Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 2024/25:UFöU2

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av markförband, specialförband och amfibieförband om högst 1 200 personer, högst sex örlogsfartyg med tillhörande personal och högst 24 stridsflygplan med tillhörande personal till förfogande t.o.m. den 31 december 2025 för att bidra till Natos samlade avskräckning och försvar av det nordatlantiska området. Motionerna avstyrks.

I betänkandet finns två reservationer (S, V, MP) och två särskilda yttranden (S, V, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:22 Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025.

Fyra yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025

Reservationer

1. Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025, punkt 1 (V)

2. Det svenska bidraget och agendan för kvinnor, fred och säkerhet, punkt 3 (S, V, MP)

Särskilda yttranden

1. Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025, punkt 1 (S)

2. Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025, punkt 1 (V, MP)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen fattade den 3 oktober 2024 beslut om proposition 2024/25:22 Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025. Propositionen lämnades till riksdagen den 7 oktober 2024. Kammaren hänvisade den 15 oktober 2024 propositionen till utrikesutskottet för beredning.

Utrikesutskottet beslutade den 3 oktober 2024 att föreslå för försvars­utskottet att i enlighet med 7 kap. 7 § riksdagsordningen bereda ären­det i ett sammansatt utrikes- och försvars­utskott (prot. 2024/25:3). Försvars­utskottet fattade samma dag beslut om att ingå i ett sammansatt utskott för beredning av ärendet (prot. 2024/25:2). Den 15 oktober 2024 valde utrikes­utskottet och försvarsutskottet sina deputerade och suppleanter till det sam­mansatta utskottet (UU prot. 2024/25:5, FöU prot. 2024/25:3). Det samman­satta utrikes- och försvarsutskottet konstituerade sig vid ett första samman­träde den 5 november 2024 (prot. 2024/25:1).

Vid det konstituerande sammanträdet den 5 november 2024 informerade utrikesministern, försvarsministern och företrädare för Försvarsmakten det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet om planeringen och genomför­andet, förutsatt riksdagens medgiv­ande, av det svenska bidrag som föreslås i propositionen.

Annan informationsinhämtning av relevans för ärendet är bl.a. utrikes­ministerns information till utrikesutskottet den 28 november 2024 inför utrikesministermötet i Nato (prot. 2024/25:13) och försvarsministerns infor­mation till försvarsutskottet den 15 oktober 2024 inför försvarsministermötet i Nato (prot. 2024/25:3). Den 4 juli 2024 lämnade utrikes­ministern och försvarsministerns stats­sekreterare information till utrikesutskottet och försvarsutskottet inför Natos toppmöte i Washington den 9–11 juli 2024 (UU prot. 2023/24:41, FöU prot. 2023/24:36). Information inför utrikes­ministrarnas respektive försvarsministrarnas möten i Nordatlan­tiska rådet det första halvåret 2024 lämnades av utrikesministern i utrikesut­skottet den 2 april 2024 (prot. 2023/24:28) och av försvarsministern i försvars­utskottet den 11 juni 2024 (prot. 2023/24:34).

Den 10 juni 2024 deltog ledamöter från utrikesutskottet och försvars­utskottet i förste vice talmannens möte med Lettlands utrikesminister Baiba Braže. Bland de frågor som avhand­lades ingick Sveriges medlemskap i Nato och förberedelserna för ett svenskt bidrag till Natos framskjutna närvaro i Lettland (FLF Lettland).

Den 12 juni 2024 tog utrikesutskottet och försvarsutskottet emot befäl­havaren för FLF Lettland. Vid mötet diskuterades bl.a. uppdraget i Lettland, dess utmaningar och det eventuella bidraget av en svensk väpnad styrka (besöksprot. 2023/24:15).

Bakgrund

Den 18 maj 2022 ansökte Sverige om medlemskap i Nordatlantiska fördrags­organisationen (Nato). Riksdagen godkände Sveriges anslutning till nordat­lantiska fördraget den 22 mars 2023 (prop. 2022/23:74, bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148). Sverige är medlem i Nato sedan den 7 mars 2024.

Nato är en försvarsallians vars främsta uppgift är att bevara fred och säkerhet i alliansens medlemsstater. Det kollektiva försvaret, med ömsesidiga för­svarsgarantier i enlighet med nordatlantiska fördragets artikel 5 som kärna, utgör grunden för Natos verksamhet. En huvuduppgift för Nato i detta avseende är åtgärder för avskräckning och försvar. Dessa åtgärder syftar till att vara krigsavhållande. Genom att kontinuerligt uppvisa en trovärdig militär försvarsförmåga signalerar Nato till potentiella motståndare att alliansen står redo att försvara sig.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen ska medge att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av markförband, specialförband och amfibieförband om högst 1 200 personer, högst sex örlogsfartyg med till­hörande personal och högst 24 stridsflygplan med tillhörande personal till för­fogande t.o.m. den 31 december 2025 för att bidra till Natos samlade avskräck­ning och försvar av det nordatlantiska området.

Regeringen redogör i propositionen för den säkerhetspolitiska utveck­lingen, Natos avskräckning och försvar, den folkrättsliga grunden för ett svenskt bidrag och bidragets ekonomiska konsekvenser. Därutöver beskriver reger­ingen det föreslagna bidraget och redovisar sina överväganden för det.

Utskottets överväganden

Propositionen

Regeringen anger i propositionen att Sverige ska vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad. Som sådan vilar det en förväntan på Sverige att tillsammans med andra allierade aktivt bidra till Natos avskräckning och försvar, vilket också är avgörande för Sveriges säkerhet. Att de allierade upprätthåller tilltron till de kollektiva försvarsgarantierna är enligt regeringen centralt för Natos avskräckning och för att bevara freden i det euroatlantiska området. Fredstida operationer och aktiviteter är en betydande del av Natos avskräckning och försvar.

Regeringen söker riksdagens medgivande för ett svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025 som sammantaget bedöms relevant, förväntat och i enlighet med alliansens behov. Bidraget delas mellan tre efterfrågade områden och en fjärde mer allmän beredskap att på förfrågan, även med kort varsel, kunna delta i begränsade fredstida operationer och aktiviteter som bidrar till Natos avskräckning.

Det första efterfrågade området avser ett bidrag med markförband till Natos multinationella brigad i Lettland (FLF Lettland). Bidraget ska i normala fall uppgå till 600 personer med möjlighet till tillfällig förstärkning med ytterligare 400 personer. Åtagandet att bidra till FLF Lettland är långsiktigt, med förbe­håll för riksdagens medgivande.

Det andra efterfrågade området avser ett bidrag till Natos stående marina styrkor. Bidraget föreslås vara ett örlogsfartyg med tillhörande personal. Bidraget ska vara möjligt att tillfälligt förstärka med ytterligare två örlogs­fartyg med tillhörande personal. Verksamheten förutses främst komma att genomföras i den norra delen av det nordatlantiska området.

Det tredje efterfrågade området avser ett bidrag till Natos luftövervakning och incidentberedskap (Nato Air Policing) inom ramen för Natos integrerade luft- och robotförsvar. Normalt ska Sverige bidra med åtta stridsflygplan med tillhörande personal. I denna del föreslås regeringen ha möjlighet att tillfälligt förstärka bidraget med upp till ytterligare åtta stridsflygplan med tillhörande personal. Verksamheten förutses främst komma att genomföras i den norra delen av det nordatlantiska området.

I den fjärde delen föreslås Sverige kunna bidra till ytterligare fredstida operationer eller aktiviteter som främjar Natos avskräckning. Bidrag ska i denna del kunna ges med markför­band, specialförband och amfibieförband om högst 200 personer, tre örlogs­fartyg med tillhörande personal och åtta strids­flygplan med tillhörande perso­nal.

Regeringen bedömer att riksdagen behöver ge sitt medgivande enligt 15 kap. 16 § andra stycket 2 regeringsformen för att en svensk väpnad styrka ska kunna delta i Natos avskräckning och försvar. Bedömningen baseras på att nordatlantiska fördraget inte innebär en internationell förpliktelse i regerings­formens mening och att det ännu inte finns en lag som bemyndigar regeringen att sända en svensk väpnad styrka som bidrag till Natos avskräckning och försvar. Riksdagen behöver därför ge sitt medgivande i det särskilda fallet.

Det folkrättsliga mandatet för Sveriges bidrag till Natos avskräckning vilar på samtycke från värdländerna, havsrätten och de friheter till sjöfart och överflygning på internationellt vatten som alla stater åtnjuter samt staters rätt till individuellt och kollektivt självförsvar i enlighet med FN-stadgan.

Styrkebidraget ska lämnas under 2025 inom de närmare tidsangivelser och i den omfattning som följer av Natos operationsplanering och mandat. Enligt operationsplaneringen ska styrkor som ställts under Natos ledning kunna övergå från fredstida avskräckning till försvar i händelse av ett väpnat angrepp. Regeringen tydliggör därför att det medgivande som den söker från riksdagen innefattar att det svenska bidraget till FLF Lettland och Natos stående marina styrkor ska kunna stanna kvar i händelse av ett väpnat angrepp och fortsätta att utföra uppgifter inom ramen för Natos operationsplanering och mandat, inklusive genom att möta ett väpnat angrepp mot en allierad. Om den säker­hetspolitiska situationen kraftigt försämras avser regeringen att skyndsamt återkomma till riksdagen på lämpligt sätt.

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna anger regeringen att Natomedlemskapet innebär att det blir en del av försvaret av Sverige att delta i operationer eller andra aktivi­teter för avskräckning och försvar. Deltagandet prioriteras därmed som en del av Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och regeringen bedömer att kostnaderna för bidraget under 2025 ska rymmas inom befintliga ekonomiska ramar.

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3245 av Hanna Gunnarsson m.fl. (V) föreslås att riksdagen ska ge ett medgivande enligt regeringens förslag men med förbehållet att det svenska bidraget inte ska involvera verksamhet som kan inkludera insatser med kärnvapen. Motionärerna står i huvudsak bakom förslaget i propositionen men anser att Sverige inte ska delta i eller främja användandet av kärnvapen. Sverige bör enligt motionärerna sätta upp förbehåll om kärnvapen eftersom Natomedlemskapet innebär ett deltagande även i Natos struktur för kärnvapen och eftersom Sverige vid anslutningen inte tydliggjorde att kärnvapen inte kommer att tillåtas på svensk mark.

I kommittémotion 2024/25:3248 av Morgan Johansson m.fl. (S) framförs förslag om information från regeringen till riksdagen. I yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen när läget motiverar det eller minst en gång per kvartal ska återrapportera till riksdagen om det svenska bidragets utform­ning, eventuellt förändrade förutsättningar för bidraget och hur bidraget främjar måluppfyllelsen. I yrkande 2 föreslås dessutom ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt ska informera riksdagen i anslutning till förstär­kningar av det svenska bidraget inom ramen för riksdagens medgivande. Motio­närerna betonar vikten av information till riksdagen med tanke på det säker­hetspolitiska läget, att den utsända väpnade styrkan vid ett angrepp ska kunna övergå från fredstida avskräckning till försvar och att bidraget snabbt ska kunna förstärkas inom en på förhand given marginal. Informationen bör enligt motionärerna lämnas till de berörda utskotten. Information om förstärkningar av bidraget inom den medgivna marginalen bör enligt motionärerna även kunna lämnas i kammaren.

I motionens yrkande 3 föreslås vidare ett tillkännagivande om att reger­ingen ska säkerställa att åtagandena i FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) och de efterföljande resolutioner som tillsammans bildar den interna­tionella agendan för kvinnor, fred och säkerhet ska genomsyra det svenska bidraget. Motionärerna konstaterar att regeringen har gjort åtaganden om att genomföra agendan för kvinnor, fred och säkerhet genom arbetet med Natos strategiska koncept och regeringens egen handlingsplan för genomförandet. De beklagar därför att regeringen inte nämner agendan för kvinnor, fred och säkerhet i proposi­tionen.

Riksdagens medgivande

Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som riksdagen har godkänt. I övrigt får svenska väpnade styrkor sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag eller om riksdagen medger det i ett särskilt fall.

Någon internationell förpliktelse som gör regeringen behörig att sätta in en väpnad styrka utomlands finns inte. Medgivanden i lag har riksdagen gett i tre fall. De är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands, lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete och lagen (2020:782) om operativt militärt stöd. Ingen av dessa lagar bemyndigar regeringen att sända väpnade styrkor till andra länder för att bidra till Natos avskräckning och försvar. Ett sådant bidrag förutsätter därför riksdagens medgivande i det särskilda fallet.

I proposition 2022/23:74 Sveriges medlemskap i Nato (s. 34–36) gjorde regeringen bedömningen att det saknades skäl att införa en regel i lag som bemyndigar regeringen att utan riksdagens godkännande fatta beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato. Regeringen ansåg att det måste finnas förutsättningar för Sverige att som medlem i Nato kunna fatta beslut om att svenska väpnade styrkor ska sändas till andra länder och i övrigt sättas in och att detta kan ske med tillräcklig skyndsamhet. Regeringen konstaterade att det enligt gällande regler är regeringen som fattar beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor men att ett regeringsbeslut om att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för en angripen alliansmedlem och i övrigt inom ramen för en fredstida operation inom Nato kommer att kräva ett godkännande från riksdagen.

Vidare bedömde regeringen att stöd med svenska väpnade styrkor för att som medlem i Nato möta ett angrepp mot en annan medlemsstat troligen skulle innebära att Sverige blir part i den aktuella väpnade konflikten, och att Sverige därmed sannolikt hamnar i krig. Regeringen ansåg att det finns starka skäl för att ett sådant beslut ska förutsätta riksdagens ställningstagande och konsta­terade att ett godkännande från riksdagen vid behov kan ges skyndsamt.

Samtidigt underströk regeringen att det finns möjligheter att utöka reger­ingens befogenhet att sätta in väpnade styrkor utan att ändra den grund­läggande regeln om att riksdagens godkännande krävs. Som exempel angavs möjligheten för regeringen att begära riksdagens medgivande att sätta in sådana styrkor i ett särskilt fall för att inom ramen för Nato genomföra opera­tioner i fredstid. En annan möjlighet som nämndes är möjligheten för reger­ingen att, efter riksdagens godkännande, ingå en överenskommelse med Nato som innebär en förpliktelse för Sverige att sätta in svenska väpnade styrkor under vissa närmare angivna förutsättningar. I vilken utsträckning det kunde finnas anledning att utnyttja dessa möjligheter var något som regeringen bedömde att den kunde återkomma till.

Information till riksdagen

Vid behandlingen av förslaget till riksdagens godkännande av Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget behandlades även motionsförslag om riksdagens insyn och inflytande. Utrikesutskottet uttalade i samband med detta att det är viktigt att säkerställa riksdagens behov av insyn i och inflytande över regeringens agerande i Natofrågor. Utskottet förutsatte att regeringen inför Natomöten där ministrar respektive statsministern deltar informerar berörda utskott eller kammaren, och på lämpligt sätt håller riksdagen informerad inför viktigare beslut inom Nato (prop. 2022/23:74, bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148).

Utrikesministern angav i den utrikesdeklaration med anledning av Sveriges medlemskap i Nato som lästes upp i kammaren den 20 mars 2024 att det med Sverige som Natomedlem är viktigt att tillgodose riksdagens behov av insyn och inflytande. Av deklarationen framgår att regeringen kommer att informera riksdagen inför Natos formella ministermöten och toppmöten samt presentera en årlig skrivelse om Nato (prot. 2023/24:87).

Agendan för kvinnor, fred och säkerhet

I oktober 2000 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Resolutionen tar sin utgångspunkt i kvinnors avgörande roll när det gäller att förebygga, hantera och lösa konflikter och att bygga hållbar fred, samtidigt som det finns särskilda behov av att skydda kvinnors och flickors rättigheter under och efter konflikter, i synnerhet på grund av deras utsatthet för sexuellt våld.

De åtgärder som anges i resolutionen för att öka kvinnors deltagande i beslutsfattande på alla nivåer och stärka skyddet av kvinnors och flickors rättigheter har kompletterats i ytterligare nio resolutioner: 1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013), 2242 (2015), 2467 (2019) och 2493 (2019). Tillsammans bildar de tio resolutionerna den internationella agendan för kvinnor, fred och säkerhet.

Regeringen antog den 9 november 2023 en nationell handlingsplan för genomförandet av FN:s agenda för kvinnor, fred och säkerhet under perioden 2024–2028 (UD2023/04798). I handlingsplanen anges att Sverige ska vara drivande i arbetet med att genomföra agendan och att Sverige ska synliggöra och stödja särskilt marginaliserade grupper såsom kvinnor med funktions­nedsättning, hbtqi-personer, unga och äldre. I handlingsplanen anges fyra prioriterade områden som strategisk inriktning och vägledning för Sveriges arbete med kvinnor, fred och säkerhet. Det är att bidra till

•       kvinnors och flickors lika deltagande i konfliktförebyggande insatser

•       inkluderande och jämställda fredsprocesser och fredsbyggande

•       stärkt skydd av kvinnor och flickor

•       ledarskap och expertis.

I det strategiska koncept som godkändes av Natotoppmötet i Madrid i juni 2022 anges inledningsvis fem syften och principer. Bland dessa ingår att integrera agendan för kvinnor, fred och säkerhet i alla Natos uppgifter och att främja jämställdhet. Vid Natotoppmötet i Washington i juli 2024 antogs en ny policy för kvinnor, fred och säkerhet. Policyn anger fyra strategiska mål­sättningar:

•       höja medvetenheten om och ansvarstagandet för agendans genomförande i Natos ledning

•       sträva efter ett jämställt deltagande på alla nivåer

•       förhindra och motverka hot som oproportionerligt drabbar kvinnor och flickor

•       främja skyddet av kvinnor och flickor från alla former av könsbaserat våld.

I fråga om avskräckning och försvar framhåller policyn att medlemsstater som bidrar med trupper ska arbeta för att öka kvinnors deltagande och represen­tation på alla nivåer i de Natoledda styrkorna. Det förutsätter ett jämställdhets­medvetet ledarskap för att motverka hinder mot rekrytering av och karriärmöj­ligheter för kvinnor. I policyn anges även att all personal i Natoledda uppdrag, operationer och aktiviteter ska leva upp till de högsta kraven på profes­sionalism och uppförande. En nolltolerans gäller för sexuellt utnyttjande och detta anges som ett prioriterat åtagande som genomförs nationellt i medlems­staterna, inklusive i deras militära styrkor, i samarbete med Nato. I policyn hänvisas också till det nära samspelet med Natos arbete för mänsklig säkerhet, som bl.a. omfattar en särskild policy om att motverka konfliktrelaterat sexuellt våld.

Policyn för kvinnor, fred och säkerhet genomförs i en handlingsplan på Natonivå och i medlemsstaternas nationella handlingsplaner. Natos nuvarande handlingsplan för genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet gäller för perioden 2021–2025. I handlingsplanen framhålls vikten av en stark insti­tutionell ram för att genomföra agendan och främja jämställdhet. Sedan 2012 har generalsekreteraren en särskild representant som ansvarar för sam­ord­ningen av Natos arbete med agendan. I verksamheten finns därutöver ett nät­verk av kommittéer, arbetsgrupper, kontaktpunkter och rådgivare som bistår de civila och militära delarna av organisationen med informationsutbyte, väg­ledning och annat stöd i integreringen av ett jämställd­hetsperspektiv och den bredare agendan i alla verksamheter. I den institutionella strukturen för genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet ingår bl.a.

•       en kommitté för jämställdhetsperspektiv (Committee on Gender Perspec­tives) som bistår militärkommittén med råd för jämställdhets­integrering

•       ett mötesformat för ledarskap i frågor om kvinnor, fred och säkerhet, jämställdhet och feministisk utrikespolitik (Meetings of WPS, Gender Equality, and Feminist Foreign Policy Leadership) för erfarenhetsutbyte mellan medlemsstaterna och främjande av synergier i genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet

•       militära och civila jämställdhetsrådgivare (gender advisors) som bistår befälsfunktionerna i de militära verksamheterna med råd om integreringen av ett jämställdhetsperspektiv

•       civila rådgivare för kvinnor, fred och säkerhet (WPS advisors) som bistår de civila ledningsstrukturerna för Natos uppdrag med råd och utbildning

•       kontaktpunkter för jämställdhet och för kvinnor, fred och säkerhet (gender focal points och WPS focal points), som i kombi­nation med sina ordinarie arbetsuppgifter vägleder sina kollegor inom Natos internationella militära personal och interna­tionella personal i integrer­ingen av ett jämställdhets­perspektiv och genom­förandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet

•       regelbundna möten i arbetsgruppen för avdelnings- och byråchefer (WPS Leadership Task Force) för att följa upp genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet.

I handlingsplanen anges regelbunden uppföljning och tillräckliga resurser som centrala element i genomförandet. Samtliga anställda ska känna ägarskap och ta ansvar för agendan för kvinnor, fred och säkerhet.

Tidigare riksdagsbehandling

Riksdagen har inte tidigare behandlat förslag om att medge ett svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar.

Utskottets ställningstagande

Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025

Utskottet välkomnar regeringens proposition om ett svenskt bidrag med en väpnad styrka till Natos samlade avskräckning och försvar under 2025. Utskottet delar regeringens uppfattning att Sverige ska föra en solidarisk allianspolitik och vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad. Att trovärdigheten i Natos avskräckning och de kollektiva försvarsgarantierna upprätthålls är centralt för Natos mål att bevara freden i det nordatlantiska området. Därmed är ett aktivt svenskt bidrag till Natos samlade avskräckning och försvar enligt utskottet även av avgörande betydelse för Sveriges säkerhet.

Utskottet noterar regeringens bedömning att ett svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025 enligt den inriktning och omfattning som redogörs för i propositionen sammantaget är ett relevant och förväntat bidrag som svarar mot alliansens behov. Som framgår av propositionen kommer bidraget att lämnas inom de närmare tidsangivelser och i den omfattning som följer av Natos operationsplanering och mandat. För utskottet förefaller det föreslagna bidraget vara väl avvägt. Utskottet ser därtill positivt på att deltagandet också förväntas främja Sveriges integrering i Nato.

Regeringen framhåller i propositionen att förmågan att vid behov snabbt kunna fatta nödvändiga nationella beslut är ett viktigt svenskt bidrag till Natos avskräckning. Utskottet anser att det med tanke på detta är angeläget att riksdagens medgivande innehåller en marginal för regeringen att tillfälligt förstärka de tre delbidragen till FLF Lettland, de stående marina styrkorna och Natos luftövervakning och incidentberedskap. Det är av samma anledning rimligt att medgivandet i fråga om det fjärde delbidraget kan ges för deltagande i vissa ytterligare typer av begränsade fredstida operationer eller aktiviteter utan att deras precisa innebörd kan förutses i nuläget. Utskottet anser i likhet med regeringen att det med hänsyn till den förväntan som finns på allierade är angeläget att Sverige snabbt kan besvara förfrågningar om att delta i sådana typer av operationer eller aktiviteter.

Utskottet påminner om att regeringen vid riksdagens godkännande av nordatlantiska fördraget i proposition 2022/23:74 bedömde att det då sak­nades skäl för att i lag bemyndiga regeringen att utan riksdagens godkännande fatta beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato. Reger­ingen bedömde också att stöd med svenska väpnade styrkor för att möta ett angrepp mot en annan medlemsstat troligen skulle innebära att Sverige blir part i den aktuella väpnade konflikten, att Sverige därmed sannolikt hamnar i krig och att det finns starka skäl för att ett sådant beslut ska förutsätta riksdagens ställningstagande. Samtidigt underströk regeringen att det finns möjligheter att utöka regeringens befogenhet att sätta in väpnade styrkor utan att ändra den grundläggande regeln om att riksdagens godkännande krävs. Regeringen framhöll t.ex. möjligheten att begära riksdagens medgivande att sätta in sådana styrkor i ett särskilt fall för att inom ramen för Nato genomföra operationer i fredstid.

Med detta i åtanke konstaterar utskottet att ett väpnat angrepp mot en allierad inte kan uteslutas och att de styrkor som står under Natos ledning i en sådan situation ska kunna delta i försvaret av allierades territorium. Mot den bakgrunden understryker utskottet allvaret i det beslut som riksdagen nu före­slås fatta. I händelse av ett angrepp mot en allierad ska de delar av det svenska bidraget som står under Natobefäl kunna stanna kvar med bibehållet bemyn­digande och övergå från fredstida verksamhet med avskräckning som sitt huvudsyfte till försvar mot det väpnade angreppet inom ramen för Natos operationsplanering och mandat. Utskottet uppmärksammar att rätten till självförsvar i enlighet med FN-stadgan är en av beståndsdelarna i den folk­rättsliga grunden för det svenska bidraget till Natos avskräckning och försvar.

Med anledning av det motionsyrkande som behandlas i denna del vill utskottet påminna om att Sverige ansökte om medlemskap och trädde in som medlem i Nato utan förbehåll. Som medlem har Sverige följaktligen åtagit sig helheten i nordatlantiska fördraget. Detta innefattar ett åtagande att följa alliansens kärnvapendoktrin och den strategiska avskräckningen. Som tidigare framgått delar utskottet regeringens uppfattning att Sverige ska vara en tro­värdig, pålitlig och solidarisk allierad som över tid bidrar till hela Natos säker­het. Enligt utskottet skulle det inte vara ändamålsenligt att med den utgångs­punkten ställa upp villkor för det svenska deltagandet i Natos avskräckning och försvar i fråga om verksamhet kopplad till kärnvapen.

Utskottet konstaterar att det svenska deltagandet i Natos avskräckning och försvar är en del av försvaret av Sverige och att deltagandet prioriteras som en del i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet. Utskottet noterar att kostnaderna för bidraget under 2025 ryms inom befintliga ekonomiska ramar.

Utskottet anser sammanfattningsvis att riksdagen, i enlighet med reger­ingens förslag, bör medge att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestå­ende av markförband, specialförband och amfibieförband om högst 1 200 per­soner, högst sex örlogsfartyg med tillhörande personal och högst 24 stridsflyg­plan med tillhörande personal till förfogande t.o.m. den 31 december 2025 för att bidra till Natos samlade avskräckning och försvar av det nordatlantiska området.

Utskottet tillstyrker därmed propositionen och avstyrker motion 2024/25:3245 (V).

Information till riksdagen

Utskottet uppmärksammar att det, som redogjorts för i de inledande avsnitten av utskottets överväganden i detta betänkande, i och med Sveriges inträde i Nato har etablerats en ordning för information till riksdagen om regeringens verksamhet inom ramen för medlemskapet. Informationen lämnas i form av en årlig skrivelse till riksdagen och muntliga föredragningar i utrikesutskottet och försvars­utskottet inför formella toppmöten och möten mellan utrikes­ministrarna och försvars­ministrarna i Nordatlantiska rådet.

Utskottet anser i likhet med vad som framförs i motionen att regeringen regelbundet bör informera riksdagen om genomförandet av bidraget till Natos avskräckning och försvar och har övervägt möjligheten att uppmana reger­ingen att lämna sådan information i samband med att regeringen infor­merar berörda utskott inför möten i Nordatlantiska rådet. Utskottet kan se fördelar med att dessa två typer av information kombineras. Samtidigt ser utskottet en risk för att det kan bli svårt att tidsmässigt hantera båda informationstyperna vid ett och samma tillfälle. Utskottet föreställer sig också att utrikesutskottet och försvarsutskottet kan komma att finna behov av att hålla samtidiga samman­träden för att ta emot informationen om bidragets genomförande, vilket inte är motiverat på samma sätt i fråga om informationen inför utrikesministrarnas och försvarsminstararnas möten i Nordatlantiska rådet. Dessa överväganden gör att utskottet förordar en ordning där regeringen, i likhet med vad som föreslagits i motionen, återrapporterar till de berörda utskotten om genomförandet av bidraget till Natos avskräckning och försvar vid särskilda tillfällen, utöver den redan överenskomna informa­tionen inför möten i Nordatlantiska rådet. Detta bör enligt utskottet göras en gång per kvartal. Den information som regeringen vid dessa tillfällen förutses lämna om bidragets genomförande kan enligt utskottet omfatta de aspekter som nämns i motionen, dvs. bidragets utform­ning, förutsättningar och mål­uppfyllelse.

Vid sidan av den kvartalsvisa informationen bör regeringen också vara beredd att informera de berörda utskotten när det i övrigt är motiverat. I synnerhet bör regeringen skyndsamt informera utskotten vid försämringar av den säkerhets­politiska situationen som motiverat beslut om förstärkningar av det svenska bidraget inom den marginal som riksdagen medgett. Utskottet ser således framför sig en vidare informationsgivning än den som regeringen åtagit sig i propositionen, där regeringen bekräftar att det i händelse av en kraftigt försämrad säkerhetspolitisk situation är avgör­ande att riksdagens behov av insyn och inflytande säkerställs. Utskottet väl­komnar att regeringen i ett sådant läge avser att skyndsamt återkomma till riksdagen, och konstaterar att kontakterna med riksdagen i sådana fall kan ske genom överläggningar med Utrikesnämnden, infor­mation till kammaren eller information till berörda utskott. I det fall situationen skulle kräva ett riksdags­beslut för att medge ytterligare bidrag kommer regeringen att behöva lämna en propo­sition till riksdagen.

Utskottet anser mot bakgrund av vad som framförts ovan att det inte finns anledning för riksdagen att göra några tillkännagivanden om att regeringen ska lämna information om genomförandet av det svenska bidraget till Natos avskräckning och försvar.

Därmed avstyrker utskottet motion 2024/25:3248 (S) yrkandena 1 och 2.

Det svenska bidraget och agendan för kvinnor, fred och säkerhet

I behandlingen av den säkerhetspolitiska inriktningen 2025–2030 (bet. 2024/25:UFöU1) understryker utskottet att genomförandet av FN:s säkerhets­råds resolution 1325 från 2000 och efterföljande relaterade resolutioner, vilka tillsammans utgör den internationella agendan för kvinnor, fred och säkerhet, bör vara en integrerad del i arbetet med internationella militära insatser. Detta uttalande bör enligt utskottet även omfatta svenska bidrag till Natos avskräck­ning och försvar.

Utskottet konstaterar, som redogjorts för i de inledande avsnitten av utskottets överväganden i detta betänkande, att genomförandet av den interna­tionella agendan för kvinnor, fred och säkerhet framhålls i Natos stra­tegiska koncept och att organisationen har en struktur för agendans genom­förande. Utgångs­punkten är ett erkännande av att kvinnor och flickor drabbas oproportionerligt hårt av konflikter, den avgörande betydelsen av kvinnors deltagande för att främja fred och säkerhet och vikten av att integrera agendan och jämställd­hetsperspektiv i alla verksamheter. Utskottet vill särskilt upp­märksamma att Natos policy för genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet lägger ett ansvar på medlemsstater som bidrar med trupper till Natos avskräckning och försvar att öka kvinnors deltagande i de Natoledda styrkorna. I policyn tydliggörs också kopplingen till Natos agenda för mänsk­lig säkerhet och det särskilda arbete inom denna som handlar om att motverka konfliktrelaterat sexuellt våld.

I strukturen för agendans genomförande noterar utskottet att det vid sidan av generalsekreterarens särskilda representant för kvinnor, fred och säkerhet finns ett flertal funktioner på olika nivåer med uppgift att ge råd och vägled­ning för agendans genomförande i organisationens olika verksamhets­delar. Sammantaget ger detta enligt utskottet en bild av att det inom Nato bedrivs ett långsiktigt, målmedvetet, systematiskt och intensivt arbete för att genomföra agendan för kvinnor, fred och säkerhet. 

Utskottet konsta­terar också att regeringen har antagit en handlingsplan för Sveriges genomförande av agendan för kvinnor, fred och säkerhet, och att Försvarsmakten är en av de myndigheter som ska bidra till genomförandet av handlingsplanen, bl.a. genom samarbete med Nato. Vidare uppmärksammar utskottet att utrikes­ministern i ett frågesvar nyligen har bekräftat att agendan för kvin­nor, fred och säkerhet är en prioriterad fråga för regeringen och att regeringen fortsätter att främja agendan i den svenska utrikespolitiken (fr. 2024/25:364).

Utskottet kan med hänvisning till detta konstatera att genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet, även om det inte uttryckligen framgår av regeringens proposition, ändå är en självklar del i Natos aktiviteter för avskräckning och försvar, liksom i det svenska bidraget till dessa aktiviteter. I sak anser utskottet följaktligen att det förslag som framförts i en motion om att agendan för kvinnor, fred och säkerhet ska genomsyra det svenska förbandets verksamhet är tillgodosett, och att det därför saknas anledning för riksdagen att göra ett tillkännagivande om detta.

Utskottet avstyrker därmed motion 2024/25:3248 (S) yrkande 3.

Reservationer

Ställningstagande

Jag och Vänsterpartiet är emot att Sverige gick med i Nato. Natomedlemskapet är nu dock en verklighet, och mycket av det svenska försvarets verksamhet kommer att ha en koppling till Nato. Jag anser att det även i fortsättningen måste vara Sveriges egen försvarsförmåga som ska stå i centrum för den svenska försvars­planeringen, men också att Sverige ska vara en aktiv samar­betspartner med våra nordiska och baltiska grannländer. Vi ska ta ett gemen­samt ansvar för försvaret av Östersjön, Västerhavet, Nordsjön och Arktis, tillsammans med våra grannländer. Det är detta, och inte operationer i länder långt bort, som ska vara den svenska prioriteringen. Det är samtidigt viktigt att Sverige framöver inte bara ser till Natos arbete och områden utan att vi även framöver deltar i lämpliga FN-insatser för att globalt bidra till fred och säkerhet.

Jag står i huvudsak bakom propositionens förslag eftersom förslaget foku­serar på att stärka säkerheten i vårt närområde. De baltiska länderna gränsar direkt till Ryssland och har bett om permanent militär närvaro av andra länder, något jag anser att Sverige ska kunna bidra med. Jag anser att internationella militära insatser ska bemannas av anställd personal, inte värnpliktiga. Jag är dock emot att svenska förband ska delta i övningsverksamhet som kan inklu­dera moment med kärnvapen. Min ståndpunkt är att Sverige aldrig ska vara med och planera, förbereda eller öva på att använda kärnvapen. Kärnvapen är en säkerhetsrisk för Sverige, och Sverige ska inte delta i eller främja använd­ningen av kärnvapen. Förespråkarna av kärnvapen argumenterar för att kärn­vapen är avskräckande. Det är ett mycket kortsiktigt perspektiv. Att länder tävlar med varandra i kärnvapenkapprustningen ökar osäkerheten och är knappast ett sätt att bygga fred och trygghet.

Bomber Task Force handlar om att öva med ett av världens största bombplan från USA, vilket har förmåga att fälla både konventionella och nukleära bomber. Det går inte att bortse från att ett svenskt medlemskap i Nato även innebär ett deltagande i Natos struktur för kärnvapenanvändning. Jag och mitt parti har återkommande föreslagit att Sverige ska sätta upp förbehåll om kärnvapen, något som både den socialdemokratiska och den moderatledda regeringen med stöd av Sverigedemokraterna har avvisat. Våra grannländer Danmark och Norge gjorde t.ex. uttalanden om kärnvapen i samband med att respektive land anslöt sig till Nato och i samband med sina länders respektive försvarssamarbetsavtal med USA, s.k. DCA-avtal. Jag beklagar att regeringen inte gjorde några sådana markeringar i samband med anslutningsförfarandet. 

Eftersom Sverige inte markerade avstånd mot kärnvapen på ett över­gripande plan i samband med anslutningen till Nato anser jag att sådana förbe­håll bör ställas upp allteftersom Sverige börjar delta i Natos olika verksam­heter, om det så gäller övning, försvarsplanering eller, som nu, avskräck­ning och försvar. Jag anser således att riksdagen bör ge sitt medgivande enligt vad regeringen föreslår men med ett förbehåll för kärnvapenrelaterad verk­samhet.

Riksdagen bör följaktligen medge att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av markförband, specialförband och amfibieförband om högst 1 200 personer, högst sex örlogsfartyg med tillhörande personal och högst 24 stridsflygplan med tillhörande personal till förfogande t.o.m. den 31 december 2025 för att bidra till Natos samlade avskräckning och försvar av det nordatlantiska området, med förbehållet att det svenska bidraget inte invol­verar verksamhet som kan inkludera insatser med kärnvapen.

 

Ställningstagande

Genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet har varit ett priori­terat svenskt intresse sedan den första av de tio resolutionerna som bildar agendan antogs av FN:s säkerhetsråd för snart 25 år sedan. Vi beklagar därför att arbetet med kvinnor, fred och säkerhet inte nämns i regeringens proposi­tion om Sveriges bidrag till Natos avskräckning och försvar.

Utskottet framför som sin mening att agendans genomförande är en själv­klar del av Natos aktiviteter för avskräckning och försvar liksom i det sven­ska bidraget till dessa aktiviteter, även om det inte nämns i propositionen. Vi är inte lika övertygade om detta, bl.a. eftersom vi ser skäl att ifrågasätta fastheten i vissa allierades åtaganden i enlighet med agendan. Vi anser därför att riksdagen genom ett tillkännagivande bör rikta en tydlig uppmaning till regeringen att säkerställa att agendan för kvinnor, fred och säkerhet ska genomsyra och vara en integre­rad del av det svenska bidraget till Natos avskräckning och försvar.

Särskilda yttranden

I samband med att riksdagen godkände Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget i mars 2023 gjorde regeringen bedömningen att det saknades skäl att införa en regel i lag som bemyndigar regeringen att, utan riksdagens med­givande i det särskilda fallet, fatta beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato.

I den nu aktuella propositionen om Sveriges bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025 konstaterar regeringen att riksdagens medgivande behöver begäras för bidraget eftersom det ännu inte finns någon lag som bemyndigar regeringen att sända en svensk väpnad styrka inom det nord­atlantiska området för deltagande i Natos samlade avskräckning och försvar.

Vi har svårt att uppfatta ordet ännu på något annat sätt än att regeringen avser att lägga fram ett förslag till en sådan bemyndigandelag. Vi beklagar att regeringen inte har involverat riksdagens partier i den processen. Vi ser oss av den anledningen nödgade att gripa detta tillfälle att framföra att vi motsätter oss tanken på att riksdagen skulle föra över befogen­heter till regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato utan riksdagens medgivande i det särskilda fallet.

Man måste ha i åtanke att de styrkor som Sverige sätter in inom ramen för Nato från ett ögonblick till ett annat kan övergå från fredstida avskräckning till att möta ett väpnat angrepp mot en allierad. Den folkliga förankring som riksdagens medgivande innebär är enligt oss en avgörande komponent för att dessa styrkor ska kunna agera effektivt med hela det svenska samhällets förtroende i ryggen. Att ge sitt medgivande är också ett stort ansvar som riks­dagen bara kan axla om den har full kontroll över styrkornas storlek och de sammanhang som styrkorna kommer att delta i. Den folkliga förankringen och riksdagens kontroll förutsätter enligt oss att riks­dagen ger sitt medgivande i det särskilda fallet. Skulle regeringen bemyndigas att sätta in väpnade styrkor på egen hand skulle dessa viktiga delar riskera att gå förlorade.

För riksdagens kontroll är det också av betydelse att regeringen regel­bundet återrapporterar till riksdagen om hur medgivandet i det särskilda fallet genomförs. Vi välkomnar att utskottet har tillmötesgått vårt förslag om detta i sitt ställningstagande i betänkandets förslagspunkt 2 och ser därför ingen anledning att yrka bifall på vår motion i den delen.

 

 

Det är av stor demokratisk betydelse att det just är riksdagen som fattar beslut om att medge att en svensk väpnad styrka sänds utomlands i fredstid, vilket regleras i 15 kap. 16 § regeringsformen. Riksdagen kan ge sitt medgivande på olika sätt. Vi anser dock att medgivandet för att sätta in svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato även fortsättningsvis bör ges i det särskilda fallet, och att detta borde ha framkommit ännu tydligare i utskottets betänkande.

Riksdagens beslut ger stark legitimitet och folklig förankring för bidraget till Natos avskräckning och försvar. Riksdagen har vid flera tillfällen de senaste åren visat prov på snabbt agerande och beslutsfattande. Krav på ett skyndsamt beslutsförfarande kan enligt oss därmed inte motivera förslag om att riksdagen ska bemyndiga regeringen att sätta in svenska väp­nade styrkor inom ramen för Nato utan riksdagens medgivande i det särskilda fallet.

Det är också av mycket stor betydelse att regeringen även framöver håller riksdagens utskott kontinuerligt informerade och uppdaterade om Sveriges arbete, ställnings­taganden och insatser inom Nato, både det bidrag som denna proposition gäller och övriga diskussioner och ställningstaganden. På så sätt säkras riksdagens inflytande över Sveriges arbete inom Nato. När det gäller frågan om regeringens information till riksdagen står vi bakom utskottets ställningstagande.

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag