som kommissionen publicerade den 6 feb- ruari 2024 och därpå följande förslag från kommissionen.

Detta kapitel syftar till att ge underlag till och redovisa utred- ningens iakttagelser och bedömningar rörande ovan nämnda fråge- ställningar.

Kapitlet inleds med en beskrivning av EU:s klimatramverk och en uppdatering av EU:s och medlemsländernas aktuella scenarier över utvecklingen mot målen enligt ESR och LULUCF-förord- ningen till 2030. Vi inkluderar en kort analys av hur förutsättningarna, utifrån scenarioresultaten, bedöms se ut för att förvärva utsläpps- utrymme från andra medlemsländer.

Därefter redovisas en relativt övergripande kartläggning av ut- vecklingen i jämförbara länder.

Kapitlet avslutas med en uppdaterad beskrivning av den pågående utvecklingen av EU:s 2040-mål, inklusive utvecklingen av ett post 2030-ramverk samt en genomgång av ett urval av centrala strategi- dokument från 2025 för att studera hur utredningens huvudområde, åtgärder för att nå en utfasning av fossila drivmedel i vägfordon och arbetsmaskiner, behandlas i EU-dokumenten.

3.1Utvecklingen av klimatpolitiken i EU – en sammanfattning

Om möjligheterna till förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer

EU:s medlemsländer ser i ett optimistiskt scenario ut att nå det samlade ESR-åtagandet till 2030, med beslutade och planerade styr- medel. Det finns även ett fåtal enskilda medlemsländer med relativt goda utsikter att nå sina ESR-åtaganden utan ytterligare styrmedels- skärpningar. Bedömningen är dock förknippad med stora osäker- heter, bland annat eftersom det även finns kopplingar till hur med- lemsländerna behöver klara sina LULUCF-åtaganden.

Förvärv av utsläppsutrymme är, vid sidan av skärpta nationella styrmedel, ytterligare ett sätt att nå landets ESR-åtagande till 2030 och kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i uppfyllandet av landets EU-åtagande till 2030.

Att förlita sig på att det kommer gå att täcka stora delar av det nu bedömda underskottet mot det svenska ESR-åtagandet genom

88

förvärv av utsläppsutrymme från andra EU-länder till ett rimligt pris bedöms dock vara en osäker strategi.

Utredningen väljer mot denna bakgrund att lägga fram förslag till styrmedelsskärpningar som sänker utsläppen ytterligare i landet så att ESR-åtagandet nås, utan att räkna in några potentiella förvärv av utsläppsutrymme från andra länder.

Styrmedel för minskning av användningen av fossila drivmedel hos jämförbara länder

När styrmedel för minskning av fossila drivmedel studeras i några med Sverige jämförbara länder finner utredningen att Sverige, i de flesta fall, har lägre drivmedelsskatter och bensin- och dieselpriser vid pump.

Finland och Sverige styr in mer biodrivmedel än övriga länder i EU, i Sveriges fall trots relativt låga inblandningskrav från 2024. Den särskilda skattebefrielsen av rena och höginblandade biodriv- medel bidrar till resultatet.

Sverige styr in en relativt hög andel lätta elbilar, men introduk- tionstakten har stagnerat. Norge, Danmark och Nederländerna redovisar högre andelar 2025. Finland närmar sig Sverige. Sverige har, genom reglerna för beskattning av bilförmån, högst incitament till eldrivna företagsägda elbilar i EU.

Sverige har lägre incitament vid köp av såväl nya som begagnade privatägda bilar jämfört med våra grannländer i Norden, på grund av avsaknaden av registreringsskatt eller nedsättningar av mervärdes- skatt, tillsammans med en lägre drivmedelsbeskattning.

Bidrag till nya elbilar, som den tidigare elbilsbonusen i Sverige, förekommer inte i någon större omfattning i gruppen EU-länder med högre ESR-åtaganden utan är i stället vanligare i EU-länder med lägre åtaganden och elektrifieringstakt.

Sverige, tillsammans med Nederländerna har en något högre andel tunga elfordon i nyregistreringen av fordon jämfört med övriga EU-länder. Schweiz har den högsta andelen i Europa.

Sverige har en större tyngdpunkt i subventioner som incitament för denna introduktion än övriga jämförbara länder, där styrmedlen i stället består av något högre dieselskatter, avståndsbaserade vägtullar, låg skatt på el för laddning och nollutsläppszoner i städer.

89

Sverige har en relativt väl utbyggd laddinfrastruktur för både tunga och lätta fordon jämfört med övriga länder i EU.

Marknadsintroduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp sker i mer begränsade serier med incitament via upphandlingskrav och ekonomiska stöd i enskilda medlemsländer och städer, däribland i Sverige. Utvecklingen drivs inte av gemensamma EU-styrmedel.

Ansvar för genomförande av EU:s 2040-mål

EU:s 2040 mål har införts i EU:s klimatlag under 2026. Ansvar för att uppfylla åtminstone delar av målet kommer fördelas mellan med- lemsländerna.

Förslag till genomföranderamverk ska läggas fram under hösten 2026, och kommer behöva ta hänsyn till en rad, delvis divergerande, principer som drivs av olika medlemsländer och intressen.

Fördelningen av ansvaret för genomförandet av målet kan komma att göras utifrån den nuvarande ESR-indelningen, men även andra indelningar kan bli aktuella. Sveriges åtagandenivå kan komma att hamna i nivå med det nuvarande nationella etappmålet 2040.

Inriktningen i aktuella EU-strategier av betydelse för utredningen

Europeiska kommissionens centrala strategidokument från 2025 är huvudsakligen inriktade mot hur EU:s ekonomiska utveckling ska kunna ta fart, trots flera samtidiga utmaningar och kriser. Utmaningar i omställningen mot klimatmålen adresseras i första hand kopplat till några större näringslivsbranscher, däribland bilindustrin.

Tillförsel och användning av fossilfri, främst förnybar el, är också i fokus tillsammans med minskat importberoende av naturgas. De nya lagstiftningsförslagen inom fordonspaketet och inriktningen i den reviderade bioekonomistrategin och STIP-strategin följer samma övergripande inriktning som den tidigare kommissionen gett uttryck för.

Koldioxidkraven på lätta vägfordon föreslås revideras men kom- missionen har kvar huvudinriktningen att understödja en övergång till eldrift genom batterielektrisk drift eller bränslecellsfordon i väg- transporter. Avancerade biodrivmedel (enligt bilaga IX del A i till

90

förnybartdirektivet) och elektrobränslen föreslås endast tillåtas i be- gränsade volymer och prioriteras i sjöfart och flyg, framför använd- ning i vägtransportsektorn.

Europeiska kommissionen har även fokus på energiprisutveck- lingen, men insatserna under 2025 har främst varit inriktade mot el- och naturgaspriser och i mindre grad mot hur drivmedelspriserna kan komma att utvecklas.

Under våren 2026 har fokuset breddats till att i hög grad även omfatta prisutvecklingen på diesel och bensin.

3.2EU:s klimatmål och klimatlag

EU:s klimatmål och klimatlag utgör centrala byggstenar i EU:s energi- och klimatramverk till 2030 och för att nå EU:s mål om klimatneutralitet till 2050.

3.2.1EU:s klimatlag antogs 2021

Under 2021 antog EU en klimatlag3 som slår fast att unionen som helhet ska nå klimatneutralitet (nettonollutsläpp) senast 2050 och nettonegativa utsläpp därefter. I klimatlagen anges även att EU ska minska sina nettoutsläpp med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 års utsläpp.4 Klimatlagen har under 2026 även kompletteras med bestämmelser kopplade till EU:s klimatmål till 20405, se av- snitt 3.6.

Klimatlagen syftar till att åstadkomma långsiktighet och förut- sägbarhet för EU:s klimatomställning, samtidigt som lagen även ger utrymme till anpassning över tid, genom bestämmelserna om återkommande uppföljning och utvärdering.

Utvecklingen mot klimatmålen ska enligt klimatlagen utformas med hänsyn till flera vägledande principer, däribland att omställ- ningen ska vara kostnadseffektiv och genomföras på ett socialt rätt-

3Förordning (EU) 2021/1119 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).

4EU:s klimatmål är uttryckta i nettotermer, vilket innebär att både minskningen av utsläp- pen av växthusgaser och utvecklingen av avgången och upptagen av växthusgaser från mark- användning och skogsbruk (LULUCF) ingår i beräkningen av måluppfyllelse.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2026/667 av den 11 mars 2026 om ändring av förordning (EU) 2021/1119 vad gäller fastställande av ett mellanliggande klimatmål för unionen för 2040.

91

vist sätt. Både EU:s institutioner och medlemsländerna förutsätts medverka med styrmedel och möjliggörande åtgärder som bedöms som nödvändiga för att klimatmålen ska kunna nås.

3.2.2Lagstiftningspaket för att EU:s 2030-mål ska kunna nås

Förslaget till 2030-mål i EU utgick från en konsekvensanalys som kommissionen la fram hösten 2020.6 Året därpå la kommissionen även fram en rad detaljerade lagstiftningsförslag, främst inom ramen för det så kallade 55-procentspaketet7, se figur 3.1 nedan. Förslagen syftade till att utveckla en rad rättsakter inom främst klimat-, energi-

,transport- och skattepolitikens områden, för att EU sammantaget skulle nå 2030-målet. Merparten av den förändrade lagstiftningen beslutades under 2023.

Regelverken för utsläppsminskningar och upptag av växthus- gaser delar upp ansvaret för utvecklingen av utsläppen och upptagen under EU:s klimatmål till 2030 i tre delar, (i) utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandel, ETS 18, (ii) utsläpp som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, ESR9 och (iii) upptag och avgång av växthusgaser inom markanvändning och skogsbruk, LULUCF10.

6Europeiska kommissionen (2020). Ökad klimatambition för Europa till 2030: invester- ingar i en klimatneutral framtid till nytta för våra medborgare – Arbetsdokument från kom- missionens avdelningar. SWD(2020) 176 final.

7Europeiska kommissionen (u.å.a).

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/857 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthus- gasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) 2018/1999.

10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 samt av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, upp- följning av framsteg och översyn.

92

Figur 3.1 Centrala rättsakter i EU:s 55-procentspaket

Fördelningen av ansvar för utsläppsminskningar, ESR

Sektorer och utsläpp som omfattas av ESR, består främst av väg- transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, produktanvänd- ning och avfall, utsläpp från industri-, och energitillförsel som inte omfattas av ETS 1 samt jordbruk11. ESR-sektorn stod 2023 för om- kring 66 procent av EU:s totala utsläpp av växthusgaser.

Utsläppen i ESR behöver minska med minst 40 procent till 2030 jämfört med 2005. Målet är fördelat mellan medlemsländerna baserat på ländernas BNP per capitanivå. De fördelade åtagandena ligger i ett spann mellan minus 10–50 procent jämfört med 2005, där Sverige tillsammans med Finland, Danmark, Luxemburg och Tyskland be- höver minska sina utsläpp med 50 procent. Bulgarien har EU:s lägsta beting på minus 10 procent, följt av Rumänien på minus 12,7 pro- cent och Kroatien på minus 16,7 procent.

IESR-bestämmelserna, liksom i LULUCF-förordningen, ingår även ett antal flexibiliteter för att underlätta och öka kostnadseffek- tiviteten i genomförandet. I avsnitt 2.1 redogör utredningen för hur ESR- och LULUCF-bestämmelserna är utformade mer i detalj.

Från 2028 kommer ett nytt utsläppshandelsystem, ETS 2, införas som ska omfatta koldioxidutsläpp från uppvärmning och kylning av byggnader, vägtransporter och mindre industrier. Det nya utsläpps-

11Upptag- och utsläpp av växthusgaser från jordbruksmark ingår i LULUCF-sektorn.

93

handelssystemet ska bidra till att utsläppen i ESR ska kunna minska i tillräcklig omfattning till 2030, mot EU:s nya klimatmål till 2040 och målet om klimatneutralitet 2050. Även annan EU-lagstiftning, som koldioxidlagstiftningen för vägfordon, bidrar till genomförandet av medlemsländernas ESR-åtaganden och till EU:s klimatmål på längre sikt.

EU:s utsläppshandel, ETS 1

Utsläpp från stora delar av industrin, kraft- och värmeproduktion, flyg och sjöfart omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (ETS 1). ETS 1-sektorn stod 2023 för omkring 34 procent av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. EU ansvarar gemensamt, genom kommis- sionen, för genomförandet av utsläppshandelssystemet, vars utsläpps- utrymme ska minska med 62 procent till 2030 jämfört med 2005 års nivåer. Verksamhetsutövare som omfattas av systemet är varje år skyldiga att lämna in utsläppsrätter motsvarande verksamhetens utsläpp under året.

Nuvarande handelsperiod sträcker sig från 2021–2030. Under 2026 ska en översyn av ETS-direktivet presenteras inom vilken det är troligt att förändringar kommer att föreslås, se avsnitt 3.6 om ut- vecklingen mot 2040-målet.

Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF

För att nå målet om 55 procents lägre nettoutsläpp till 2030, förut- satt att utsläppen minskar med 62 respektive 40 procent i ETS 1 och ESR, krävs också att EU når ett samlat nettoupptag från skog och mark (LULUCF) om 225 miljoner ton koldioxid.

Enligt EU:s klimatlag ska dock EU sträva efter att nå ett större nettoupptag i LULUCF-sektorn än så. I LULUCF-förordningen har målet därför satts till ett sammanlagt nettoupptag om 310 mil- joner ton 2030. För att nå detta mål har EU enats om att fördela ett mål om ett ökat nettoupptag på 42 miljoner ton mellan medlems- länderna utifrån hur stort deras respektive nettoupptag eller -utsläpp

iLULUCF-sektorn i genomsnitt var under perioden 2016–2018. Fördelningen baseras på ländernas respektive andel av EU:s brukade

94

landareal. Fördelningen innebär för svensk del att nettoupptaget ska öka med drygt 3,9 miljoner ton, i jämförelse med genomsnittet 2016– 2018.

LULUCF-förordningen omfattar även mål för perioden 2021– 2025 som syftar till att LULUCF-sektorn inte ska orsaka ökade netto- utsläpp, se avsnitt 2.1.

Klimatmålen är en del av andra politikområden och annan EU-lagstiftning

Klimatmålen är även integrerade i andra politikområden i EU. Ett exempel på detta är hur EU:s klimatmål kopplats samman med genomförandet av EU:s gemensamma energistrategi, den så kallade energiunionen.12 Energiunionen inrättades 2015 och har flera dimen- sioner; energisäkerhet, en gemensam och fullt integrerad energi- marknad, energieffektivitet, klimatåtgärder och utfasning av fossil energi samt forskning och utveckling och konkurrenskraft.

Vid sidan av de klimatpolitiska regelverken finns därför även energipolitiska regelverk som fördelar ut mål och åtaganden på medlemsländerna13, både när det gäller ökad energieffektivitet och användning av förnybar energi.

Exempel på det sistnämnda är det reviderade förnybartdirektivet14, i vilket det bland annat finns bindande sektorsspecifika mål för transportsektorn som gäller på medlemslandsnivå.

Repower EU och EU:s energipolitiska mål till 2030

Våren 2022 la kommissionen fram en ny energipolitisk plan, den så kallade RepowerEU-planen.15 Bakgrunden var Rysslands invasions- krig mot Ukraina som startade i februari 2022 och de störningar som därefter följde i form av höga energipriser och oro över EU:s försörjningstrygghet, orsakad av ett stort beroende av rysk fossil gas, olja och stenkol. EU:s stats- och regeringschefer tog strax efter

12Europeiska kommissionen (u.å.h). Energiunionen. Tillgänglig på: https://energy.ec.europa.eu/strategy/energy-union_en (hämtad 15 januari 2026).

13Målen kan antingen vara bindande eller indikativa.

14Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413.

15Europeiska kommissionen (2022).

95

den ryska invasionen ett beslut om att fasa ut EU:s beroende av rysk energiimport så snart som möjligt. RepowerEU-planen stakade ut vilka åtgärder som snabbt behövde genomföras för att minska bero- endet av främst naturgas från Ryssland och vilka åtgärder som på medellång sikt skulle kunna bidra till att uppnå en utfasning av rysk gas, olja, stenkol och uran. Repower-EU planen anslöt till de tidi- gare åtgärderna i EU:s 55-procentspaket men förde även med sig att några av målen inom energipolitikens ram skärptes.

Styrningsförordningen för energiunionen

I styrningsförordningen16 anges bland annat objektiva kriterier för hur målet för andelen förnybar energi i förnybartdirektivet samt effektiviseringsbetinget i energieffektiviseringsdirektivet ska börde- fördelas mellan olika medlemsstater. Utöver det reglerar den formatet för de nationella energi- och klimatplaner som medlemsstater är skyl- diga att presentera till Europeiska kommissionen och insamling av uppgifter för att följa upp genomförandet av dessa planer.

Nya strategier och lagstiftningsförslag under den nya Europeiska kommissionen

Den nya Europeiska kommissionen har sedan den tillsattes hösten 2024, valt en mer näringslivs- och säkerhetspolitisk inramning av EU:s fortsatta styrnings-, och styrmedelsutveckling, genom den så kallade konkurrenskraftskompassen ”Competitiveness Compass”17 och given för ren industri, ”Clean Industrial Deal”.18

Under dessa styrdokument ligger uppfyllandet av EU:s klimat- mål med som en del, liksom det fortsatta genomförandet av Energi- unionen, i vilken inriktningen mot ”Affordable energy prices”19 för såväl företag som hushåll lyfts fram särskilt. I de nya strategierna ingår även branschdialoger, som även kan ge effekter på redan be- slutad EU-lagstiftning.

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009.

17Europeiska kommissionen (u.å.l).

18Europeiska kommissionen (2025i).

19Europeiska kommissionen (2025k).

96

Ett exempel på det sistnämnda är den strategiska dialog om den europeiska bilindustrins framtid, som har lett fram till en tidigare- lagd översyn av EU:s koldioxidkrav på lätta och tunga fordon och förslag på vissa lättnader i kravnivåer.20 Se vidare avsnitt 3.7.

AccelerateEU – planen våren 2026

Under våren 2026 tvingades EU på grund av det krig som brutit ut i Iran, för andra gången på fem år, ta ett samlat politiskt initiativ med fokus på EU:s energisäkerhet. Den nya planen har givits namnet AccelerateEU och har i huvudsak en liknande inriktning som den tidigare RePowerEUplanen, se ovan.21

3.3Utvecklingen mot EU:s klimatmål 2030

3.3.1Är EU på väg mot målet om minst

55 procents nettominskning till 2030?

Enligt kommissionens och EEA:s årliga uppföljning av utvecklingen mot EU:s klimat- och energimål22,23 är EU på god väg att nå målet om minst 55 procents nettominskning till 2030 och de uppdelade målen för ETS 1- respektive ESR-sektorerna. Kommissionens och EEA:s bedömningar utgår dock från medlemsländernas senaste scenarier med ytterligare styrmedel, WAM24. Om man i stället ut- går från scenarier där endast beslutade styrmedel ingår, WEM25, ser utsikterna för måluppfyllelse för ESR-sektorn sämre ut. Utveck- lingen av nettoupptagen i LULUCF-sektorn mot målet om minst 310 miljoner tons nettominskning ser också negativ ut. Naturvårds- verket26 menar att det är motiverat att titta på WEM snarare än WAM-scenarierna eftersom det pågår en utveckling mot att införa

20Europeiska kommissionen (2025j).

21Europeiska kommissionen (2026c).

22Europeiska kommissionen (u.å.b).

23Europeiska miljöbyrån (EEA) (2025).

24WAM är en förkortning för With Additional Measures. Enligt EU:s styrningsförordning EU (2018) /1999 handlar det om styrmedelsförändringar under planering, styrmedel som diskuteras och bedöms ha en realistisk chans att antas efter att medlemsländerna har lämnat in sina nationella energi- och klimatplaner eller sina uppföljningar av dessa.

25WEM är en förkortning för With Existing Measures.

26Bearbetning av underlags-PM från Naturvårdsverkets expert i utredningen. En uppdaterad analys redovisas i Naturvårdsverket (2026), kommande rapport.

97

lättnader av styrmedel som är betydelsefulla för utvecklingen i ESR- sektorn, t.ex. har kommissionen förslagit lättnader av koldioxid- kraven för lätta och tunga fordon och genomförandet av utsläpps- handelssystemet ETS 2 har senarelagts med ett år.

Men det går även att hävda att det är rimligt att ta utgångspunkt i scenarierna med planerade styrmedel, på det sätt som kommis- sionen gör. Detta med tanke på att inte heller scenarierna med pla- nerade styrmedel omfattar alla styrmedel som nu är beslutade i EU. Medlemsländernas scenarier med planerade styrmedel inkluderar exempelvis ännu inte fullt ut införandet av ETS 2.

Länderna har inte heller, som vi beskriver i avsnitt 3.5.4 nedan, beslutat om hur de ska genomföra det reviderade förnybartdirektivet, varför de inte ingår i scenarierna med planerade styrmedel. Det är oklart i vilken omfattning och på vilket sätt medlemsländerna kom- mer genomföra det reviderade förnybartdirektivet, men det kan resul- tera i ytterligare styrmedelsskärpningar utöver de som tagits med som planerade i nu redovisade scenarier.

I följande avsnitt redovisas resultaten från de nu redovisade sce- narierna mer i detalj.

3.3.2Stort avstånd till måluppfyllelse när scenarierna med befintliga styrmedel summeras

Under 2023 och 2024 låg EU:s totala utsläpp i ESR omkring 20 pro- cent under utsläppen i basåret, 2005. Medlemsländernas senaste ut- släppsscenarier med beslutade styrmedel (WEM), rapporterade 2025, visar att EU:s utsläppsmål för ESR till 2030 kan bli svårt att nå utan ytterligare styrmedel och förutsättningarna för förvärv av utsläpps- utrymme från andra medlemsländer ser ytterst begränsade ut.

Utsläppen år 2030 hamnar enligt WEM-scenarierna cirka 30 pro- cent under motsvarande nivå 2005 för EU som helhet, vilket innebär ett stort avstånd i förhållande till det sammanlagda målet för ESR om en minskning med 40 procent.

För majoriteten av medlemsländerna är även de ackumulerade utsläppen enligt WEM-scenarierna högre än vad den sammanlagda beslutade utsläppstilldelningen för medlemsländerna tillåter för perioden 2021–2030, vilket ger ett sammanlagt underskott på närmare

98

500 miljoner ton koldioxidekvivalenter sett över hela perioden för EU:s samlade ESR-sektor.27

Figur 3.2 Totala överskott respektive underskott av utsläppsenheter inom ESR för medlemsländerna under perioden 2021–2030, scenario med beslutade styrmedel, WEM

Anm.: Beräkningarna baseras på de scenarier som redovisats som WEM våren 2024 samt uppdaterade WEM-scenarier från våren 2025. I figuren används ETS 1 -enheter för måluppfyllelse enligt medlems- ländernas beslut.

Källa: Underlags-PM från Naturvårdsverkets expert i utredningen.

27Vilket innebär nästan en halvering av underskottet jämfört med de scenarier medlems- länderna rapporterade under 2024.

99

IWEM-scenarierna uppnår tolv medlemsländer ett överskott av ut- släppsenheter i relation till sina tilldelade utsläppsutrymmen för perioden 2021–2030. Nästan 70 procent av de beräknade överskotten återfinns i Grekland, Spanien, Bulgarien och Tjeckien. Spanien, Bulgarien och Tjeckien behöver dock öka takten på utsläppsminsk- ningarna, jämfört med perioden 2018–2024, för att nå de överskott som scenarierna indikerar.

Grekland har ett betydligt bättre utgångsläge då utsläppen redan i dagsläget understiger landets mål 2030.

3.3.3I scenarierna där befintliga styrmedel behålls

och planerade styrmedel tillkommer nås ESR-målet

När medlemsländernas scenarier från våren 2025 med ytterligare (planerade) styrmedel (WAM-scenarierna) summeras ser bilden betydligt ljusare ut.28

Enligt dessa scenarier har sexton medlemsländer växthusgas- utsläpp som ryms inom ramen för deras respektive beslutade utsläpps- tilldelning och de totala utsläppen för samtliga medlemsländer under- skrider summan av ländernas sammanlagda utsläppstilldelning 2021–2030 för ESR.

Resultatet förutsätter dock att ytterligare styrmedel införs i sin helhet såsom medlemsländerna planerat, samt att befintliga styr- medel som redan ingår i scenarierna behålls och inte försvagas.

Utfallet enligt WAM-scenarierna från 2025 innebär en stor för- bättring jämfört med motsvarande scenarier från 2024. Frankrikes uppdaterade scenario är en stor anledning till resultatet.

De sammanlagda utsläppen hamnar drygt cirka 38 procent under motsvarande nivå 2005 för EU som helhet, vilket innebär ett gap på två procentenheter i förhållande till det sammanlagda klimatmålet för ESR.

Att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländer kan dock fortfarande stöta på vissa svårigheter, främst på grund av de kopplingar och osäkerheter som finns när det gäller utvecklingen i LULUCF-sektorn, se nedan.

28Europeiska kommissionen (u.å.c).

100

3.3.4Utvecklingen i LULUCF-sektorn är sammanlänkad med möjligheterna till måluppfyllelse i ESR-sektorn

Ett medlemslands möjlighet att uppfylla sina åtaganden inom ESR påverkas även av utvecklingen i LULUCF-sektorn. Kopplingen är störst under regelverkens första period 2021–2025 då eventuella kvarstående underskott i LULUCF-sektorn, enligt nu gällande regel- verk, behöver täckas upp av utsläppsenheter i ESR. Även under den andra perioden finns det kopplingar då länder får föra över över- skott från ESR för att kompensera för underskott som uppkommer i LULUCF-sektorn och tvärtom, se avsnitt 2.1.

En mer precis bedömning av utvecklingen i LULUCF-sektorn och konsekvenserna för ESR-sektorn är dock svår att göra. Ländernas rapporteringar av den historiska utvecklingen varierar år från år, bland annat eftersom olika typer av metodförbättringar successivt introduceras. Scenarioresultaten skiljer sig också åt på betydande vis mellan åren.29

Utifrån hittills rapporterade skattningar av den första periodens resultat (2021–2023) så bedömer kommissionen att resultaten indi- kerar att EU som helhet inte klarar LULUCF-målet för den första perioden. Elva medlemsländer bedöms bokföra underskott; Sverige30, Tyskland, Finland, Portugal, Frankrike, Tjeckien, Österrike, Estland, Lettland, Belgien och Cypern.

Många medlemsländer bedöms inte nå sina LULUCF-mål till 2030

Medlemsländernas senaste scenarier från 2025 för utvecklingen i LULUCF-sektorn indikerar även att det gemensamma EU-målet för 2030 inte kommer att nås.

29Den redovisade utvecklingen och bedömningarna som görs av måluppfyllelse tar inte heller hänsyn till att flera medlemsländer behöver göra tekniska korrigeringar pga. att de har genom- fört metodförbättringar för att beräkna utsläpp och upptag vilket både kan förbättra och för- sämra resultatet när måluppfyllnad ska analyseras. Medlemsländerna bedöms dessutom komma att genomföra ytterligare metodförbättringar de kommande åren vilket kommer förändra resultatet ytterligare.

30Ny statistik för Sverige visar ett högre nettoupptag under 2021–2023, jämfört med tidi- gare redovisningar vilket bedöms leda till att förutsättningarna att nå åtagandet har förbät- trats, se kapitel 4.

101

Scenarierna31 visar att EU som helhet inte är på väg att öka netto- upptagen med 42 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030 jäm- fört med referensperioden 2016–2018, det finns i stället ett gap på cirka 40–55 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Scenarierna från Sverige, Finland och Spanien visar det största avståndet till ländernas respektive mål för 2030, medan Frankrike, Slovenien och Portugal visar de största överskotten.

Avståndet mot målet är i ungefär samma storleksordning som i motsvarande bedömning 2024 samtidigt som det finns stora skill- nader mellan vilka länder som bedöms ha gap mot sina respektive 2030-mål.

Sammantaget bedöms möjligheterna att använda överskott från LULUCF-sektorn för att täcka upp underskott inom ESR-sektorn vara begränsade, inom EU som helhet.

3.4Om möjligheterna att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländerna i ESR

3.4.1Förvärv av utsläppsutrymme kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i uppfyllandet av landets ESR-åtagande till 2030

Konjunkturinstitutet har genomfört en analys av det samhällseko- nomiska värdet av att förvärva utsläppsutrymme i ESR för att upp- fylla Sveriges ESR-åtaganden till 2030, utifrån en modellering med den beräkningsbara ekonomiska jämnviktmodellen EMEC.32 Resul- tatet indikerar ett högsta pris per enhet som Sverige som köparland skulle kunna tänkas vilja betala ett potentiellt säljarland, utifrån en samhällsekonomisk värdering.

Om Sverige skulle erbjudas högre priser på enheter än så indike- rar resultatet från modelleringen att det i stället vore mer samhälls- ekonomiskt lönsamt att skärpa den nationella styrningen för att nå ESR-åtagandet till 2030. Det samhällsekonomiska värdet av att för- värva enheter beror även av vilken typ av styrmedel som antas skärpas för att nå ESR-åtagandet nationellt.

31Kommissionen har beräknat avståndet till LULUCF-målet för 2030-målet baserat på medlemsländernas senaste växthusgasinventeringsdata och scenarier (båda inrapporterade 2025), inklusive en justering för att ta hänsyn till eventuella avvikelser mellan inventerings- data och scenarier.

32Konjunkturinstitutet (2025a).

102

Lägst tillkommande samhällsekonomisk kostnad på marginalen av att skärpa styrmedlen nationellt, kommer enligt Konjunkturinsti- tutets modellering, av om ESR-åtagandet skulle kunna nås genom en nationell koldioxidprissättning som enbart träffar de fossila utsläp- pen i tillägg till de antagna ETS 2 priserna. Resultaten hamnar på ett pris omkring 1,50 kr per kg koldioxid. Andra analyser hamnar något högre.

Analysen tar inte hänsyn till vilka priseffekter vid pump de olika sätten att skärpa styrmedlen bedöms leda till, se kapitel 10.

Analysen väger inte heller in vad som sammanvägt skulle kunna vara en långsiktigt effektiv strategi, i förhållande till målet om att användningen av fossila bränslen i ESR-sektorn ska fasas ut till 2045.

3.4.2Att räkna med att kunna förvärva utsläppsrätter är en osäker strategi

Som konstaterats i genomgången i avsnitt 3.3 ovan ger en utveck- ling enligt de senaste WEM-scenarierna för ESR-sektorn ytterst begränsade förutsättningar för förvärv av utsläppsutrymme från andra medlemsländer. Det finns dock några få medlemsländer som redan i WEM-scenariot ser ut att klara sitt åtagande med viss marginal. Förutsättningarna för att förvärva utsläppsutrymme från andra medlemsländer ser dock betydligt bättre ut enligt de senaste WAM- scenarierna men det förutsätter i så fall att redan beslutade och pla-

nerade styrmedel genomförs, utan att väsentligt försvagas.

Det är fortfarande oklart hur överföringar av utsläppsutrymme mellan medlemsländer inom ramen för ESR- och LULUCF-regler- ingarna kommer gå till i praktiken och vid vilka prisnivåer.

Överföringarna av utsläppsutrymme kommer troligen ske direkt genom bilaterala avtal mellan medlemsländer. Med tanke på de stora osäkerheter som finns och kopplingen mellan LULUCF och ESR bedömer dock utredningen i linje med Naturvårdsverket att mer- parten av medlemsländerna kommer att vara försiktiga med att ingå avtal om överföringar innan den första så kallade efterlevnadskon- trollen genomförts under 2027.33

33Naturvårdsverket (2024b).

103

Anslaget för insatser för internationella klimatinvesteringar får användas för förvärv men utfallet är osäkert

Från och med budgetåret 2024 får delar av anslaget för insatser för internationella klimatinvesteringar34 användas för att förbereda ett svenskt förvärv av utrymme av utsläpp från andra medlemsländer inom ramen för ESR och LULUCF. Energimyndigheten har upp- draget att förbereda och understödja för bilaterala avtal om förvärv. Från och med budgetåret 2026 får Energimyndigheten35, under förutsättning att det inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan, även ingå internationella överenskommelser som be- hövs för att genomföra sådana förvärv. Energimyndigheten ska i mars 2026 redovisa en lägesrapport från arbetet som hittills inte lett fram till några konkreta avtal om förvärv.

I vilken utsträckning det kommer vara en möjlig väg att förvärva en så stor mängd utsläppsutrymme så det har betydelse i förhållande till det nu aktuella underskottet i ESR-sektorn, se kapitel 4, har ut- redningen svårt att bedöma vid tidpunkten för överlämning av betän- kandet.

Flera av EU:s medlemsländer som har underskott mot sina respek- tive ESR-åtaganden kan behöva genomföra liknande inhemska åt- gärder, främst i form av ökad inblandning av biodrivmedel, på margi- nalen för att nå sina respektive ESR-åtaganden. Betalningsviljan för att i stället förvärva utsläppsutrymme bedöms därför kunna hamna på liknande nivåer även i andra köparländer som den som kan komma att gälla i Sverige. Vilka priser som de potentiella säljarländerna slut- ligen erbjuder återstår att se.

3.5Kartläggning av jämförbara länder och EU27 som helhet

3.5.1Länder med högre ESR-åtaganden än EU:s genomsnitt betraktas som jämförbara länder

Utredningen har valt att betrakta EU-länder med en BNP per capita- nivå över EU-genomsnittet som jämförbara länder. Med denna avgränsning hamnar elva medlemsländer: Spanien, Irland, Italien,

34Regeringskansliet (2023).

35Regeringskansliet (2025c).

104

Belgien, Frankrike, Österrike, Nederländerna, Danmark, Finland, Tyskland och Luxemburg, i kategorin jämförbara länder.

Det är dessa elva länder som tillsammans med Sverige har högst utsläppsminskningsåtaganden enligt EU:s ansvarsfördelningsför- ordning, ESR, högre än EU-genomsnittet. Utvecklingen i de tolv länderna (inklusive Sverige) jämförs även med motsvarande utveck- ling i övriga femton medlemsländer och i förekommande fall även med några andra länder i Europa.

3.5.2Högre drivmedelspriser och -skatter i jämförbara länder

Europeiska kommissionen samlar återkommande in uppgifter om aktuella drivmedelspriser i EU:s medlemsländer och redovisar pri- serna per medlemsland, med respektive utan skatter. Skillnaden i prisbild beror delvis på skillnader i beskattningsnivå, men också på skillnader i andra styrmedel, främst utformning och nivå på län- dernas respektive krav på inblandning av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel, se även genomgången i avsnitt 7.3. Även andra faktorer spelar in, såsom skillnader i växelkursnivåer mellan olika valutor.

I diagrammen nedan redovisas bensin-, respektive dieselpriser vid pump, med energiskatter och moms särredovisade. Prisupp- gifterna är hämtade den andra mars 2026.

Från statistiken kan vi konstatera att Sverige tillsammans med Luxemburg har lägst bensinpris i gruppen med jämförbara länder, dvs. de med ESR-åtaganden över EU-genomsnittet. Merparten av länderna i gruppen har i stället bensinpriser som är mer än 2,50 kro- nor högre per liter.

Sveriges bensinpris ligger i stället mer i nivå med priserna i Ungern, Tjeckien, Slovenien och Polen, dvs. medlemsländer med ESR-åta- ganden under EU-genomsnittet.

105