Förbättrade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2024/25:MJU23

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens samtliga förslag till ändringar i fiskelagen och miljöbalken. Syftet med lagändringarna är att ett vattenbruks miljöpåverkan enbart ska bedömas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. Ändringarna i fiskelagen innebär bl.a. att bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd och villkor i övrigt för att odla fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur tas bort. Som en följd av detta kommer det inte längre att vara straffbart enligt fiskelagen att odla sådana arter utan tillstånd. Ändringarna i miljöbalken innebär att allt utförande av anläggningar för vattenbruk undantas från kravet på tillstånd för vatten­verksamhet. Det införs också ett nytt bemyndigande i miljöbalken för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns nio reservationer (S, SD, V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:136 Förbättrade förutsättningar för ett hållbart vatten­bruk.

7 yrkanden i följdmotioner.

13 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Prövningen av vattenbruksverksamheter, kompetensfrågor, stöd till verksamhetsutövarna och talerätt

Utformningen av bestämmelser på förordnings- och föreskriftsnivå

Livsmedelsförsörjning och sysselsättning

Ekonomiskt stöd och vattenbruk som areell näring

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (V)

2. Prövningen av vattenbruksverksamheter, kompetensfrågor, stöd till verksamhetsutövarna och talerätt, punkt 2 (SD)

3. Prövningen av vattenbruksverksamheter, kompetensfrågor, stöd till verksamhetsutövarna och talerätt, punkt 2 (C)

4. Utformningen av bestämmelser på förordnings- och föreskriftsnivå, punkt 3 (C)

5. Utformningen av bestämmelser på förordnings- och föreskriftsnivå, punkt 3 (MP)

6. Livsmedelsförsörjning och sysselsättning, punkt 4 (S)

7. Livsmedelsförsörjning och sysselsättning, punkt 4 (SD)

8. Ekonomiskt stöd och vattenbruk som areell näring, punkt 5 (SD)

9. Ekonomiskt stöd och vattenbruk som areell näring, punkt 5 (C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2024/25:136 Förbättrade förut­sättningar för ett hållbart vattenbruk. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har tre motioner väckts med sammanlagt sju yrkanden. I betänkandet behandlas även 13 yrkanden från allmänna motionstiden 2024/25 i frågor som anknyter till regeringens lagförslag eller som i övrigt handlar om vattenbruk. Förslagen i motionerna redovisas även de i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen ändringar i fiskelagen (1993:787) och miljöbalken som syftar till att ett vattenbruks miljöpåverkan enbart ska bedömas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet.

Ändringarna i fiskelagen innebär bl.a. att bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd och villkor i övrigt för att odla fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur tas bort. Som en följd av detta föreslås även att det inte längre ska vara straffbart enligt fiskelagen att odla sådana arter utan tillstånd.

I miljöbalken föreslås en ändring som innebär att allt utförande av anläggningar för vattenbruk undantas från kravet på tillstånd för vatten­verksamhet. Det föreslås även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Utskottets överväganden

Disposition

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla pro­positionen och ett yrkande i en följdmotion där det yrkas att riksdagen ska avslå regeringens proposition i vissa delar. Därefter behandlar utskottet övriga följdmotioner och motioner från allmänna motionstiden 2024/25 med förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till regeringens lagförslag eller som i övrigt handlar om vattenbruk.

Inledning

Vattenbruk (även kallat akvakultur) är ett samlingsbegrepp för odling av vattenlevande djur och växter såsom fisk, musslor, kräftdjur och alger. Den största delen av de vattenbruksprodukter som produceras i Sverige används som livsmedel. Andra syften kan vara utsättning för fiske eller vidare uppfödning, kompensationsutsättning för utebliven naturlig rekrytering eller förstärkning av vilda bestånd, produktion av hälsopreparat och djurfoder, industriprodukter, bränsle eller kosmetika. Vissa arter som musslor, sjöpungar, alger och ostron (blå fånggrödor) produceras även för sina fördelaktiga miljöegenskaper eftersom de genom att filtrera vatten binder de näringsämnen som annars kan leda till övergödning. I Sverige föds fisk huvudsakligen upp i öppna kassar lokaliserade i sjöar och i viss mån längs kusterna. Vattenbruk bedrivs även i dammar och olika typer av landbaserade anläggningar.

Rättslig reglering av vattenbruk

EU-rätt

Vattenbruk omfattas av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har unionen exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstaterna och unionen har delad befogenhet inom de delar av den gemensamma fiskeripolitiken som behandlar andra aspekter än bevarandet av havets biologiska resurser, däribland vattenbruk.

Vattenbruk regleras bl.a. av EU:s förordning om den gemensamma fiskeripolitiken (grundförordningen)[1]. Enligt förordningen syftar den gemensamma fiskeripolitiken till att säkerställa att fiske- och vattenbruks­sektorerna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt hänseende, socialt hänseende och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Den gemensamma fiskeripolitiken ska även sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön. Vidare ska den gemensamma fiskeripolitiken särskilt främja utvecklingen av hållbara vattenbruksverksamheter i unionen i syfte att bidra till livsmedelstill gången och livsmedelstryggheten samt sysselsättningen. Förordningen innehåller en definition av vattenbruk. I förordningen definieras vattenbruk som ”uppfödning eller odling av vattenlevande organismer med metoder som är avsedda att öka produktionen av organismen i fråga utöver miljöns naturliga kapacitet, varvid organismerna förblir en fysisk eller juridisk persons egendom under uppfödningen eller odlingen och fram till och med skörden”.

Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken har rådet antagit en förordning om användningen av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk[2]. I förordningen anges att vattenbruksoperatörer som avser att introducera en främmande art eller flytta en lokalt frånvarande art som inte omfattas av artikel 2.5 i förordningen ska ansöka om tillstånd hos den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten. Det framgår av bilaga IV att förordningen inte ska tillämpas när det gäller bl.a. regnbåge eller bäckröding, som är några av de vanligaste fiskarter som föds upp i Sverige. Förordningen innehåller också bestämmelser om skyldigheter för medlemsstaterna, t.ex. om att föra register över introduktioner och flyttningar.

Även inom miljöområdet har EU och medlemsstaterna delad befogenhet. Vattenbruk berörs av flera EU-rättsakter på miljöområdet, bl.a. MKB-direktivet[3]. Direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att det görs en systematisk bedömning av miljöpåverkan för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål kan det ställas krav på tillståndsplikt och på att en bedömning av påverkan görs innan tillstånd ges. I svensk rätt genomförs direktivet bl.a. med bestämmelserna om tillståndsplikt i 9 kap. miljöbalken, miljöprövningsförord­ningen (2017:966) och bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. I bilaga 2 till direktivet finns en lista över projekt där medlems­staterna själva får bestämma om en miljöbedömning ska göras. Enligt bilagan är intensiv fiskodling ett sådant projekt.

Svensk rätt

Fiskelagstiftningen

I 28 § fiskelagen (1993:787) finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas. Det som sägs i lagen om fisk gäller enligt 4 § även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Bestämmelser om krav på tillstånd finns i 2 kap. 16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri­näringen (fiskeförordningen). Enligt bestämmelsen krävs, som huvudregel, tillstånd av länsstyrelsen bl.a. för att anlägga eller driva en fiskodling. Det framgår vidare att ett tillstånd får förenas med villkor och att tillstånd inte får beviljas för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Ytterligare förutsättningar för att beviljas odlings­tillstånd finns i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2021:13) om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa.

Den vattenbrukare som vill ha ändringar i villkoren för sitt odlingstillstånd måste ansöka om det hos länsstyrelsen, men större förändringar kan kräva ansökan om ett helt nytt tillstånd. Odlingstillstånd får enligt 2 kap. 16 § fiskeförordningen meddelas tills vidare eller för en viss bestämd tid. Tillsyn enligt fiskelagstiftningen kan utövas antingen av särskilt förordnade fisketillsynsmän eller av befattningshavare hos bl.a. länsstyrelsen (34 § fiskelagen och 5 kap. 2 § fiskeförordningen). Länsstyrelsen tar inte ut någon avgift för att pröva en ansökan om odlingstillstånd eller för sin tillsyn av verksamheter som bedrivs inom ramen för ett odlingstillstånd.

Länsstyrelsens beslut i frågor som rör vattenbruk överklagas till Jordbruks­verket, vars beslut därefter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 60 § fiskelagen och 40 § förvaltningslagen [2017:900]).

Miljölagstiftningen

Vattenverksamhet

I 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser om vattenverksamhet. Med vatten­verksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde eller bortledande av vatten. Enligt huvudregeln krävs tillstånd för all typ av vattenverksamhet (11 kap. 9 §). Regeringen får dock meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället ska krävas att verksamheterna har anmälts (11 kap. 9 a §). Om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena behövs dock varken tillstånd eller anmälan (11 kap. 12 § miljöbalken). Utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur undantas enligt 11 kap. 11 § 2 miljöbalken från tillståndskravet. För tillstånd krävs att vattenbrukaren har s.k. faktisk rådighet över det berörda vattnet, dvs. en civilrättslig rätt att använda vattnet för avsett ändamål. Något motsvarande krav på rådighet ställs t.ex. inte vid ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Den som ansöker om tillstånd ska betala en avgift för prövningen, och storleken på avgiften varierar beroende på vilken åtgärd ansökan avser. En anmälan av en vattenverksamhet ska göras till tillsynsmyndigheten, dvs. länsstyrelsen eller, om länsstyrelsen har överlåtit tillsynsansvaret till en kommunal nämnd, den kommunala nämnden. En avgift ska betalas för länsstyrelsens handläggning enligt lagen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Kommunerna har rätt att meddela föreskrifter om avgifter för prövning av en anmälan om vattenverksamhet (2 kap. 5 § kommunallagen [2017:725] och 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken). Prövningsavgiften kan därför variera beroende på i vilken kommun som ansökan görs.

Länsstyrelsens avgörande i ett ärende om anmälan om vattenverksamhet får överklagas till mark- och miljödomstolen, vars avgörande får överklagas till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans. Kommuners beslut i frågor om vattenverksamhet överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen. Mark- och miljö­domstolens avgörande får överklagas till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans.

Miljöfarlig verksamhet

I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och de kompletteras av bl.a. miljöprövningsförordningen (2013:251). Med miljö­farlig verksamhet avses bl.a. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från anläggningar i vattenområden eller användning av anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön (9 kap. 1 § miljöbalken). Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa typer av miljöfarliga verksamheter inte får påbörjas utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts (9 kap. 6 § miljöbalken). När det gäller vattenbruk är det förbjudet att utan tillstånd starta en fiskodling eller en verksamhet för övervintring av fisk där mer än 40 ton foder förbrukas per kalenderår. För fiskodling eller övervintring av fisk där mer än 1,5 ton men mindre än 40 ton foder per år används krävs att verksamheten anmäls till tillsynsmyndigheten innan den får starta (1 kap. 3 och 10 §§ samt 3 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen). Även om en vattenbruksverksamhet inte är tillståndspliktig kan en vattenbrukare som ska starta en verksamhet välja att frivilligt ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet (9 kap. 6 b § miljöbalken).

En anmälan ska ges in till den myndighet eller kommun som utövar tillsyn över verksamheten, dvs. i det här fallet kommunen. Om länsstyrelsen handlägger en annan fråga som har samband med den verksamhet som anmälan rör, ska anmälan emellertid ges in till länsstyrelsen i stället för kommunen (19 kap. 3 § miljöbalken och 22 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Anmälan ska vara skriftlig och innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att myndig­heten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens art, omfattning och miljöeffekter. För fiskodling och vissa andra uppräknade verksamheter krävs dessutom att anmälan ska innehålla vissa andra uppgifter som normalt ingår i ett samrådsunderlag (22 och 25 §§ förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordning­en).

När myndigheten har fått in en anmälan ska den genast skicka en kopia av handlingarna till länsstyrelsen. De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över anmälan. Vid myndighetens prövning ska den ta ställning till om fiskodlingsverksamheten behöver tillståndsprövas. Om myndigheten bedömer att fiskodlings­verksam­heten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Även om myndigheten bedömer att fiskodlingsverksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan myndigheten i ett föreläggande till vattenbrukaren besluta om försiktighetsmått eller förbud. Om ett sådant föreläggande inte är aktuellt, ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan att den inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida (9 kap. 6 a § miljöbalken och 25 f, 26–27 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

Kommunerna har själva rätt att meddela föreskrifter om avgifter för prövning i samband med en anmälan om miljöfarlig verksamhet (2 kap. 5 § kommunallagen och 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken). Prövningsavgiften kan därför variera beroende på i vilken kommun som anmälan görs.

Ansökan om tillstånd för en miljöfarlig verksamhet ska ges in till länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen). För prövningen tas en avgift ut som varierar beroende på om verksamheten redan omfattas av ett tillstånd eller inte samt om länsstyrelsen ansvarar för tillsyn eller inte (2 kap. 1–3 §§ förordningen [1998:940] om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken).

Kommuners beslut i frågor om miljöfarlig verksamhet överklagas till länsstyrelsen, och länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till mark- och miljödomstolen (19 kap. 1 § miljöbalken).

Tillsyn och egenkontroll

I 26 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillsyn, och de kompletteras av bl.a. bestämmelser i miljötillsynsförordningen (2011:13). Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsyn säkerställa syftet med balken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska kontrollera att gällande bestämmelser och beslut följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter och fortlöpande bedöma om villkoren för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.

Länsstyrelsen ansvarar för tillsynen av vattenverksamheter, oavsett om de kräver tillstånd eller inte. Tillsynsansvaret kan dock överlåtas till en kommunal nämnd (26 kap. 3 § miljöbalken samt 1 kap. 18–20 §§ och 2 kap. 29 § 2 miljötillsynsförordningen). Länsstyrelsen är även tillsynsansvarig för miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd (2 kap. 29 § 1 miljötillsyns­förordningen och 3 kap. 1 § miljöprövningsförordningen), medan kommunen har tillsynsansvar för de miljöfarliga verksamheter som inte kräver tillstånd (26 kap. 3 § miljöbalken).

Länsstyrelsens möjligheter att ta ut avgifter för sin tillsyn framgår av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Kommunerna har rätt att meddela föreskrifter om bl.a. tillsynsavgifter. Avgiften för kommunens tillsyn varierar därför beroende på i vilken kommun verksamheten bedrivs.

Den som yrkesmässigt bedriver en verksamhet som är en tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet eller vattenverksam­het ska även bedriva egenkontroll i enlighet med förordningen (1998:901) om verksam­hets­utövares egenkontroll. Verksamhetsutövaren ska bl.a. ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning för drift och kontroll hålls i gott skick och för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Verksamhetsutövaren ska även fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av dessa undersökningar och bedömningar ska dokumenteras. Om det inträffar en driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön, ska verksamhetsutövaren omgående underrätta tillsynsmyndigheten om det.

Propositionen

Bakgrund och en inledande kommentar

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av regelverket på fiskeområdet i syfte att få till stånd en sammanhållen lagstiftning med en tydlig systematik och att anpassa regel­verket till de nya unionsbestämmelserna om fiskerikontroll. I uppdraget ingick även att se över hur bestämmelserna om vattenbruk kan förenklas för att främja ett mer konkurrenskraftigt och hållbart vattenbruk (dir. 2022:92). Utred­ning­en antog namnet Fiske- och vattenbruksutredningen. I oktober 2023 över­läm­nades delbetänkandet Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk (SOU 2023:74). I propositionen behandlas delbetänkandets lagförslag, medan övriga delar av delbetänkandet bereds vidare inom Regeringskansliet. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Regeringen anför att vattenbruksnäringens tillväxt är relativt svag, trots de geografiskt goda förutsättningarna för vattenbruk i Sverige. En bidragande orsak till den svaga tillväxten kan enligt regeringen vara att regelverket för vattenbruk är komplext och involverar prövningar enligt olika lagstiftningar och av olika myndigheter. Regeringen anser därför att regelverket för vattenbruk behöver förenklas.

Ändringarna i fiskelagen

Förslagen

Regeringen föreslår att bemyndigandena i fiskelagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och villkor i övrigt för att fisk ska få odlas samt om hur vattenbruksanläggningar ska märkas ut tas bort.

Regeringen föreslår vidare att det som en följd av detta inte ska vara straffbart enligt fiskelagen att odla fisk utan tillstånd.

Regeringen bedömer att verksamhet som i dag omfattas av fiskelagens krav på odlingstillstånd och som inte är tillståndspliktig enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet i fortsättningen som huvudregel bör vara anmäl­ningspliktig miljöfarlig verksamhet.

Skälen för förslagen

Det är inte tydligt vad som ska beaktas vid prövningen av om ett tillstånd till odling av fisk ska beviljas

Regeringen anför att uttrycket vattenområdets särart, som är centralt i tillståndsbestämmelsen i 2 kap. 16 § fiskeförordningen, inte har definierats i fiskeförordningen och det ges inte heller någon ledning för hur uttrycket ska tolkas i förarbetena till fiskelagen eller i vägledningar från myndigheterna. Det är inte heller närmare reglerat i lagstiftningen vilka slags villkor som får ställas upp i ett odlingstillstånd. Av förarbetena framgår som exempel på villkor att en odlingsanläggning i form av nätkassar ska vara förankrad eller att varje insättning ska prövas särskilt av länsstyrelsen (prop. 2010/11:86 s. 41).

Utifrån utredningens genomgång av tillstånd som meddelats av läns­styrelserna drar regeringen slutsatsen att prövningen främst avser vilken påverkan den uppfödda organismen kan ha på vilda bestånd av fisk, vatten­levande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Regeringen konstaterar vidare att en del länsstyrelser vid prövningen även har tagit hänsyn till annan påverkan på den omgivande miljön i vattenområdena. Enligt regeringen förekommer det också att villkor ställs upp för att minska risken för negativ påverkan på andra fiskbestånd, t.ex. när det gäller rymningssäkerhet. Omfatt­ningen av den prövning som görs vid tillståndsprövningen och vad som regleras i besluten skiljer sig enligt regeringen dock åt mellan prövande länsstyrelser.

Dubbelprövning bör undvikas

Regeringen anför att en vattenbruksverksamhets påverkan på den omgivande miljön i det aktuella vattenområdet även ska beaktas inom ramen för miljö­balkens parallellt tillämpliga bestämmelser som reglerar påverkan på miljön i ett vidare perspektiv än fiskelagstiftningens bestämmelser. Fiskodlingar med en foderförbrukning om 1,5 ton eller mer per kalenderår prövas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet, medan odlingar av organismer som inte är fiskar, vattenlevande kräftdjur eller vattenlevande blötdjur, såsom alger och sjöpungar, prövas enligt miljöbalkens bestämmelser om tillstånd till vattenverksamhet. En sådan dubbelprövning bör enligt regeringen undvikas. Regeringens utgångspunkt är därför att ett vattenbruks miljöpåverkan ska prövas utifrån enbart ett regelverk innan verksamheten kan inledas.

Miljöbalkens tillämpningsområde och förhållandet till annan lagstiftning

I samband med miljöbalkens införande gjordes följdändringar i annan lagstiftning, bl.a. i fiskelagstiftningen. I förarbetena till dessa ändringar gjordes det generella uttalanden om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning. Av uttalandena framgår att miljöbalken och annan lagstiftning med miljöanknytning gäller parallellt i den bemärkelsen att regler om vad som ska iakttas vid utövande av en verksamhet kan finnas i både miljöbalken och andra lagar. Om regleringen i en annan lag bör gälla i stället för motsvarande bestämmelse i miljöbalken, ska det enligt förarbetena införas en bestämmelse som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av balken (prop. 1997/98:90 del 2 s. 147). När det gäller frågan om att undvika lagkonflikter mellan miljöbalken och speciallagstiftning följer det vidare av förarbetsuttalandena att en regel i speciallagstiftning som endast berör frågor som regleras i miljö­balken och inte ställer upp ytterligare krav bör upphävas (prop. 1997/98:90 del 2 s. 148).

Vattenbrukets påverkan på den omgivande miljön bör beaktas endast inom miljölagstiftningen 

Regeringen anför att den ökade diversifieringen inom vattenbruksnäringen, där odling av t.ex. alger, skaldjur och blötdjur i framtiden kan komma att utgöra en större andel av produktionen, medför att regler om vattenbruk inte nödvändigtvis behöver vara en del av fiskelagstiftningen. Enligt regeringen har vattenbruket utvecklats till att i högre utsträckning än tidigare avse produktion för livsmedel eller andra produkter, och i mindre utsträckning produktion för utsättning i naturliga vatten. Vattenbruket kan därför i dag sägas ha stora likheter med jordbruket, som regleras i miljöbalken när det gäller verksamhetens miljöpåverkan.

Regeringen delar utredningens bedömning att vattenbruk som i dag kräver odlingstillstånd kan anses utgöra miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, även om miljöpåverkan kan skilja sig åt mellan olika vattenbruk beroende på t.ex. produktionsform, vilken organism som föds upp eller odlas eller verksamhetens lokalisering. Det finns enligt regeringens mening en stor fördel med att regleringen av vattenbruksverksamheters miljöpåverkan inte skiljer sig från regleringen av annan livsmedelsproduktion i miljölag­stiftningen.

Regeringen anför att flera remissinstanser befarar att vissa aspekter, t.ex. smittorisker och spridning av oönskade fiskarter och fiskstammar från framförallt mindre odlingar, inte skulle beaktas i tillräcklig utsträckning om kravet på odlingstillstånd tas bort. Regeringen delar dock utredningens bedömning att odlingstillståndsprövningen inte omfattar någon del som inte skulle kunna beaktas inom ramen för den prövning som ska göras mot de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken. Här kan enligt regeringen särskilt noteras att miljöbalken enligt 1 kap. 1 § andra stycket 3 balken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras, vilket inkluderar mångfald såväl av ekosystem som mellan och inom arter (prop. 1997/98:45 del 2 s. 9). Det finns enligt regeringen även exempel på att påverkan på andra arter har beaktats vid prövningen av frågan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken.

Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att ett vattenbruks påverkan på den omgivande miljön enbart bör beaktas inom ramen för miljölagstiftningen. Enligt regeringen ligger en sådan ordning också bättre i linje med vad som uttalats i förarbetena när det gäller att undvika dubbel­regleringar än att, som en remissinstans föreslagit, flytta prövningen av vattenbruksverksamhet till fiskelagstiftningen.

Regeringen instämmer vidare i den bedömning som utredningen gör och som delas av majoriteten av remissinstanserna, nämligen att verksamheter som i dag omfattas av krav på odlingstillstånd men som inte kräver tillstånd enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken i fortsättningen bör vara anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet. Enligt regeringen kan det dock finnas verksamheter som inte heller behöver omfattas av anmälningsplikt. Inom ramen för det bemyndigande som regeringen har enligt miljöbalkens regler om tillståndsplikt och anmälningsplikt har regeringen möjlighet att göra en lämplig avgränsning av anmälningspliktens räckvidd. För vissa verksamheter kan det visa sig tillräckligt med generella föreskrifter om t.ex. försiktighetsmått.

Regeringen instämmer i det som flera remissinstanser fört fram om vikten av att de frågor om påverkan på vild fisk och annan påverkan på den omgivande miljön som i dag beaktas vid prövningen av ett ärende om odlingstillstånd i stället beaktas vid en bedömning enligt miljölagstiftningen. Regeringen anser att detta kan underlättas genom att det införs ett tydligt bemyndigande i miljöbalken som ger regeringen, eller den myndighet som ger regeringen bestämmer, rätt att meddela föreskrifter om vattenbruk när det gäller vilka organismer som får födas upp eller odlas i olika vattenområden och om försiktighetsmått för uppfödning eller odling.

Vidare anför regeringen att flera remissinstanser har framhållit risken för att länsstyrelsernas kompetens i frågor som rör vattenbruk inte kommer att användas i samma utsträckning som tidigare om odlingstillståndsprövningen tas bort. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att länsstyrelserna även har en viktig roll i prövningen enligt miljölagstiftningen eftersom de prövar ansökningar om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och överprövar kommu­ners beslut i frågor om miljöfarlig verksamhet. Vidare ska kommun­erna underrätta länsstyrelsen när de fått in en anmälan om miljöfarlig verksam­het, och länsstyrelsen har därefter möjlighet att yttra sig över anmälan. Enligt regeringen kommer länsstyrelsernas kompetens inom vattenbruket således att kunna tillvaratas även i fortsättningen.

När det gäller vissa remissinstansers farhågor om att det skulle finnas brister i kommunernas kompetens när det gäller vattenbruk konstaterar regeringen att kommunerna redan hanterar en stor mängd olika ärenden kopplade till miljölagstiftningen. Även om anmälningsplikten utökas till att gälla fler typer av vattenbruk är uppgiften inte helt ny för kommunerna eftersom många fiskodlingar som huvudregel redan anmäls dit. Prövningen när det gäller odling eller uppfödning av andra vattenlevande organismer är enligt regeringen inte väsensskild från den prövning som görs för fiskodlingar. Vidare anför regeringen att utbildnings- och vägledningsinsatser kan öka kompetensen på området ytterligare, vilket i sin tur kan öka medvetenheten om miljömässiga och ekologiska risker för bl.a. spridning av oönskade fiskarter från mindre vattenbruk.

Bemyndigandet att meddela föreskrifter om märkning och straffbestämmelsen tas bort

Om kravet på tillstånd till odling av fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur tas bort finns det, som utredningen konstaterar, inte något behov av föreskrifter om hur vattenbruksanläggningar ska märkas ut. Enligt regeringen bör således det bemyndigandet i 23 § fiskelagen upphävas. Regeringen anför vidare att odling av fisk utan tillstånd är straffbart enligt 42 § fiskelagen. Som en konsekvens av att tillståndskravet tas bort bör enligt regeringen även straffbestämmelsen i 42 § fiskelagen ändras så att odling av fisk utan tillstånd inte längre är straffbelagt.

Rådets förordning (EG) nr 708/2007

Regeringen konstaterar att rådets förordning (EG) nr 708/2007 innehåller skyldigheter för medlemsstaterna och verksamhetsutövare när det gäller uppfödning av vissa vattenlevande organismer samt att viss prövning enligt förordningen görs inom ramen för reglerna om odlingstillstånd. Enligt regeringen finns det, som utredningen framhållit, starka skäl som talar för att kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör finnas i miljö­lagstiftningen. Innan en sådan ändring kan göras krävs det enligt regeringen dock ytterligare överväganden, bl.a. när det gäller sanktioner och kontroll­möjligheter. Kompletterande reglering till förordningen bör därför tills vidare finnas i fiskelagstiftningen.

Förslagens konsekvenser för miljön

För de verksamheter som redan i dag omfattas av krav på tillstånd enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet (fiskuppfödningar som förbrukar mer än 40 ton foder per år) kan regeringen inte se att förslaget att ta bort kravet på odlingstillstånd får några större konsekvenser för miljön eftersom det görs en ingående prövning av verksamhetens påverkan på miljön inom ramen för tillståndsprövningen enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet.

När det gäller verksamheter som i dag är anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (fiskuppfödningar som förbrukar mer än 1,5 men mindre än 40 ton foder per år) ska verksamhetens miljöpåverkan bedömas inom ramen för anmälningsförfarandet, och tillsynsmyndigheten har möjlighet att bl.a. besluta om försiktighetsmått och kan i vissa fall kräva att en tillståndsprövning ska göras. Frågor om påverkan på andra fiskar, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur men även miljön i övrigt är frågor som ska bedömas inom ramen för en anmälan om miljöfarlig verksamhet. Utredningen bedömer att detta sannolikt inte beaktats lika ingående där som inom ramen för prövningen av odlingstillstånd, varför det är tänkbart att skyddet för miljön i frågor som ingått i prövningen av odlingstillstånd kan försämras något om odlingstillståndet tas bort. I likhet med utredningen bedömer regeringen emellertid att förslagen inte kommer att medföra att det ställs lägre krav på verksamheterna ur ett materiellt hänseende. Kommunerna kommer även att kunna skicka remisser till länsstyrelserna i anmälningsärenden, vilket medför att eventuellt förbisedda aspekter som hade ingått i länsstyrelsens odlings­tillståndsprövning kan belysas. Regeringen bedömer att detta, tillsammans med det föreslagna nya bemyndigandet i miljöbalken som gör det möjligt att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket, minskar risken för försämring av miljöskyddet.

För de verksamheter som i dag inte omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet eller vatten­verksam­het (kräft- eller blötdjursuppfödningar samt mindre fiskuppfödningar som förbrukar mindre än 1,5 ton foder per år) kan en positiv påverkan på miljön förväntas när det gäller de frågor som ska ingå i prövningen enligt de allmänna hänsynsreglerna. Genom den föreslagna förändringen kommer fler verksamheter att prövas enligt miljöbalken innan de får inledas. Bedömningen av verksamheternas miljöpåverkan kommer då att göras ur ett bredare perspektiv än vad som tidigare gjorts inom ramen för odlingstillstånd, om ett sådant har krävts. Regeringen bedömer att en sådan förändring skulle kunna främja en hållbar utveckling av vattenbruket.

För de verksamheter som i dag omfattas av krav på tillstånd till vatten­verksamhet, men som i stället kommer att bli anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (t.ex. större odlingar av alger och uppfödningar av sjöpungar), kan miljöskyddet bli något sämre med hänsyn till att det som utgångspunkt inte längre kommer att göras en lika ingående prövning innan verksamheterna kan inledas. Tillsynsmyndigheten kan dock i vissa fall kräva att en till­ståndsprövning ska göras. Samtidigt kommer, som utgångspunkt, tillsyns­myndig­heterna efter hand kunna ställa relevanta krav på verksamheterna utifrån vad som bedöms nödvändigt. Om vattenbruk kommer att behandlas som en miljöfarlig verksamhet i stället för vattenverksamhet är det möjligt att det vid en ändring av verksamheten skulle kunna tas ett helhetsgrepp om verksamhetens miljöpåverkan vid prövning, vilket skulle kunna främja en hållbar utveckling.

För de verksamheter som tidigare anmälts enligt bestämmelserna om vattenverksamhet men som nu kommer att bli anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (t.ex. mindre odlingar av alger och uppfödningar av sjöpungar) kan regeringen inte se någon större påverkan när det gäller miljöskyddet. En verksamhet ska även fortsättningsvis prövas gentemot de allmänna hänsynsreglerna innan den får inledas.

Genom att all bedömning av en vattenbruksverksamhets miljöpåverkan görs enligt miljöbalken bedömer regeringen att det blir en bättre samordning och att kraven på vattenbruksverksamheterna bli mer likartade. Regeringen bedömer även att kompetensen hos de berörda myndigheterna och verksamhetsutövarna sannolikt kommer att öka över tid. Förutsebarheten för vilka krav som gäller och som kan förväntas bedöms också öka hos verksamhetsutövarna. Generellt brukar ett samlat ansvar för en fråga bidra till ökat fokus och ökad kompetens. Detta bidrar till positiva följdeffekter i form av bättre och mer ändamålsenliga krav ur miljösynpunkt, samtidigt som det ger större förutsägbarhet för verksamhetsutövarna.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att förslagen inte kommer att medföra negativa konsekvenser för miljön.

Övriga förslag och bedömningar

Regeringen föreslår att allt utförande av anläggningar för vattenbruk ska undantas från kravet på tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljö­balken. Regeringens bedömning är att vattenbruksverksamhet som i dag är tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet i stället som huvudregel bör anmälas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet.

Vidare föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela sådana föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket som avser begränsningar när det gäller vilka organismer som får födas upp eller odlas i olika vattenområden eller försiktighetsmått vid uppfödning eller odling. Till följd av sådana föreskrifter ska ett tillstånd kunna begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. 

Regeringen bedömer att det inte bör tas in någon definition av vattenbruk i 11 eller 12 kap. miljöbalken.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2026. Enligt regeringens bedömning behövs det inte några övergångsbestämmelser.

Riksdagens tillkännagivanden om vattenbruk

Riksdagen har riktat ett tillkännagivande till regeringen om en översyn av det regelverk som reglerar vattenbruk för att underlätta långsiktiga utvecklings­möjligheter för det svenska vattenbruket (bet. 2017/18:MJU13 punkt 2, rskr. 2017/18:182). Riksdagen har även riktat ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder för att underlätta utvecklingen av vattenbruket och skyndsamt se över regelverket för att öka graden av vattenbruk (bet. 2019/20:MJU11 punkt 9, rskr. 2019/20:185).

I propositionen bedömer regeringen att tillkännagivandena delvis tillgodoses genom de förslag om att ta bort kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagen och om en enhetligare miljöprövning för vattenbruket som behand­las i propositionens avsnitt 6 och 7. Tillkännagivandena är enligt regeringen inte slutbehandlade.

Motionen

I kommittémotion 2024/25:3362 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) föreslås att riksdagen ska avslå propositionen i den del som avser förslag till lag om ändringar i fiskelagen. Motionärerna anför att regeringens förslag om att ta bort kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagen medför ökad risk för spridning av smitta och oönskade fiskarter eller fiskstammar från mindre odlingar. Vidare finns det enligt motionärerna risk för att länsstyrelsernas kompetens i vattenbruksfrågor inte kommer att tas till vara i lika stor utsträckning om odlingstillstånden enligt fiskelagen ersätts med en anmälan enligt miljölagstiftningen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar regeringens förslag till lagändringar som innebär att ett vattenbruks miljöpåverkan ska bedömas enbart enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. De föreslagna ändringarna innebär att vatten­bruks­verksamheter kommer att bedömas enligt ett och samma regelverk, oavsett vilken organism som föds upp eller odlas. I likhet med regeringen anser utskottet att det nya regelverket kommer att skapa bättre förutsättningar för att öka vattenbruksproduktionen i Sverige på ett hållbart sätt.

Utskottet kan konstatera att det har uttryckts oro för att ett borttaget krav på odlingstillstånd enligt fiskelagen skulle kunna innebära dels miljömässiga och ekologiska risker, dels att länsstyrelsernas upparbetade kompetens i frågor som rör vattenbruk inte kommer att tas till vara i lika hög utsträckning som tidigare. I likhet med regeringen vill utskottet framhålla vikten av att de frågor om påverkan på vild fisk och annan påverkan på den omgivande miljön som i dag beaktas vid prövningen av ett ärende om odlingstillstånd även fortsättningsvis beaktas vid en bedömning enligt miljölagstiftningen. Utskottet välkomnar regeringens förslag om att införa ett nytt bemyndigande i 12 kap. 10 a § miljöbalken som ger regeringen, eller den myndighet som regering­en bestämmer, rätt att meddela föreskrifter om vattenbruk när det gäller vilka organismer som får födas upp eller odlas i olika vattenområden och om försiktighetsmått för uppfödning eller odling. Utskottet delar regeringens bedömning att kompetensen hos de berörda myndigheterna kommer att tillvaratas och sannolikt även öka över tid.

Mot bakgrund av det anförda och med hänvisning till de skäl som i övrigt redovisas i propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens lagförslag. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition i sin helhet och avstyrker motion 2024/25:3362 (V).

Utskottet övergår nu till att behandla motionsyrkanden med förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till regeringens lagförslag eller som i övrigt handlar om vattenbruk.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:1369 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) lämnar motionärerna förslag om att modernisera miljöbalken eftersom nuvarande lagstiftning och regleringar hindrar utveckling och förnyelse samt bromsar initiativ för att ta fram nya, mindre miljöpåverkande, odlingstekniker samt odling av nya arter (yrkande 35). Vidare föreslås att tillståndsprocessen för fiskodling ska ses över för att få fram en enklare och snabbare process och så att giltighetstiden för tillstånd kan förlängas (yrkande 37). I motionen framhålls även behovet av att reducera den administrativa bördan för vattenbruksnäringen (yrkande 38). Vidare föreslås att regeringen ska vidta ytterligare åtgärder för att underlätta utvecklingen av vattenbruket och skyndsamt se över regelverket för att öka graden av vattenbruk (yrkande 39).

Enligt kommittémotion 2024/25:2486 av Stina Larsson m.fl. (C) har vattenbruksnäringen stor potential att skapa jobb och tillväxt i hela landet, men då behöver regelverket och tillståndsprocesserna för vattenbruk förändras. För att minska byråkratin föreslår motionärerna att det skapas ett en-väg-in-system där man kan ansöka om tillstånd och dispenser via en och samma myndighet (yrkande 19). Motionärerna föreslår dessutom att Fiske- och vatten­bruksutredningens förslag om hur vattenbrukare kan ges ökat stöd och om att införa en digital kontaktpunkt genomförs (yrkande 21).

I kommittémotion 2024/25:3371 av Anders Karlsson m.fl. (C) yrkande 1 anför motionärerna att de nu föreslagna lagändringarna behöver kombineras med kompetenshöjande insatser för kommunerna för att ge optimal effekt. Enligt motionärerna bör Jordbruksverket få ansvar för att tillhandahålla sådan utbildning och vägledning.

I motion 2024/25:2980 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås att regeringen ska se över hur arbetet med sjöpungar, som har många användningsområden, kan utvecklas.

I motion 2024/25:1832 av Jennie Wernäng och Marléne Lund Kopparklint (båda M) föreslår motionärerna att beslut i ärenden om vattenbruk endast ska kunna överklagas av personer som är direkt påverkade av vattenbruks­näringen.

Kompletterande uppgifter

Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har tillsammans tagit fram en gemensam strategi för yrkesfisket, vattenbruket, fritidsfisket och fisketuris­men samt sektorsspecifika handlingsplaner. Strategin och handlingsplanerna avser perioden 2021–2026. Vidtagandet av åtgärderna i handlingsplanerna bygger på bred samverkan mellan myndigheterna och berörda intresseorgani­sationer. Av denna anledning har det inrättats sektorsspecifika fokusgrupper som, under ledning av Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten, ansvarar för att planera, genomföra och löpande avrapportera åtgärdsarbetet. Avrapporteringen görs senast den 31 mars varje år och presenteras för styrgruppen för framtidens fiske och vattenbruk.

En av de åtgärder som pekats ut i handlingsplanen för utveckling av svenskt vattenbruk är en nationell samordning av tillstånds- och tillsynsprocesser. Syftet med åtgärden är bl.a. att undvika dubbelprövning och uppnå kortare handläggningstider. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket bör enligt handlingsplanen därför i samverkan med berörda parter utveckla metoder och rutiner för en mer effektiv och ändamålsenlig prövning av vattenbruksverksamheter.

Som redovisats tidigare i betänkandet föreslår regeringen i propositionen vissa ändringar i fiskelagen och miljöbalken som innebär att ett vattenbruks miljöpåverkan endast ska bedömas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. Syftet med regeringens förslag är att förenkla regelverket för vattenbruk för att öka den svenska vattenbruksproduktionen. 

I propositionen anför regeringen att Jordbruksverket har meddelat föreskrifter med stöd av fiskelagstiftningen som till viss del berör miljöhänsyn i vattenbruket. Regeringen föreslår i propositionen att det i stället ska införas ett bemyndigande i miljöbalken att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket. Detta bemyndigande avser allt vattenbruk och alltså inte endast sådant som i dag omfattas av fiskelagstiftningens bestämmelser om odlings­tillstånd, dvs. uppfödning av fiskar, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur. Regeringen bedömer att föreskrifter om miljöhänsyn skulle kunna underlätta vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken och kunna bidra till att prövningsprocessen blir mer effektiv och förutsägbar. Sådana föreskrifter kan enligt regeringen även minska bedömningsutrymmet och därmed skrift­växlingen. Regeringen bedömer att förslaget därmed kan leda till minskade administrativa kostnader för företagen under prövningsprocesser och vid tillsyn.

I Fiske- och vattenbruksutredningens delbetänkande (SOU 2023:74), som ligger till grund för propositionen, föreslår utredningen att Jordbruksverket ska ansvara för en digital kontaktpunkt för vattenbruk där det ska tillhandahållas generell vägledning och information om förfarandet för att starta vattenbruk samt direktlänkar till vägledning och specifik information om vissa prövningar som kan aktualiseras vid uppstarten av en vattenbruksverksamhet. Utredning­ens förslag är att detta ska regleras i en ny förordning om vattenbruk. Utredningen föreslår dessutom att Jordbruksverket ska ansvara för att tillhandahålla utbildning till bl.a. kommuner om förfarandet för att starta vattenbruk. Jordbruksverket ska ta fram utbildning och i det arbetet inhämta information och synpunkter från Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds­verket och länsstyrelserna. Enligt förslaget ska detta regleras i den förordning om vattenbruk som utredningen föreslagit. Enligt utredningens uppfattning bör vägledningarna och informationen kunna bidra till att prövningarna blir mer effektiva och förutsebara för verksamhetsutövarna och bidra till en likartad regeltillämpning. När det kommer till den generella vägledningens och informationens innehåll, är utredningen av uppfattningen att den bör utformas utifrån både verksamhetsutövarnas och myndigheternas behov. Vägledningen och informationen bör enligt utredningens uppfattning fokusera särskilt på de prövningar som kan medföra en stor administrativ börda för den som vill starta en vattenbruksverksamhet.

I propositionen behandlas delbetänkandets lagförslag. Regeringen anför att övriga delar av delbetänkandet bereds vidare inom Regeringskansliet.

När det gäller talerätt får länsstyrelsens beslut enligt fiskelagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen överklagas till Jordbruks­verket, vars beslut därefter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (60 § fiskelagen och 40 § förvaltningslagen [2017:900)]. Enligt 42 § förvaltnings­lagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. För att någon som inte haft partsställning i ärendet hos beslutsmyndigheten ska ges rätt att överklaga beslutet, har det i praxis uppställts ett krav på att beslutets verkningar inte är begränsade till den det direkt riktar sig mot, utan också påverkar den som överklagar (MÖD 2019:19).

I propositionen konstaterar regeringen att om kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagen tas bort kommer förvaltningsdomstolarna inte att hantera några överklaganden som rör sådana tillstånd.

Av 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken följer att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.

Utskottets ställningstagande

Som tidigare redovisats anser utskottet att såväl fiskelagen som miljöbalken ska ändras på det sätt som regeringen föreslagit i propositionen. Som också framgått handlar den proposition som behandlas i detta betänkande om Fiske- och vattenbruksutredningens förslag till lagändringar, medan utredningens övriga förslag fortfarande bereds i Regeringskansliet. Utskottet vill inte före­gripa det arbete som pågår och föreslår därför att motionerna 2024/25:1369 (SD) yrkandena 35 och 37–39, 2024/25:2486 (C) yrkandena 19 och 21, 2024/25:2980 (SD) yrkande 2 och 2024/25:3371 (C) yrkande 1, i den mån de inte blir tillgodosedda genom de nu behandlade lagändringarna, lämnas utan åtgärd.

När det gäller motionsyrkandet om talerätt i ärenden som rör vattenbruk hänvisar utskottet till gällande rätt och den praxis som utvecklats i frågan. Yrkandet ger inte anledning till någon åtgärd från utskottets sida. Därmed avstyrks motion 2024/25:1832 (M).

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3371 av Anders Karlsson m.fl. (C) anför motionärerna att propositionens förslag är ett stort steg framåt för det hållbara vattenbruket, men konstaterar samtidigt att de föreslagna lagändringarna inte innebär någon självklar förbättring för vissa småskaliga verksamheter. Motionärerna föreslår därför i motionens yrkande 2 att regeringen ska utreda om sådana småskaliga verksamheter kan undantas från krav på anmälan enligt miljölagstiftningen och hur ett sådant undantag i så fall bör utformas.

I kommittémotion 2024/25:3387 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 1 framhålls vikten av att det miljöskydd som specificeras i fiskelagstiftningen med tillhörande förordningar och föreskrifter, och som är kopplat till odlingstillståndet, överförs till nya förordningar och föreskrifter inom miljölagstiftningen. I yrkande 2 poängterar motionärerna att det behöver tydliggöras i föreskrifter att bästa möjliga teknik, med hänsyn till både miljö och djurvälfärd, ska användas. I yrkande 3 föreslås att föreskrifterna ska utformas så att öppna kassar fasas ut och att slutna eller landbaserade system med växtätande arter och minimal miljöpåverkan i stället används. Enligt motionärerna är foderinnehållet alltså relevant för den utredning av gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt enligt 3 kap. miljöprövningsförordningen som utredningen föreslagit. För att ta till vara länsstyrelsernas kompetens när det gäller fiske och ekosystem bör regeringen enligt yrkande 4 överväga att införa ett ska-krav när det gäller länsstyrelsernas möjlighet att yttra sig i ärenden som anmäls till kommunerna.

Kompletterande uppgifter

Som framgår under avsnittet ovan om regeringens lagförslag föreslås i propositionen vissa ändringar i fiskelagen och miljöbalken som innebär att ett vattenbruks miljöpåverkan endast ska bedömas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. Syftet med regeringens förslag är att förenkla regelverket för vattenbruk för att öka den svenska vattenbruksproduktionen.

När det gäller småskaliga verksamheter, dvs. sådana som förbrukar mindre än 1,5 ton foder per år, bedömer regeringen att dessa verksamheter med den nya ordningen med utökad anmälningsplikt kommer att få samma eller något ökade kostnader för att upprätta en anmälan om miljöfarlig verksamhet, för arbetskostnader samt för egenkontroll. Enligt regeringens mening finns det därför anledning att utreda om sådana småskaliga verksamheter även bör undantas från krav på anmälan om miljöfarlig verksamhet och hur ett sådant undantag i så fall bör utformas.

Som redovisats tidigare i betänkandet anför regeringen att flera remiss­instanser befarar att vissa aspekter, t.ex. smittorisker och spridning av oönskade fiskarter och fiskstammar från framför allt mindre odlingar, inte skulle beaktas i tillräcklig utsträckning om kravet på odlingstillstånd tas bort. Regeringen delar dock utredningens bedömning att odlingstillstånds­prövningen inte omfattar någon del som inte skulle kunna beaktas inom ramen för den prövning som ska göras mot de allmänna hänsynsreglerna m.m. enligt 2 kap. miljöbalken. Här kan enligt regeringen särskilt noteras att miljöbalken enligt 1 kap. 1 § andra stycket 3 balken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras, vilket inkluderar mångfald såväl av ekosystem som mellan och inom arter (prop. 1997/98:45 del 2 s. 9). Det finns enligt regeringen även exempel på att påverkan på andra arter har beaktats vid prövningen av frågan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att ett vattenbruks påverkan på den omgivande miljön enbart bör beaktas inom ramen för miljölagstiftningen. Enligt regeringen ligger en sådan ordning också bättre i linje med vad som uttalats i förarbetena när det gäller att undvika dubbelregleringar än att, som en remissinstans föreslagit, flytta prövningen av vattenbruksverksamhet till fiskelagstiftningen.

Vidare instämmer regeringen i det som flera remissinstanser fört fram om vikten av att de frågor om påverkan på vild fisk och annan påverkan på den omgivande miljön som i dag beaktas vid prövningen av ett ärende om odlingstillstånd i stället beaktas vid en bedömning enligt miljölagstiftningen. Regeringen anser att detta kan underlättas genom att det införs ett tydligt bemyndigande i miljöbalken som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela föreskrifter om vattenbruk när det gäller vilka organismer som får födas upp eller odlas i olika vattenområden och om försiktighetsmått för uppfödning eller odling.

I Fiske- och vattenbruksutredningens delbetänkande (SOU 2023:74), som ligger till grund för propositionen, föreslår utredningen att regeringen ska ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över om gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt för fiskodling och övervintring av fisk i 3 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen ska ändras. Enligt förslaget ska det även ingå i uppdraget att se över vilka andra vattenbruk än sådana som bedrivs i an­läggningar i vattenområden som bör vara anmälningspliktiga enligt bestämm­elserna om miljöfarlig verksamhet.

I ett särskilt yttrande till utredningens delbetänkande ger en av utredningens experter uttryck för ett antal synpunkter från länsstyrelsernas sida. Enligt yttrandet instämmer länsstyrelserna i bedömningen att det som i dagsläget prövas i ärendet om odlingstillstånd enligt fiskelagen i stället kan prövas enligt miljölagstiftningen, dvs. att man bör undvika dubbelprövning. Länens största farhåga med förslaget är dock att många vattenbruk kommer att prövas som anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet av kommuner där kompetens om fisk, blötdjur och kräftdjur ofta helt saknas. Länsstyrelserna kommer att få ärenden för kännedom, men avstår ofta från att yttra sig eftersom läns­styrelserna är överprövningsmyndighet. Det är visserligen möjligt för kommunerna att internremittera ärenden direkt till länsfiskekonsulenterna, men eftersom det inte är ett ska-krav är risken överhängande att det inte görs.

I propositionen behandlas delbetänkandets lagförslag. Regeringen anför att övriga delar av delbetänkandet bereds vidare inom Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att de motionsyrkanden som behandlas under detta avsnitt i huvudsak tar upp frågor som Fiske- och vattenbruksutredningen har berört och lämnat förslag om i sitt delbetänkande. Som framgår ovan handlar den proposition som behandlas i detta ärende om utredningens förslag till lagändringar, medan övriga utredningsförslag fortfarande bereds i Regerings­kansliet. Utskottet vill för det första inte föregripa det arbete som pågår. För det andra har utskottet förtroende för att regeringen och ansvariga myndig­heter, bl.a. med stöd av det föreslagna nya bemyndigandet i 12 kap. 10 a § miljöbalken om miljöhänsyn i vattenbruket, utformar relevanta förordningar och föreskrifter på ett klokt och väl avvägt sätt. Därmed föreslås att motionerna 2024/25:3371 (C) yrkande 2 och 2024/25:3387 (MP) yrkandena 1–4 lämnas utan åtgärd från riksdagens sida.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3108 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S) yrkande 52 framhåller motionärerna vikten av en hållbar fiskuppfödning med höga miljökrav som kan skydda vilda bestånd av fisk och skapa jobb på landsbygden.

Kommittémotion 2024/25:1369 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 34 handlar om att säkerställa och öka självförsörjningsgraden samt öka syssel­sättningen inom svenskt vattenbruk. För att uppnå detta krävs enligt motionärerna bättre samordning mellan olika politikområden, och frågan om hur samordningen ska kunna förbättras bör därför utredas av regeringen.

Tidigare behandling och kompletterande uppgifter

I strategin för fiske och vattenbruk anför Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket att det, även om dessa två myndigheter bär huvudansvaret för strategin, finns flera andra myndigheter och offentliga instanser vars mandat berör fiske och vattenbruk. Samverkan mellan myndigheter och andra berörda intressenter på nationell, regional och lokal nivå är därför av avgörande betydelse för att nå målen i strategin. Ett av strategins tre huvudmål är att svenskt fiske och vattenbruk är konkurrenskraftiga och lönsamma näringar som bidrar till ökad livsmedelsförsörjning, sysselsättning och sociala värden i hela landet. Ett av de delmål som pekas ut för att nå detta huvudmål är att samverkan mellan myndigheter och andra berörda parter har ökat.

Ett annat delmål för att nå det aktuella huvudmålet är att tillgången på livsmedel och akvatiska råvaror från svenskt fiske och vattenbruk har ökat på den inhemska marknaden. Delmålet syftar till att öka självförsörjningsgraden när det gäller fiskeri- och vattenbruksprodukter som fiskats och producerats på ett hållbart sätt i Sverige. Ett annat av strategins huvudmål är att kunskapen om de akvatiska ekosystemen samt om fiskets och vattenbrukets samhälls­nyttor har ökat och sprids genom informationsinsatser och utbildningar. Enligt Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket bygger strategins genom­förande på bred sektorsövergripande samverkan mellan olika myndigheter och berörda organisationer. Grundförutsättningar för sådan samverkan är förståelse, kunskapsutbyte och dialog mellan intressenterna. Att inrätta en permanent plattform för sektorsövergripande samverkan och kunskaps­överföring är enligt strategin därför en viktig åtgärd för att nå flera av de strategiska målen.

I budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1 utg.omr. 23) framhåller regeringen att den vill att svenska företag ska kunna utvecklas längs hela den blå värdekedjan, från fisket och vattenbruket via beredningsindustrin och samtliga förädlingssteg till marknad och konsument.

I den proposition som behandlas i detta ärende (prop. 2024/25:136) anför regeringen att Sverige har goda förutsättningar för vattenbruk och att vattenbruk är en framtidsnäring som kan skapa jobb och tillväxt i hela landet. Vattenbruksnäringen kan även bidra till att hållbarhetsmål nås och att landet får en bättre tillgång till sjömat, vilket stärker Sveriges försörjningsförmåga.  När det gäller konsekvenserna för sysselsättningen bedömer regeringen att den föreslagna ordningen när det gäller miljöbedömning av vattenbruk kan medföra att det jämfört med i dag blir enklare, snabbare och billigare för företag att starta vattenbruksanläggningar. Enligt regeringen bedöms förslagen därför få positiv påverkan på den totala vattenbruksproduktionen i Sverige och kan även medföra viss positiv påverkan på sysselsättningen genom fler arbets­tillfällen inom vattenbruksnäringen. Som redovisats tidigare i betänkandet är regeringens sammanfattande bedömning att förslagen inte kommer att medföra negativa konsekvenser för miljön.

I livsmedelsstrategin, som riksdagen beslutade om i juni 2017 (prop. 2016/17:104, bet. 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338), understryks behovet av ökad svensk livsmedelsproduktion och konkurrenskraft inom livsmedels-kedjan. I strategin lyfts det fram att marina livsmedel och resurser har förutsättningar att möta en ökad efterfrågan och att det finns möjligheter att vidareutveckla näringen och yrkeskåren för att förbättra konkurrenskraften och öka innovationsförmågan. Enligt strategin skulle en produktionsökning kunna bidra till en ökad självförsörjning av livsmedel och minskad sårbarhet i livsmedelskedjan.

I februari 2023 inledde regeringen arbetet med att se över livsmedels­strategin, och den 20 mars 2025 beslutade regeringen om livsmedelsstrategin 2.0. Med livsmedelsstrategin 2.0 vill regeringen staka ut vägen mot en ökad svensk livsmedelsproduktion och vässa sitt arbete inom livsmedelsområdet. Det fortsatta arbetet med att öka livsmedelsproduktionen bör enligt regeringen genomföras med både bredd och spets. Den uppdaterade livsmedelsstrategin kraftsamlar inom tre fokusområden som har lyfts fram av flera av livsmedels­kedjans aktörer och där regeringen ser stora möjligheter att göra verklig skillnad genom ett fokuserat arbete. De tre fokusområdena är ökad robusthet i livsmedelskedjan, exportfrämjande och svensk kvalitet och gastronomi.

Inom ramen för livsmedelsstrategin 2.0 har regeringen beslutat om ett antal myndighetsuppdrag. Jordbruksverket har fått i uppdrag att under perioden 2025–2030 vidta ett antal åtgärder, bl.a. att stärka sjömatsproduktionen från yrkesfisket, vattenbruket och den blå värdekedjan i Sverige (dnr LI2025/00642). Arbetet ska göras genom insatser som kan öka både vatten­bruksproduktionen och beredningen av fisk.

Den 19 februari 2025 presenterade kommissionen sin vision på jordbruks- och livsmedelsområdet. Meddelandet från kommissionen utgör en vision för en attraktiv, konkurrenskraftig, hållbar, resilient och framtidssäker sektor som arbetar med naturen samt en uppvärdering av mat och rättvisa villkor i livskraftiga landsbygdsområden (inklusive arbetsvillkor). Visionen omfattar hela livsmedelskedjan, inklusive fiske och vattenbruk. Digitalisering, innovation och kunskapsöverföring beskrivs som horisontella prioriteringar, jämte förenkling. Visionen anger en långsiktig inriktning på politiken med en arbetsplan som beskriver flera av de förslag och insatser som kommissionen planerar för sin mandatperiod. Meddelandet kommer att diskuteras i olika rådskonstellationer under våren 2025. Det innehåller inga lagstiftningsförslag, utan dessa kommer att presenteras i sedvanlig ordning.

Utöver de regler om tillstånds- eller anmälningsplikt som beskrivits tidigare i betänkandet finns det även regler om djurskydd, djurhälsa och smittskydd[4]. Förebyggande hälsoarbete och ökad djurvälfärd är en av de åtgärder som pekas ut i handlingsplanen för vattenbruk. Syftet med åtgärden är att stärka djurhälsan och djurvälfärden och minska smittspridningen inom svenskt vattenbruk för att nå en ökad etiskt hållbar och konkurrenskraftig produktion. En av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen är främjande av samverkan och dialog mellan forskning, myndigheter och de som arbetar praktiskt med vattenbruk.

Utskottets ställningstagande

Som redovisats tidigare i betänkandet anser utskottet att regelverket för att bedöma ett vattenbruks miljöpåverkan ska ändras i enlighet med regeringens förslag. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att dessa ändringar kommer att förbättra förutsättningarna för att öka den svenska vattenbruks­produktionen, något som enligt utskottet kommer att påverka såväl sysselsättningsnivån som livsmedelsförsörjningen i positiv riktning, utan att skyddet för miljön och de organismer som odlas försämras. Utskottet väl­komnar även att Jordbruksverket har fått i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder som ska stärka sjömatsproduktionen. Vidare ser utskottet positivt på att vattenbrukssektorn är inkluderad i den vision för jordbruks- och livs­medels­området som kommissionen nyligen presenterade. Utskottet kommer att följa frågan om vattenbrukets förutsättningar med stort intresse, men finner för närvarande inga motiv för att vidta några åtgärder med anledning av vad som anförts i motionerna 2024/25:1369 (SD) yrkande 34 och 2024/25:3108 (S) yrkande 52. Utskottet föreslår att motionerna lämnas utan åtgärd.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:1369 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 36 föreslår motionärerna att regeringen ska utreda frågan om omklassning av vattenbruk till areell näring.

I kommittémotion 2024/25:2485 av Stina Larsson m.fl. (C) yrkande 7 framhåller motionärerna att odlingen av blå fånggrödor måste främjas, och det behövs därför en översyn av hur olika slags miljöersättning till närings­verksamheter som bedriver sådan odling kan effektiviseras och ökas.

Även i motion 2024/25:996 av Rickard Nordin (C) lämnas förslag om att stärka det svenska vattenbruket. Motionären anför bl.a. att den nytta som vattenbruket kan bidra med i form av minskad övergödning bör ersättas och det bör därför tillsättas en utredning för att ta fram ett sådant ersättnings­system.

Tidigare behandling och kompletterande uppgifter

EU har mycket betydande befogenheter i fråga om statens möjligheter att stödja en viss verksamhet med offentliga medel. När det gäller ekonomiskt stöd till vattenbruksföretagare, såsom investeringsstöd, har medlemsstaterna därför mycket begränsade möjligheter att anta egna bestämmelser. Villkoren för offentligt stöd för perioden 2021–2027 regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1139 av den 7 juli 2021 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden och om ändring av förordning (EU) 2017/1004 (EHFVF).

Förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden innehåller bestämmelser om förvaltningen och genomför­andet av havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027. Programmet, som har godkänts av kommissionen, ligger till grund för hur Sveriges tilldelning av medel från EHFVF ska användas. Programmet omfattar drygt 2 miljarder kronor, där cirka hälften utgörs av medel från EHFVF och hälften utgörs av nationella medel. I 4 kap. i förordningen anges vilka stöd som kan beviljas för vattenbruksverksamhet.

I budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1 utg.omr. 23) aviserade regeringen att den, genom en ändring i förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU-budgeten, skulle justera den valutakurs som ska tillämpas för programperioden 2023–2027, från 9,30 till 10,50 kronor per euro. Syftet är att valutakursen ska komma närmare den faktiska kursen och på så sätt möjliggöra ett högre utnyttjande av EU-medlen. Ändringen i förordningen innebär bl.a. att havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet förstärks. Förord­ningsändringarna trädde i kraft den 1 februari 2025.

Att utreda möjligheten att klassificera vattenbruket som areell näring samt för- och nackdelarna med en samordning mellan vattenbruket och den livsmedelsproduktion som sker inom de areella näringarna finns med som förslag på åtgärd i den handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk 2021–2026 som Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket till­sammans har tagit fram. I handlingsplanen lämnar myndigheterna även förslag om att utreda frågan om miljöersättning för produktion av organismer som tar upp näringsämnen eller organiskt material i vattenområden med hög eller risk för hög näringsbelastning.

Motionsyrkanden om ekonomiskt stöd till vattenbruksföretag och om att klassificera vattenbruk som areell näring har behandlats av utskottet tidigare under valperioden. Utskottet anförde då följande (bet. 2022/23:MJU14):

Det svenska vattenbruket har stor utvecklingspotential och kan bidra såväl till livsmedelsproduktionen som till att binda näringsämnen och på så sätt minska övergödningen. Det är enligt utskottet därför viktigt att vatten­bruks­näringen ges goda ekonomiska förutsättningar att utvecklas. Utskottet kan konstatera att det är möjligt att inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet bevilja vissa stöd för vattenbruksverksamhet, t.ex. investeringsstöd och startstöd. Utskottet konstaterar vidare att Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket i den gemensamma hand­lingsplanen för vattenbruket föreslår att frågan om miljöersättning för produktion av organismer som tar upp näringsämnen eller organiskt material i vattenområden med hög eller risk för hög näringsbelastning ska utredas. Med hänvisning till de stödmöjligheter som redan finns samt till förslaget om att utreda frågan om miljöersättning för blå fånggrödor föreslår utskottet att motionerna […] lämnas utan åtgärd, i den mån de inte redan är tillgodosedda.

När det gäller frågan om att klassificera vattenbruket som areell näring konstaterar utskottet att detta är ett av åtgärdsförslagen i Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets gemensamma handlingsplan för utveckling av svenskt vattenbruk. Mot den bakgrunden ger motion […] inte anledning till någon åtgärd från utskottets sida.

Utskottets ställningstagande

Frågor om ekonomiskt stöd till vattenbruksföretag och om att klassificera vattenbruk som areell näring har behandlats av utskottet tidigare under valperioden. Utskottet vidhåller sina uttalanden samt noterar de förordnings­ändringar som trädde i kraft den 1 februari 2025 som innebär att havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet förstärks och stödnivån ökar. Därmed föreslår utskottet att motionerna 2024/25:996 (C), 2024/25:1369 (SD) yrkande 36 och 2024/25:2485 (C) yrkande 7 avslås.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen ändringar i fiskelagen och miljöbalken som syftar till att ett vattenbruks miljöpåverkan enbart ska bedömas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. Ändringarna i fiskelagen innebär bl.a. att bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd och villkor i övrigt för att odla fisk, vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur tas bort. Som en följd av detta föreslår regeringen att det inte längre ska vara straffbart enligt fiskelagen att odla sådana arter utan tillstånd. I miljöbalken föreslås en ändring som innebär att allt utförande av anläggningar för vattenbruk undantas från kravet på tillstånd för vattenverksamhet. Det föreslås även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Mitt parti och jag ser positivt på ett hållbart vattenbruk som i ökad utsträckning bedrivs kretsloppsbaserat och som stärker möjligheterna till sportfiske och turistfiskeverksamhet samt bidrar till vår livsmedelsförsörjning utan att verksamheten äventyrar miljön och den biologiska mångfalden. Mitt parti och jag ser positivt på regelförenklingar om det inte leder till att miljöskyddet försvagas.

Mitt parti och jag anser att regeringens förslag i propositionen om att ta bort kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen medför ökade risker. Vidare delar jag och mitt parti uppfattningen, som bl.a. en rad länsstyrelser framfört, att om odlingstillstånden tas bort samtidigt som fiskodlingar med mindre än 40 tons foderförbrukning endast är anmälningspliktig verksamhet enligt miljölagstiftningen medför det risk för spridning av smitta och oönskade fiskarter eller fiskstammar från mindre odlingar. Jordbruksverket och flera länsstyrelser tar också upp riskerna med att länsstyrelsernas kompetens inom vattenbruket inte kommer att tillvaratas i lika stor utsträckning som tidigare om odlingstillstånden ersätts med en anmälan enligt miljölagstiftningen.

Riksdagen bör därför avslå proposition 2024/25:136 i den del som avser förslag om ändringar i fiskelagen. Detta bör riksdagen besluta.

 

Ställningstagande

Vattenbruk är ett exempel på omställning mot ett hållbart brukande av marina resurser. Utvecklingspotentialen i den svenska vattenbruksnäringen är stor. Branschen gör ständiga förbättringar ur ett hållbarhetsperspektiv, exempelvis genom att använda ny teknik för att minska läckaget till omgivande vatten och ersätta fiskmjölsfodret med vegetabiliska proteiner och andra marina arter.

Den befintliga lagstiftningen och regleringen hindrar dock utveckling och förnyelse inom branschen och bromsar initiativ om att ta fram nya, mindre miljöpåverkande odlingstekniker samt odling av nya arter. Miljöbalken behöver därför moderniseras. För att möjliggöra ytterligare utveckling inom branschen föreslår vi och vårt parti att tillståndsprocessen förenklas och giltighetstiden för tillstånd förlängs samtidigt som miljöskyddet bibehålls. Regeringen uppmanas att vidta åtgärder för att dels underlätta etablering av nya fiskodlingar och förbättra förutsättningarna för befintliga odlingar att expandera, dels reducera den administrativa bördan för vattenbruksnäringen.

 

Ställningstagande

Sverige är ett stort och glesbefolkat land med lång kust och många sjöar. Här finns enligt min och mitt partis uppfattning utmärkta förutsättningar att bedriva hållbart vattenbruk som skapar jobb i alla delar av landet och som substantiellt bidrar till den svenska livsmedelsförsörjningen. Tyvärr hämmas utvecklingen i dag av otydliga regelverk och tillståndsprocesser. Det gör det dyrt, osäkert och komplicerat att starta och driva vattenbruk i Sverige. Mitt parti och jag välkomnar därför regeringens proposition om förbättrade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk. Med den nya miljöbedömningen av vattenbruk kommer det att bli enklare, snabbare och billigare för företag att starta vattenbruksanläggningar.

Propositionen syftar till att vattenbrukets miljöpåverkan enbart ska bedö­mas enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet. Det är enligt min och mitt partis mening en rimlig ordning. Det leder till en tydligare lagstiftning och undviker det orimliga i att vattenbruksföretag ska behöva dubbelprövas. För att lagändringarna ska få optimal effekt är det viktigt att de genomförs i kombination med kompetenshöjande insatser för kommunerna. Det påpekar flera remissinstanser, och det föreslås också av den utredning (SOU 2023:74) som ligger till grund för propositionen. Enligt min och mitt partis uppfattning bör utbildningen tillhandahållas av Jordbruksverket, och myndigheten bör också få ansvar för att ta fram generell vägledning och information om förfarandet för att starta vattenbruk.

 

Ställningstagande

Sverige är ett stort och glesbefolkat land med lång kust och många sjöar. Här finns enligt min och mitt partis uppfattning utmärkta förutsättningar att bedriva hållbart vattenbruk som skapar jobb i alla delar av landet och som substantiellt bidrar till den svenska livsmedelsförsörjningen. Tyvärr hämmas utvecklingen i dag av otydliga regelverk och tillståndsprocesser. Det gör det dyrt, osäkert och komplicerat att starta och driva vattenbruk i Sverige. Mitt parti och jag verkar för att regelverken ska bli bättre anpassade till vattenbruksnäringens förutsättningar och att det ska finnas medel till forskning, innovationer och investeringar. Mitt parti och jag välkomnar därför regeringens proposition om förbättrade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk. Med den nya miljö­bedömningen av vattenbruk kommer det att bli enklare, snabbare och billigare för företag att starta vattenbruksanläggningar.

Propositionen är ett stort steg framåt för det hållbara svenska vattenbruket, men för vissa småskaliga verksamheter innebär lagändringarna inte någon självklar förbättring. Det gäller de kräftdjurs- eller blötdjursuppfödningar samt mindre fiskuppfödningar som förbrukar mindre än 1,5 ton foder per år. De bedöms med den nya ordningen få samma eller något ökade kostnader för att upprätta en anmälan om miljöfarlig verksamhet, för arbetskostnader för tillsyn samt för egenkontroll. Jag och mitt parti anser att regeringen behöver utreda om sådana småskaliga verksamheter kan undantas från krav på anmälan om miljöfarlig verksamhet och hur ett sådant undantag i så fall bör utformas.

I Fiske- och vattenbruksutredningens delbetänkande Förenklade förut­sättningar för ett hållbart vattenbruk presenteras också förslag om hur vatten­brukare kan få ökat stöd. Mitt parti och jag förespråkar att förslagen i utredningen om att stärka stödet och införa en digital kontaktpunkt genomförs. För att minska den byråkrati som vattenbrukare behöver navigera igenom vill jag och mitt parti se ett en-väg-in-system och en mer samlad ärendekon­centration där man kan ansöka om tillstånd och dispenser via en enda myndig­het.

 

Ställningstagande

Mitt parti och jag välkomnar att regeringen går vidare med delbetänkandet SOU 2023:74 Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk och regeringens ansats att underlätta och främja vattenbruket samt att råda bot på den inkonsekventa hantering av vattenbruk som nuvarande system ger upphov till. Jag och mitt parti har dock ett antal synpunkter på regeringens förslag.

Utredningen konstaterar att det kan förekomma dubbelprövning av frågor inom ramen för prövning av odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen och prövningar som görs enligt miljöbalken. Utredningen föreslår att regleringen av odlingstillstånd och bestämmelser som har samband med sådant tillstånd ska tas bort från fiskelagstiftningen och att påverkan på fritt levande fisk, vattenlevande kräftdjur, vattenlevande blötdjur och den omgivande miljön i övrigt därmed bör beaktas endast inom miljölagstiftningen. Därmed kommer alla vattenbruk att i huvudsak prövas enligt samma lagstiftning. Utredningen föreslår vidare att bestämmelsen om undantag från tillståndsplikt för vatten­verksamhet i 11 kap. 11 § 2 miljöbalken, som i dag undantar utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur, ska ändras så att utförande av anläggningar för allt vattenbruk omfattas av undantaget. För att tillgodose behovet av prövning av de verksamheter som inte längre kommer att behöva odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen eller tillstånd enligt miljöbalkens bestämmelser om vattenverksamhet, samt de vattenbruk som enligt utredningens förslag inte längre behöver anmälas enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i miljöbalken, föreslår utredningen att det införs en ny bestämmelse i 3 kap. 3 § miljöprövningsförordningen om anmälningsplikt för vattenbruk som bedrivs i anläggningar i vattenområden, med undantag för exempelvis fiskodling som omfattas av tillståndsplikt. Regeringen föreslår i enlighet med utredningens förslag att kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen tas bort. Regeringen anför att verksamhet som i dag om­fattas av fiskelagens krav på odlingstillstånd och som inte är tillståndspliktig enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet i fortsättningen som huvudregel bör vara anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet.

Jag och mitt parti delar den oro som exempelvis Naturskyddsföreningen samt länsstyrelsernas representant och expert i utredningen ger uttryck för i sitt remissvar respektive expertyttrande i utredningen, nämligen att väsentliga frågor med avseende på skydd för natur och miljö riskerar att falla mellan stolarna med förslaget till ny utformning av lagstiftningen. Det gäller exempelvis frågor om konsekvenser för omgivande ekosystem, där läns­styrelsernas kompetens riskerar att inte tas till vara. Därtill är det ett faktum att även mindre odlingar i vattenområden kan orsaka omfattande negativa konsekvenser, om inte adekvata villkor sätts upp för verksamheten.

Regeringen anför att kommunerna ska underrätta länsstyrelsen när de fått in en anmälan om miljöfarlig verksamhet, och länsstyrelsen har därefter möjlighet att yttra sig över anmälan. Regeringen menar att länsstyrelsens kompetens inom vattenbruket således kommer att kunna tillvaratas även i fortsättningen. I länsstyrelsens yttrande i utredningen framkommer emellertid att länsstyrelsen visserligen kommer att få ärenden för kännedom men att man ofta avstår från att yttra sig på grund av rollen som överprövningsmyndighet. Regeringen hänvisar till vikten av utbildnings- och vägledningsinsatser gentemot kommunerna, men detta är helt beroende av att regeringen anslår tillräckliga ekonomiska medel. Vidare, som länsstyrelserna anför, kommer det ändå att ta tid för 290 kommuner att bygga upp den kompetens som krävs. Det finns alltså en risk för fortsatta problem med inkonsekvenser i behandlingen av vattenbruk. Jag och mitt parti instämmer därför i analysen att det är av yttersta vikt att de områden som i dagsläget täcks av länsstyrelsens upparbetade kompetens i fiske- och ekosystemfrågor tas till vara och att regeringen bör överväga ett ska-krav när det gäller länsstyrelsernas möjlighet att yttra sig i anmälningsärenden till kommunerna.

I likhet med länsstyrelsernas yttrande i utredningen och det som Naturskyddsföreningen anfört under remissbehandlingen anser jag och mitt parti att om kravet på odlingstillstånd enligt fiskelagstiftningen tas bort måste det säkerställas att det miljöskydd som specificeras i fiskelagstiftningens förordningar och föreskrifter, och som är kopplat till odlingstillståndet, överförs till nya förordningar och föreskrifter inom miljölagstiftningen så att resultatet inte blir att miljöskyddet sänks. Följden kan annars bli att verksamheter får startas utan att tillräcklig hänsyn tagits till exempelvis vilken eller vilka arter som är aktuella i det tänkta vattenbruket. Även i regeringens konsekvensutredning framkommer det att skyddet för miljön i frågor som ingått i prövningen av odlingstillstånd kan försämras om odlingstillståndet tas bort; det gäller exempelvis påverkan på andra fiskar, vattenlevande kräftdjur och blötdjur men även miljön i stort.

Det är positivt att regeringen föreslår ett bemyndigande att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i vattenbruket, men jag och mitt parti hade gärna sett en tydligare vägledning från regeringen när det gäller vissa ingångsvärden. Exempelvis behöver det tydliggöras på föreskriftsnivå att bästa möjliga teknik med avseende på både miljöhänsyn och djurvälfärd ska användas samt att övriga hänsynskrav i miljöbalken gäller. Föreskrifterna ska fasa ut öppna kassar och i stället styra mot slutna eller landbaserade system med minimal miljöpåverkan. Energieffektiva, slutna system med växtätande arter har betydligt lägre miljöpåverkan än vattenbruk i öppna system som kräver utfodring med annan fisk, som kan utgöras av överfiskade arter. Storskalig fiskodling i öppna system leder också till näringsläckage, och det finns risk för rymning och spridning av sjukdomar. Även det specifika foderinnehållet är alltså relevant för den utredning av gränserna för tillstånds- och anmälnings­plikt i 3 kap. miljöprövningsförordningen som utredningen föreslår, men som regeringen tyvärr inte slår fast att man avser att gå vidare med.

 

Ställningstagande

Det finns en enorm tillväxtpotential för vattenbruket där Sverige kan vara ett föredöme inom en cirkulär blå ekonomi. Hållbar fiskuppfödning med höga miljökrav kan skydda vilda bestånd av fisk och samtidigt skapa jobb på landsbygden.

 

Ställningstagande

Fiskodling ökar möjligheterna till matfiskproduktion i Sverige, men det krävs politiska beslut för att hantera de utmaningar som branschen står inför. Det finns goda förutsättningar för matfiskproduktion i de norra delarna av landet där det finns näringsfattiga regleringsmagasin. Matfiskproduktionen kan bidra till positiva regionalpolitiska effekter, öka självförsörjningen av livsmedel och skapa arbetstillfällen på landsbygden. För att öka självförsörjningsgraden när det gäller inhemskt odlad fisk och antalet sysselsatta inom vattenbruket krävs bättre samordning mellan olika politikområden, inklusive livsmedelspolitik, jordbrukspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik. Vi och vårt parti föreslår därför att regeringen ska utreda hur samordningen kan förbättras.

 

Ställningstagande

Vi och vårt parti anser att frågan om omklassning av vattenbruk till areell näring behöver utredas.

 

Ställningstagande

Ett sätt att minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet är att främja anläggandet av odlingar för blå fånggrödor, oftast mussel- och sjöpungs­odlingar. Dessa arter, som är naturligt förekommande i de båda haven, suger upp kväve och fosfor och bidrar till naturlig vattenrening. Det bidrar på så sätt till att stärka den marina biologiska mångfalden. De blå fånggrödorna bidrar också till produktion av förnybart biobränsle, gödsel och livsmedel. Det finns därför flera skäl till att förbättra möjligheterna för denna näring, inte minst när det handlar om att främja innovation och att underlätta för företag att skala upp sin verksamhet. Därför behövs en översyn av hur olika typer av miljöersättning kan effektiviseras och öka till näringsverksamheter som vidtar åtgärder som renar hav och vattendrag. Det kan också behövas ytterligare insatser för att stärka förutsättningarna för sådan verksamhet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG).

[2] Rådets förordning (EG) nr 708/2007 av den 11 juni 2007 om användning av främmande och lokalt frånvarande arter i vattenbruk.

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm­ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

[4]Djurskyddslagen (2018:1192), djurskyddsförordningen (2019:66) och Statens jordbruks­verks föreskrifter (SJVFS 2019:6) om odling av fisk. Bestämmelser om registrering och godkännande av vattenbruksanläggningar och om förflyttningar av vattenlevande djur finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (EU:s djurhälsolag).