Indelning i utgiftsområden

Konstitutionsutskottets betänkande 2025/26:KU42

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner regeringens och riksdagsstyrelsens förslag till ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden. Därmed föreslår utskottet också att riksdagen avslår motionsyrkandet.

I betänkandet finns en reservation (V, MP) och ett särskilt yttrande (S, C).

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:100 2026 års ekonomiska vårproposition, punkterna 2–4.

Framställning 2025/26:RS5 Den parlamentariska processen med ledamoten i fokus, punkterna 11 och 12.

Ett yrkande i en följdmotion väckt med anledning av proposition 2025/26:100 2026 års ekonomiska vårproposition.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

Utskottets ställningstagande

Reservation

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden (V, MP)

Särskilt yttrande

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden (S, C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Proposition 2025/26:100

Följdmotionen

Framställning 2025/26:RS5

Bilaga 2
Utrikesutskottets yttrande 2025/26:UU7y

Bilaga 3
Försvarsutskottets yttrande 2025/26:FöU4y

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar konstitutionsutskottet förslagspunkterna 2–4 i 2026 års ekonomiska vårproposition (prop. 2025/26:100) och förslagspunkterna 11 och 12 i framställningen Den parlamentariska processen med ledamoten i fokus (framst. 2025/26:RS5). Förslagen gäller olika ändringar av fördelningen av ändamål och verksamheter på utgiftsområden.

Vidare behandlar utskottet ett motionsyrkande i en följdmotion som väckts med anledning av proposition 2025/26:100 2026 års ekonomiska vårproposition.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1.

Konstitutionsutskottet har gett utrikesutskottet och försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2025/26:100 punkt 3 och yrkandet i följdmotionen i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. Båda utskotten har yttrat sig, se bilaga 2 och 3.

Bakgrund

Gällande rätt

I 7 kap. 5 § riksdagsordningen anges att riksdagen föreskriver i en tilläggsbestämmelse enligt vilka grunder som ärenden ska fördelas mellan utskotten. I 7 kap. 8–10 §§ finns dessutom bestämmelser om ärende­fördelningen. Av 7 kap. 8 § riksdagsordningen framgår det att konstitutions­utskottet ska bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen.

Av tilläggsbestämmelse 7.5.1 riksdagsordningen framgår det att utskottens ämnesområden anges i bilagan till riksdagsordningen.

I 9 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen anges bl.a. att i förslaget till statens budget ska utgifterna hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på, om inte riksdagen med stöd av 11 kap. 18 § genom lag har beslutat något annat. Av tilläggsbestämmelse 9.5.3 första stycket riksdagsordningen framgår att statens utgifter ska hänföras till något av de 27 utgiftsområden som anges i bestämmelsen. Av tilläggsbestämmelse 9.5.3 andra stycket riksdags­ordningen framgår att ett beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.

Konstitutionsutskottet har understrukit vikten av att ändringar i utgiftsområdesindelningen beslutas under våren om de ska ligga till grund för regeringens kommande budgetförslag under hösten (bet. 2000/01:KU4).

Under det första riksmötet i varje valperiod publicerar konstitutions­utskottet en förteckning över verksamheter och ändamål fördelade på utgiftsområden. Förteckningen bifogas ett betänkande och godkänns av riksdagen. Senast en fullständig ämnesförteckning över fördelningen av budgetens ändamål och verksamheter på utgiftsområden godkändes av riksdagen var våren 2023 (bet. 2022/23:KU33 Indelning i utgiftsområden bil. 3).

Utredningar m.m.

Riksdagsutredningen från 1993

Inom ramen för den allmänna översyn av riksdagsarbetet som Riksdags­utredningen genomförde i början av 1990-talet lämnade utredningen i sitt slutbetänkande i mars 1994 bl.a. överväganden om en indelning av budget­propositionen i utgiftsområden (förs.1993/94:TK3).

Utgiftsområdena borde enligt utredningen svara mot ändamålen med de statliga utgifterna, och indelningen borde därför vara politiskt relevant och kunna användas i både regeringens och riksdagens budgetarbete. Områdena borde vara tillräckligt stora för att möjliggöra meningsfulla prioriteringar. Utredningen exemplifierade sina tankegångar i en skiss som omfattade 26 utgiftsområden.

Utredningens utgångspunkt för beredningen av utgiftsområdena var att ett utskott skulle kunna behandla flera utgiftsområden men att inga utgifts­områden skulle delas mellan utskotten. Fackutskottsprincipen borde behållas.

Konstitutionsutskottet ställde sig positivt till de redovisade principerna och till utredningens förslag om vidare överväganden (bet. 1993/94:KU18). Därefter tog en arbetsgrupp inom talmanskonferensen fram ett förslag till riksdagen om en indelning av budgeten i utgiftsområden (förs. 1995/96:TK2). Förslaget innefattade utöver utgiftsområden också hur verksamheter, bidrag, myndigheter m.m. skulle fördelas på utgiftsområden (förs. 1995/96:TK2 bil. 1).

Konstitutionsutskottet föreslog våren 1996 att riksdagen skulle godkänna utskottets förslag till en förteckning över hur verksamheter, bidrag, myndigheter m.m. skulle fördelas på utgiftsområden. Förteckningen överens­stämde huvudsakligen med arbetsgruppens förslag (bet. 1995/96:KU21 bil. 1). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Riksdagskommittén från 2000

Riksdagskommittén föreslog att det skulle införas en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen om att regeringen skulle lämna förslag till ändringar i indelningen i utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen och att ändringarna skulle fastställas av riksdagen i samband med behandlingen av propositionen i ärendet (framst. 2000/01:RS1). I framställningen anfördes bl.a. följande (s. 91):

En lämplig ordning är att regeringen i vårpropositionen lämnar förslag till ändringar i indelningen och att ändringarna fastställs av riksdagen. De ändringar vi då avser är de som behövs för att utgiftsområdesindelningen ska vara förenlig dels med riksdagsordningen, dels med riksdagsbeslutet om ämnesförteckning. Samma skäl som gäller för regeringens förslag gör sig enligt vår mening gällande också i fråga om motioner. Alla förslag om utgiftsändringar som kräver ändringar i riksdagsordningen eller i den förteckning i KU-betänkandet som riksdagen ställt sig bakom med de ändringar som redan genomförts bör således beslutas under våren. Det ter sig enligt vår mening knappast rimligt att ha en ordning som innebär att hela ämnesförteckningen bifogas propositionen eller utskottsbetänkandet varje år. Det borde vara tillräckligt att bara ändringarna redovisas. Det kan vara lämpligt att med några års mellanrum – beroende på antalet ändringar – som bilaga till propositionen eller betänkandet foga en fullständig förteckning.

Genom förslaget infördes i riksdagsordningen motsvarigheten till tilläggs­bestämmelse 9.5.3 andra stycket (bet. 2000/01:KU23).

2018 års ekonomiska vårproposition

I 2018 års ekonomiska vårproposition uttalade sig regeringen om tolkningen av tilläggsbestämmelse 9.5.3 riksdagsordningen (prop. 2017/18:100 s. 205 f.). Regeringen bedömde att det borde anses röra sig om en flytt av ett ändamål eller en verksamhet mellan utgiftsområden när ett förslag ger upphov till ändringar i riksdagsordningens utgiftsområdesindelning eller i den ämnes­förteckning för utgiftsområdena som riksdagen har fattat beslut om. Regeringen anförde att indelningen av statens budget i utgiftsområden var en förutsättning för införandet av rambeslutsmodellen i budgetprocessen och att indelningen även påverkar ansvarsfördelningen mellan utskotten.

Vidare anförde regeringen att det saknas en tydlig praxis för vilka förslag till beslut om ändamål och verksamheter som läggs fram i den ekonomiska vårpropositionen. Förslag till beslut har lagts fram i den ekonomiska vårpropositionen utan att de påverkar vare sig riksdagsordningens utgifts­områdesindelning eller den förteckning över ändamål och verksamheter som konstitutionsutskottet upprättat.

Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning att det var angeläget att uppnå en ordning i fråga om riktlinjer för en flytt av ändamål och verksamheter mellan utgiftsområden som är praktiskt genomförbar och som garanterar att beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med den ekonomiska vårpropositionen (bet. 2017/18:KU40). I likhet med regeringen ansåg utskottet att det borde anses röra sig om en flytt av ett ändamål eller en verksamhet mellan utgiftsområden när ett förslag leder till ändringar i riksdagsordningens utgiftsområdes­indelning eller i den ämnesförteckning för utgiftsområdena som har beslutats av riksdagen.

Utskottets överväganden

Propositionen

Bokföringsnämnden

Regeringen föreslår att de ändamål och verksamheter som avser Bokförings­nämnden och som finansieras från anslaget 1:12 Bokföringsnämnden inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans­förvaltning flyttas till utgifts­område 24 Näringsliv. Ändringen föreslås mot bakgrund av att regeringen avser att överföra och inordna Bokföringsnämndens uppgifter i Revisors­inspektionen för att få en mer samlad och effektiv struktur för redovisnings­frågor och revision. Organisationsförändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2027 (prop. 2025/26:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.5 och utg.omr. 24 avsnitt 3.6).

För 2027 beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 24 Näringsliv med 15 282 000 kronor och minska utgiftsramen för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning med motsvarande belopp.

Ny myndighet för utrikes underrättelser

Regeringen föreslår att delar av de ändamål och verksamheter som avser underrättelseverksamhet vid Försvarsmakten och som finansieras från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgiftsområde 5 Internationell samverkan.

Regeringen anför att det allvarliga säkerhetspolitiska läget understryker nödvändigheten av att snabbt höja det svenska underrättelsesystemets samlade förmåga. En reformering av Sveriges underrättelseverksamhet är därför enligt regeringen motiverad, varför regeringen avser att inrätta en ny myndighet för utrikes underrättelser som bl.a. kommer att innefatta den verksamhet som i dag bedrivs inom Kontoret för särskild inhämtning. Till följd av detta kommer vissa av Försvarsmaktens uppgifter att överföras till och inordnas i den nya myndigheten. Den nya myndigheten kommer att bedriva underrättelse­verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringens förslag lämnas mot denna bakgrund.

För 2027 beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 5 Internationell samverkan med 2 200 000 000 kronor och minska utgiftsramen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap med motsvarande belopp.

En samlad analys- och utvärderingsmyndighet

Regeringen föreslår att de ändamål och verksamheter som avser Trafikanalys med undantag för maritima näringar och som finansieras från anslaget 1:1 Trafikanalys inom utgiftsområde 22 Kommunikationer flyttas till utgifts­område 24 Näringsliv.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2026 (Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 1.1 och utg.omr. 2 avsnitt 4.5) redovisat fortsatta åtgärder för att öka effektiviteten i den offentligt finansierade verksamheten. Regeringen anför att den i enlighet med detta avser att bilda en samlad analys- och utvärderingsmyndighet med ansvar för tillväxt och infrastruktur genom att överföra och inordna Trafikanalys samtliga uppgifter i Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) samt att avveckla Trafikanalys. Regeringen anser att organisationsförändringen bör träda i kraft den 1 januari 2027. Det är mot den bakgrunden som regeringen lämnar sitt förslag.

För 2027 beräknas förslaget öka utgiftsramen för utgiftsområde 24 Näringsliv med 82 360 000 kronor och minska utgiftsramen för utgifts­område 22 Kommunikationer med motsvarande belopp.

Framställningen

Inledning

Riksdagsstyrelsen konstaterar att utskottens arbetsbelastning har ökat under de senare valperioderna. Därtill kommer att komplexiteten i arbetet har ökat, bl.a. till följd av den ökade internationaliseringen, det förändrade säkerhetsläget samt det parlamentariska läget. Situationen är dock inte likadan i alla utskott, utan den ökade arbetsbelastningen märks tydligare i vissa utskott. Mot denna bakgrund föreslår riksdagsstyrelsen vissa ändringar i fördelningen av ansvaret för beredningen av ärenden i riksdagen. Förslag lämnas dels om ändringar i bilagan till riksdagsordningen, dels ändringar i fördelningen av ändamål och verksamheter på utgiftsområden. Förslagen om ändringar i fördelningen av ändamål och verksamheter behandlas i detta betänkande. Förslagen om ändringar i riksdagsordningen behandlas i betänkande 2025/26:KU38 Den parlamentariska processen med ledamoten i fokus.

Upphandling

Riksdagsstyrelsen föreslår att anslag för upphandling flyttas från utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning till utgiftsområde 24 Näringsliv.

Agenda 2030

Riksdagsstyrelsen föreslår att anslag för det nationella genomförandet av Agenda 2030 innefattas i utgiftsområde 20 Klimat, miljö och natur.

Det finns ingen reglering av till vilket utskott frågor om Agenda 2030 hänvisas i riksdagen. Den gällande fördelningen är ett resultat av praxis. För att skapa tydlighet bör det i förteckningen över hur ändamål och verksamheter fördelas på utgiftsområden anges att det nationella genom­förandet av Agenda 2030 tas om hand inom utgiftsområde 20.

Motionen

I partimotion 2025/26:4118 av Daniel Helldén m.fl. (MP) yrkande 2 förordas att riksdagen avslår den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och utgiftsområde 5 Internationell samverkan. Motionärerna anför bl.a. att utredningen om den civila underrättelsetjänsten fick mycket stor kritik vid remissomgången och att regeringen inte har presenterat propositionen än. Motionärerna anser inte att förslaget om ändring av ändamål och verksamheter i nämnda utgiftsområden kan godkännas eftersom de inte fått ta del av hur regeringens förslag om att inrätta en ny myndighet ser ut. Det rimliga vore enligt motionärerna att riksdagen först behandlar frågan om en ny myndighet ska skapas och därefter hur mycket pengar som ska avsättas. Vidare anförs att det i dagsläget inte är känt hur, eller i vilken omfattning, överföringen av befogenheter, och ekonomiska medel, från Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) påverkas av förslaget.

Yttranden från andra utskott

Utrikesutskottet

Utrikesutskottet delar regeringens bedömning och föreslår att konstitutions­utskottet tillstyrker regeringens förslag om att delar av de ändamål och verksamheter som avser underrättelse­verksamhet vid Försvarsmakten och som finansieras från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgifts­område 5 Internationell samverkan (yttr. 2025/26:UU7y, se bil. 2). Därmed föreslås också att konstitutionsutskottet avstyrker motionsyrkandet.

I yttrandet finns en avvikande mening (V, MP) och två särskilda yttranden (S, C).

Försvarsutskottet

Försvarsutskottet instämmer med regeringen och anser att det är motiverat att nu besluta om att vissa delar av de ändamål och verksamheter som avser underrättelseverksamhet vid Försvarsmakten och som finansieras från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgiftsområde 5 Internationell samverkan (yttr. 2025/26:FöU4y, se bil. 3). Försvarsutskottet anser därmed att konstitutions­utskottet ska tillstyrka propositionen i denna del och avstyrka motions­yrkandet.

I yttrandet finns en avvikande mening (MP) och två särskilda yttranden (S, C).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har inget att invända mot de föreslagna ändringarna i fördelningen av ändamål och verksamheter på utgiftsområden. Utskottet noterar även att utrikesutskottet och försvarsutskottet anser att konstitutionsutskottet bör tillstyrka regeringens förslag i fråga om utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Utskottet tillstyrker därmed förslagen i propositionen och framställningen och avstyrker motionsyrkandet.

I sammanhanget noterar utskottet att de föreslagna ändringarna innebär justeringar i den senaste publicerade och av riksdagen godkända förteckningen över ändamål och verksamheter fördelade på utgiftsområden (bet. 2022/23:KU33 bil. 3, rskr. 2022/23:231). Förteckningen bör kompletteras på så vis att Bokföringsnämnden och upphandling som har tagits upp under utgifts­område 2 flyttas därifrån och i stället tas om hand inom utgifts­område 24. Trafikanalys bör utgå från utgiftsområde 22. Under utgiftsområde 20 bör vidare det nationella genomförandet av Agenda 2030 tas upp. I den utsträckning de föreslagna ändringarna som berör utgiftsområdena 5 och 6 inte tas om hand inom ramarna för de befintliga ändamål och verksamheter som tas upp under respektive utgiftsområde bör förteckningen även i dessa fall justeras.

Som redovisats tidigare har utskottet ansett att det inte är rimligt att ha en ordning som innebär att hela förteckningen redovisas varje år, utan att det borde vara tillräckligt att bara de aktuella ändringarna redovisas, och att det kan vara lämpligt att under det första riksmötet i varje mandatperiod redovisa en fullständig förteckning (bet. 2008/09:KU26 och bet. 2009/10:KU39). Mot bakgrund av det anförda bedömer utskottet att det är tillräckligt att ändringarna endast redovisas i enlighet med vad som har framgått här (jfr bet. 2009/10:KU39 s. 14 f.).

Reservation

Ställningstagande

I propositionen föreslår regeringen att delar av de ändamål och verksamheter som avser underrättelseverksamhet vid Försvarsmakten som finansieras från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap flyttas till utgiftsområde 5 Internationell samverkan. Vi anser att det rimliga hade varit att riksdagen först hade behandlat frågan om en ny myndighet, som ger anledning till den föreslagna förändringen. Vi anser att det saknas ett tillräckligt underlag för att bifalla regeringens förslag om att godkänna ändringen, och riksdagen bör därför avslå förslaget.

I övrigt har vi inget att invända mot regeringens och riksdagsstyrelsens förslag om ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden.

Särskilt yttrande

Vi anser att en rimlig ordning vore att riksdagen först behandlar frågan om huruvida en ny myndighet ska skapas och därefter tar ställning till regeringens förslag om ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden. Vi konstaterar samtidigt att det framgår av riksdagsordningen att ett beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Konstitutionsutskottet har också understrukit vikten av att ändringar i utgiftsområdesindelningen beslutas under våren om de ska ligga till grund för regeringens kommande budgetförslag under hösten. Vårt godkännande av regeringens förslag till ändrad fördelning mellan utgifts­område 5 och utgiftsområde 6 innebär emellertid inte att våra partier har tagit ställning vare sig till den kommande propositionen med förslag om en ny myndighet eller till fördelningen av medel på olika utgiftsområden och anslag i höstens budget.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2

Utrikesutskottets yttrande 2025/26:UU7y

Bilaga 3

Försvarsutskottets yttrande 2025/26:FöU4y