Insyn i handlingar som inhämtas genom beslag och kopiering vid husrannsakan

Konstitutionsutskottets betänkande 2025/26:KU33

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag och föreslår att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

Regeringens förslag innebär att en upptagning för automatiserad behandling som har kommit in till en myndighet genom att en informations­bärare har tagits i beslag i verksamhet som avser utredning av brott eller brottslig verksamhet eller internationell rättslig hjälp, eller kopierats vid en husrannsakan i sådan verksamhet, inte ska anses vara en allmän handling. Detsamma gäller en upptagning som har kommit in till en myndighet till följd av att myndigheten har tagit över ansvaret för den beslagtagna informations­bäraren eller kopian från husrannsakan. Om en upptagning tillförs en utredning av brott eller brottslig verksamhet eller annan verksamhet hos myndigheten ska den dock även fortsättningsvis utgöra en allmän handling.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår en motion.

I betänkandet finns en reservation (V).

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:71 Insyn i handlingar som inhämtas genom beslag och kopiering vid husrannsakan.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Grundlagsförslag och övergångsreglering

Reservation

Övergångsreglering, punkt 2 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas proposition 2025/26:71 Insyn i handlingar som inhämtas genom beslag och kopiering vid husrannsakan.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

I betänkandet behandlas ett yrkande i en följdmotion.

En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en upptagning för automatiserad behandling som har kommit in till en myndighet genom att en informationsbärare har tagits i beslag i verksamhet som avser utredning av brott eller brottslig verksamhet eller internationell rättslig hjälp, eller kopierats vid en husrannsakan i sådan verksamhet, inte ska anses vara en allmän handling. Detsamma gäller en upptagning som har kommit in till en myndighet till följd av att myndigheten har tagit över ansvaret för den beslagtagna informationsbäraren eller kopian från husrannsakan. Om en upptagning tillförs en utredning av brott eller brottslig verksamhet eller annan verksamhet hos myndigheten ska den dock även fortsättningsvis utgöra en allmän handling. Ändringen föreslås införas genom ett tillägg i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Handlingsoffentligheten regleras primärt i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Den innebär en rätt för var och en att hos myndigheter ta del av allmänna handlingar förutsatt att uppgifter i handlingarna inte omfattas av sekretess.

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen dit eller upprättad där (2 kap. 4 § TF).

Med handling avses, förutom konventionella handlingar i t.ex. pappers­form, även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § TF).

I 2 kap. 13 och 14 §§ TF anges ett antal undantag från begreppet allmän handling. Regleringen innebär att handlingar som anges i dessa bestämmelser inte ska anses som allmänna handlingar trots att de förvaras hos en myndighet och är att betrakta som inkomna eller upprättade där.

Det straffprocessuella tvångsmedlet beslag innebär att en brotts­bekämpande myndighet tillfälligt tar om hand någon annans egendom i syfte att exempelvis säkra bevisning i en brottsutredning. Beslag får användas i fråga om föremål och skriftliga handlingar (27 kap. 1 § rättegångsbalken, förkortad RB).

Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast att en handling som tas i beslag blir allmän i och med verkställigheten av beslaget och en upptagning i en informationsbärare som tas i beslag blir allmän handling när beslaget har verkställts och upptagningen är tillgänglig för myndigheten genom att den med tekniskt hjälpmedel kan avläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En kopia av en allmän handling blir även den allmän handling eftersom kopian bara utgör ytterligare ett exemplar av det informationsinnehåll som finns lagrat på den fysiska informationsbäraren, t.ex. ett papper eller en hårddisk. (Se HFD 2018 ref. 17.)

Husrannsakan är ett straffprocessuellt tvångsmedel vars syfte delvis är att skapa förutsättningar för att använda andra tvångsmedel. Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe hos den misstänkte och, under vissa förutsättningar, hos annan (28 kap. 1 § RB). Under en pågående husrannsakan är det tillåtet att söka efter lokalt lagrade handlingar i en påträffad elektronisk kommunikationsutrustning eller annan informations­bärare utan att det är särskilt reglerat (prop. 2021/22:119 s. 65–68). Detta förutsätter dock att genomsökningen är motiverad utifrån det ändamål som husrannsakan har beslutats för och att åtgärden är proportionerlig. 

En handling som omfattas av ett beslag eller påträffas vid en husrannsakan får kopieras om den skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott (27 kap. 17 a § RB). Med handling avses, på samma sätt som i 2 kap. 3 § TF, en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Kopiering kan således avse såväl konventionella handlingar i pappersform som elektronisk information i ett föremål, t.ex. i en dator, i en mobiltelefon eller på en extern server.

Propositionen

Vissa handlingar ska inte anses vara allmänna handlingar

Beslag av exempelvis hårddiskar eller andra informationsbärare kan innebära att stora mängder information blir tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna.

Om en informationsbärare påträffas vid en husrannsakan kan den brotts­bekämpande myndigheten välja att hämta in informationsinnehållet antingen genom att informationsbäraren tas i beslag eller genom att den kopieras på plats. När det gäller sådana kopior som en brottsbekämpande myndighet framställer med stöd av det straffprocessuella tvångsmedlet kopiering gör regeringen bedömningen att en upptagning blir allmän handling när informationsbäraren som upptagningen finns lagrad på tas om hand för kopiering och att de kopior som framställs får samma status.

Regeringen anser att den nuvarande ordningen, som innebär bl.a. att en upptagning för automatiserad behandling i en informationsbärare genom en tvångsåtgärd blir en allmän handling trots att innehållet inte är av intresse för den brottsbekämpande myndighetens utredning, inte är tillfredsställande. Enligt regeringen finns det ett behov av att begränsa insynen i upptagningar när det gäller vissa informationsbärare som tas i beslag eller kopieras vid en husrannsakan. Regeringen bedömer att detta behov behöver tillgodoses genom en ändring i tryckfrihetsförordningen.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen som innebär att en upptagning för automatiserad behandling inte ska anses som allmän handling om den har kommit in till en myndighet genom att en informationsbärare har tagits i beslag i verksamhet som avser utredning av brott eller brottslig verksamhet eller internationell rättslig hjälp eller till följd av att myndigheten har tagit över ansvaret för en sådan informationsbärare. Regeringen föreslår även att en upptagning för automatiserad behandling inte ska anses som allmän handling om den har kommit in till en myndighet genom att en informationsbärare har kopierats vid en husrannsakan i verksamhet som avser utredning av brott eller brottslig verksamhet eller internationell rättslig hjälp eller till följd av att myndigheten har tagit över ansvaret för en sådan kopia från husrannsakan.

Den föreslagna bestämmelsen träffar samtliga exemplar av upptagningen. Den omfattar alltså både informationsinnehållet i den beslagtagna eller kopierade informationsbäraren och kopior av innehållet. Eftersom bestämmelsen gäller för upptagningar för automatiserad behandling kan den bara tillämpas i fråga om beslag eller kopiering vid husrannsakan av en elektronisk informationsbärare, t.ex. en hårddisk.

Samtidigt konstaterar regeringen att det finns ett starkt intresse av insyn i sådan information i en upptagning som tillförs exempelvis förundersöknings­materialet och att den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde behöver avgränsas för att vara förenligt med grunderna för handlingsoffentligheten. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen inte ska tillämpas på en upptagning som har tillförts en utredning av brott eller brottslig verksamhet eller annan verksamhet hos myndigheten. För att en upptagning ska anses ha tillförts en utredning eller annan verksamhet krävs att en aktiv åtgärd vidtas som innebär att en upptagning blir en del av materialet i verksamheten. I en förundersökning avses med detta såväl förundersökningsprotokollet, sido­materialet som sådant processmaterial i originalformat som är viktigt för beslutet i åtalsfrågan och som bevisning i en eventuell rättegång. Upptagningar som enbart granskats översiktligt och därefter sorterats bort som ointressanta för en utredning har inte tillförts den. Inte heller om en enbart initial granskning visar att ett visst innehåll är relevant har en upptagning tillförts utredningen. Avgörande är att en åtgärd har vidtagits med anledning av att informationen bedöms vara av intresse att granska närmare, så som att innehållet kopieras, skrivs ut eller på annat sätt blir föremål för en åtgärd för att kunna användas i verksamheten. Även ett på något sätt dokumenterat ställningstagande om att informationsinnehållet är av relevans bör vara en tillräcklig åtgärd för att upptagningen ska anses ha tillförts utredningen eller annan verksamhet. En sådan dokumentation behöver inte ha någon särskild form, utan kan ske t.ex. genom en anteckning i ärendet.

Förslaget innebär att informationsinnehållet i informationsbäraren, och en kopia av innehållet, ändrar rättslig status och blir allmän handling när motsvarande information har tillförts en utredning eller annan verksamhet hos myndigheten. Informationen i en beslagtagen informationsbärare, eller en kopia av innehållet, kan alltså till viss del vara att anse som allmän handling medan resterande innehåll inte är det.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då grundlagsförslaget som tidigast kan bli slutligt antaget av riksdagen.

Utan övergångsbestämmelser skulle förslaget innebära att den rättsliga statusen ändras för upptagningar som har kommit in genom att informations­bärare har tagits i beslag eller kopierats vid en husrannsakan före ikraft­trädandet. Sådana upptagningar skulle upphöra att vara allmänna handlingar i den mån upptagningen inte har tillförts en utredning eller annan verksamhet hos myndigheten.

Regeringen konstaterar att det bör krävas starka skäl för att retroaktivt ändra den rättsliga statusen på handlingar som förvaras hos myndigheter. Regeringen anser dock att intresset av att undantaget i tryckfrihetsförordningen ska kunna tillämpas även för upptagningar som har kommit in till en myndighet före ikraftträdandet väger tyngre än de skäl som talar emot. Utgångspunkten bör därför vara att den föreslagna ändringen tillämpas på en upptagning som har kommit in till myndigheten genom att en informationsbärare har tagits i beslag eller kopierats vid husrannsakan oavsett när i tiden tvångsmedlet har verkställts.

Regeringen anser dock att det vore en otillfredsställande ordning att ändra en handlings rättsliga status under pågående handläggning av mål i domstol som rör prövning av ett beslut att avslå en begäran att med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen ta del av en sådan upptagning. Regeringen föreslår därför en övergångsbestämmelse som innebär att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla vid prövningen av ett överklagande av ett beslut att avslå en begäran att ta del av allmän handling som har meddelats före ikraftträdandet. Det innebär att en domstol kommer att behöva förhålla sig till samma föreskrifter som beslutsmyndigheten vid prövningen av ett överklagande som gäller ett sådant beslut.

Motionen

I kommittémotion 2025/26:3873 av Jessica Wetterling m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med övergångs­bestämmelser som innebär att den äldre lydelsen av 2 kap. 14 § TF fortfarande är tillämplig på en begäran att ta del av allmän handling som har framställts före ikraftträdandet. Motionärerna anför att de står bakom regeringens förslag men de konstaterar att Lagrådet anser att övergångsbestämmelsen bör utformas så att den äldre lydelsen fortfarande är tillämplig på en begäran att ta del av allmän handling som har framställts före ikraftträdandet. Motionärerna menar att det ofta medför rättsosäkerhet att låta en lag få retroaktiv verkan och att regeringen inte bör gå emot Lagrådet på denna punkt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ställer sig bakom regeringens överväganden och förslag. Utskottet gör således inte någon annan bedömning än regeringen när det gäller utformningen av övergångsbestämmelsen och avstyrker därmed motionen.

Beslut att ändra grundlag fattas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryck­frihetsförordningen.

Reservation

Ställningstagande

Jag instämmer i utredningens och regeringens bedömning att det finns behov av att begränsa insynen i informationen i en informationsbärare som tas i beslag och när det gäller vissa handlingar som kopieras vid en husrannsakan. Beslag kan innebära att stora mängder information blir tillgänglig för de brottsbekämpande myndigheterna. Detta gäller framför allt vid beslag av hårddiskar eller andra informationsbärare. Bland denna stora mängd information kan det finnas integritetskänsliga uppgifter om användaren av informationsbäraren – uppgifter som inte bör behandlas som allmänna handlingar. Jag står därför bakom förslaget.

Utredningen föreslår i sitt betänkande SOU 2024:79 – till skillnad från regeringen – att det ska införas övergångsbestämmelser som innebär att det föreslagna undantaget inte ska tillämpas i fråga om upptagningar från beslag eller husrannsakningar som har verkställts före ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna.

Enligt regeringens förslag ska äldre föreskrifter endast gälla vid prövningen av ett överklagande av ett beslut att avslå en begäran att ta del av allmän handling som har meddelats före ikraftträdandet. Lagrådet anser att övergångsbestämmelsen i stället bör utformas så att den äldre lydelsen fortfarande är tillämplig på en begäran att ta del av allmän handling som har framställts före ikraftträdandet, oavsett om myndigheten har hunnit fatta ett beslut eller inte.

Att låta en lag få retroaktiv verkan medför ofta rättsosäkerhet. Jag menar därför, i likhet med vissa remissinstanser, att regeringen inte bör gå emot Lagrådet. Regeringen bör därför återkomma med övergångsbestämmelser som innebär att den äldre lydelsen av 2 kap. 14 § TF fortfarande är tillämplig på en begäran att ta del av allmän handling som har framställts före ikraftträdandet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag