Utveckling av makrotillsynsområdet

Finansutskottets betänkande 2025/26:FiU36

 

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag. Förslagen innebär bl.a. att en ny lag om begränsning av bostadskrediter ska ersätta Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om amorteringskrav och bolånetak. Vidare inne­bär förslagen att det skärpta amorteringskravet tas bort samt att bolånetaket får uppgå till 90 procent av bostadens marknadsvärde vid köp av en ny bostad och 80 procent av bostadens marknadsvärde när det gäller krediter som tas för att utöka en befintlig bostadskredit. Därtill föreslås att Riksbankens roll på makrotillsynsområdet ska stärkas. Som ett led i detta får Riksbanken bl.a. ansvaret för att fastställa det kontracykliska buffertvärdet vid tillämpningen av EU:s kapitaltäcknings­regelverk för banker. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2026.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena.

I betänkandet finns en reservation (S, MP).

Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt kortare tid än två vardagar före den dag då det behandlas.

Behandlade förslag

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Utveckling av makrotillsynsområdet

Utvärdering av åtgärderna

Reservationer

Utvärdering av åtgärderna, punkt 2 (S, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2025/26:119 Utveckling av makrotillsynsområdet. I propositionen föreslår regeringen att en ny lag om begränsning av bostadskrediter ska ersätta Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om amorteringskrav och bolånetak (FFFS 2016:16, FFFS 2016:33 och FFFS 2020:3). Förslaget innehåller även ett antal förändringar i förhållande till det som gäller i dag. Bland annat föreslås att det skärpta amorteringskravet tas bort, dvs. kravet på ytterligare amortering med minst 1 procent om kredittagarens samlade bostadskrediter överstiger 4,5 gånger bruttoårsinkomsten. Vidare föreslås att bolånetaket ska få uppgå till 90 procent av bostadens marknadsvärde vid köp av en ny bostad och 80 procent av bostadens marknadsvärde när det gäller krediter som tas för att utöka en befintlig bostadskredit.

I propositionen föreslås även att Riksbankens roll på makrotillsynsområdet ska stärkas. Som ett led i detta föreslås bl.a. att Riksbanken får ansvaret för att fastställa det kontracykliska buffertvärdet vid tillämpningen av EU:s kapital­täckningsregelverk för banker.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen föreslår även följdändringar i 6 kap. 5 och 6 §§ lagen (2014:966) om kapital­buffertar. Enligt regeringen är förslaget författningstekniskt och även i övrigt av sådan art att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte begärt att Lagrådet skulle yttra sig över det förslaget.

En motion med två yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition.

Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2026.

 

Utskottets överväganden

Propositionen

Låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder

Låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder föreslås regleras i ny lag

Regeringen föreslår att låntagarbaserade makrotillsynåtgärder ska regleras i en ny lag och att Finansinspektionens allmänna råd och föreskrifter om bolånetak och amorteringskrav i stor utsträckning ska föras över till den nya lagen.

Enligt regeringen vilar den nuvarande ordningen på uppfattningen att den mer detaljerade regleringen av låntagarbaserade makrotillsynåtgärder ska ske i Finansinspektionens föreskrifter. En sådan ordning följer visserligen systematiken i övriga lagar på finansmarknadsområdet, där föreskriftsrätt till stor del är delegerad till inspektionen. Det huvudsakliga skälet till detta är att det ofta är fråga om detaljerade och tekniskt komplicerade bestämmelser som har sin grund i EU-reglering och att sannolikheten ofta är stor att regel­verket återkommande behöver ändras. Enligt regeringen är det inte givet att dessa överväganden gör sig gällande när det kommer till låntagarbaserade makro­tillsynsåtgärder. Vidare anser regeringen att frågor som på ett så fundamentalt sätt påverkar institutens kreditgivning och hushållens ekonomi som utgångs­punkt bör regleras genom lag och att en sådan ordning stärker den demokratiska legitimiteten. Regleringen kräver enligt regeringen dock en viss flexibilitet för att åtgärder som har till syfte att motverka risker för den finansiella stabiliteten inte fördröjs. Enligt regeringens mening bör det i den utsträckning lagstiftningen behöver kompletteras med föreskrifter på lägre nivå än lag ske genom att regeringen ges bemyndigande att utfärda föreskrifter på området. Finansinspektionen är den myndighet som utövar tillsyn över att kreditgivare följer aktuella krav. Som ett led i detta ansvar ingår också att utfärda allmänna råd vid tillämpningen av lagstiftningen.

Förslaget innebär att den nuvarande lagstiftningen på området behöver anpassas. Det gäller bl.a. bestämmelserna om ingripanden mot lednings­personer i lagen om bank- och finansieringsrörelse (LBF). Eftersom de allmänna råden om bolånetaket har meddelats vid tillämpningen av sundhets­kravet i LBF, vilket i dag är en ingripandegrund, anser regeringen att förslaget inte innebär någon utvidgning av ingripandegrunderna. Vidare bör den nya lagen enligt regeringen endast omfatta krediter som lämnas med säkerhet i bostäder i Sverige.

Lantbruksenheter föreslås vara undantagna från lagens tillämpnings­område, i linje med vad som gäller i dag.

Vidare föreslår regeringen att kraven på kreditgivare att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden endast ska gälla kreditgivning till icke-finansiella företag. Regeringen anser att det nuvarande kravet bör kvarstå när det gäller krediter till företag och att föreskriftsrätten bör anpassas till det nya tillämpnings­området.

Det ursprungliga amorteringskravet ska kvarstå

Regeringen föreslår att det ursprungliga amorteringskravet ska kvarstå. Det innebär att bostadskrediter med en belåningsgrad som överstiger 50 procent men inte 70 procent av bostadens värde, i enlighet med vad som gäller i dag, ska amorteras med ett belopp motsvarande minst 1 procent av det totala kreditbeloppet per år, och att bostadskrediter med en belåningsgrad på över 70 procent ska amorteras med minst 2 procent per år. Regeringen konstaterar att amorteringskravet är progressivt utformat på så sätt att amorteringstakten avtar när hushållen når en lägre belåningsgrad, vilket i huvudsak har motiverats med att hushåll med en hög belåningsgrad i relation till bostadens värde utgör en större risk än hushåll med en lägre belåningsgrad. Amorteringstakten tillåts därför avta när hushållet når en lägre belåningsgrad. De svenska hushållens skulder har stigit kraftigt de senaste två decennierna. Regler som gör att kredittagare amorterar bidrar enligt regeringen till att hålla tillbaka skuld­sättningen och till att hushållen lånar mindre genom att de väljer att köpa billigare bostäder. Regeringen konstaterar att det ursprungliga amorterings­kravet har lett till att fler med höga belåningsgrader amorterar, att de amorterar mer samt att nya bostadskredittagare tar färre eller mindre bostadskrediter än vad de annars skulle ha gjort. Lägre skulder och därmed lägre räntebetalningar kan innebära en bättre motståndskraft mot störningar hos hushållen. Ett amorteringskrav är enligt regeringen också viktigt av konsumentskyddande skäl. Enligt regeringen är det av stor vikt att ha en reglering som medför att skulderna dämpas på sikt genom att krediter åter­betalas. Regeringen bedömer att det ursprungliga amorteringskravet i sin nuvarande utformning är väl balanserat och bör behållas. Regeringen anser vidare att det är viktigt att följa utvecklingen och löpande följa upp behovet av justeringar i framtiden.

Regeringen bedömer att kreditgivare bör verka för att bostadskrediter med en belåningsgrad som inte överstiger 50 procent amorteras i syfte att upprätthålla en sund amorteringskultur. Enligt regeringen behöver detta dock inte komma till uttryck i lagen.

Det skärpta amorteringskravet

Regeringen bedömer att den nya lagen inte bör innehålla något krav på ytterligare amortering om minst 1 procent om kredittagarens samlade bostadskrediter överstiger 4,5 gånger bruttoårsinkomsten. Någon reglering motsvarande Finansinspektionens föreskrifter om det skärpta amorterings­kravet bör enligt regeringen således inte tas in i den nya lagen. Regeringen anför att nyttan med amorteringskrav måste ställas mot de negativa effekterna av kravet. Samtidigt som amorteringskrav bidrar till att dämpa skuldsättningen och därigenom öka motståndskraften hos hushållen kan de, om de är alltför höga, ha motsatt effekt. Höga skuldbetalningar minskar enligt regeringen hushållens utrymme för sparande på annat sätt, vilket kan ha negativa effekter för hushållets motståndskraft. Om amorteringarna i hög grad ersätter ett sparande i likvida tillgångar kan det försämra hushållens möjlighet att hantera t.ex. ett inkomstbortfall med buffertsparande. Vidare konstaterar regeringen att kreditgivarnas kreditprövning genom kvar-att-leva-på-kalkyler (s.k. KALP-kalkyler) är en viktig del i bedömningen av hushållens betalnings­förmåga. KALP-kalkylerna syftar till att skydda kreditgivarna mot risken för kreditförluster och skyddar även kredittagarna mot risken för att hamna i en ohållbar ekonomisk situation. Kalkylerna tar hänsyn till den enskildes återbetalningsförmåga genom att de beaktar kopplingen mellan inkomst och skuld. Med denna utgångspunkt anser regeringen att det inte är aktuellt med ett särskilt krav som begränsar kreditgivningen till hushåll i relation till deras inkomster. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att det skärpta amorteringskravet riskerar att hindra och försena hushåll som annars skulle ha möjlighet att ta sig in på den ägda bostadsmarknaden. Att kravet delvis har bidragit till en minskad skuldsättning måste ställas mot att det utestänger vissa grupper från att kunna äga sitt boende. De positiva effekterna av det skärpta amorteringskravet väger enligt regeringens mening inte upp mot de negativa effekterna.

Den alternativa amorteringsregeln

Regeringen föreslår att en kreditgivare även i fortsättningen ska ha möjlighet att medge amortering enligt den alternativa amorteringsregeln, dvs. att en utökning av en befintlig kredit (tilläggskredit) får amorteras med 10 procent per år i stället för att den totala bostadskrediten amorteras med 1 respektive 2 procent per år, beroende på belåningsgraden. Alternativregeln infördes samtidigt som det ursprungliga amorteringskravet infördes, i syfte att mot­verka att hushåll tar blankokrediter på grund av olönsamma amorterings­krav. För att hushåll som tagit krediter innan Finansinspektionens föreskrifter om amorteringskrav trädde i kraft inte ska drabbas för hårt av amorterings­kravet vid utökning av en befintlig kredit, och för att motverka annan riskfylld kreditgivning, bör det enligt regeringen för denna grupp av kredittagare fortfarande finnas en möjlighet att amortera enligt alternativregeln.  

Undantag från amorteringskrav vid särskilda skäl

Regeringen föreslår att det även i fortsättningen ska vara möjligt för kreditgivare att bevilja undantag från amorteringskrav vid särskilda skäl, dvs. i situationer där kredittagarens betalningsförmåga har försämrats med anledning av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet. Syftet med undantaget är inte bara att skydda den enskilda kredittagaren utan också samhällsekonomin i stort. Ett krav på att hushåll ska amortera sina bolån i en viss takt är ett verktyg för att minska de makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker som en alltför hög skuldsättning hos hushållen kan medföra. Enligt regeringen kan på samma sätt beviljandet av undantag från amorteringskravet under vissa omständigheter fylla en liknande funktion, eftersom krav på amortering och ökade skuld­betalningar på ett hushåll med ansträngd ekonomi kan medföra en minskad motståndskraft. Enligt regeringen är det upp till kreditgivaren att utifrån varje enskilt fall bedöma om förutsättningarna för att bevilja undantag är uppfyllda. Kreditgivaren ska beakta att en eventuell amorteringsfrihet ligger inom ramen för god kreditgivningssed. Det är också upp till kreditgivaren att avgöra vad som utgör väsentligt försämrade ekonomiska förutsättningar. Undantaget från amortering vid särskilda skäl ska enligt regeringen betraktas som tillfälligt, även om de ändrade förhållanden som gett anledning till undantaget är av permanent karaktär. Kreditgivaren ska regelbundet utvärdera det beviljade undantaget, vilket kan innebära att ett undantag kvarstår under flera år.

Undantag från amorteringskrav vid extraordinära omständigheter

Regeringen föreslår att den ska få utfärda särskilda föreskrifter om tillfälliga undantag från amorteringskrav vid särskilda omständigheter i samhället som kan medföra en synnerligen djup lågkonjunktur. Regeringen anför att pandemin tydliggjorde behovet av en generell undantagsregel från amorteringskravet vid extraordinära händelser i samhället såväl för ingångna kredit­avtal som vid nyutlåning, oaktat om den enskilde var drabbad. Möjlig­heten att meddela ett generellt undantag från amorteringskravet bör enligt regeringen därför finnas kvar. Enligt regeringen ligger det i sakens natur att föreskrifterna ska vara av tillfällig karaktär och de bör omprövas fortlöpande, åtminstone var tolfte månad.

Undantag från amorteringskrav vid nybyggnation och byggnadsinitiativ

Regeringen föreslår att kreditgivare ska ha möjlighet att bevilja undantag från amorteringskrav i upp till fem år för nybyggda bostäder och byggnadskreditiv. I Finansinspektionens föreskrifter om amorteringskrav finns motsvarande undantag. Syftet med undantaget är att mildra de potentiella effekter som amorteringskravet kan få för bostadsbyggandet. Enligt regeringen finns det inte skäl att frångå denna ordning, och regeringen föreslår därför att undan­taget förs över till den nya lagen om begränsning av bostads­krediter.  

Undantag från amorteringskrav för kapitalfrigöringskrediter

Regeringen föreslår att kreditgivare ska ha möjlighet att bevilja undantag från amorteringskrav vid lämnande av kapitalfrigörningskrediter, dvs. bostads­krediter som är avsedda att betalas först genom en framtida försäljning av säkerheten. I Finansinspektionens föreskrifter finns ett motsvarande undantag. Syftet med undantaget är att möjliggöra för vissa kredittagare som har kapital bundet i den egna bostaden att tillgodogöra sig kapitalet. Enligt regeringen finns det inte skäl att frångå denna ordning, och regeringen föreslår därför att undantaget förs över till den nya lagen om begränsning av bostads­krediter.

Begränsning av belåningsgraden

Regeringen föreslår att belåningsgraden (bolånetaket), dvs. hur stor del av bostaden som får belånas, ska vara högst 90 procent av bostadens marknads­värde vid den tidpunkt då krediten lämnades. Detta gäller i de fall krediten avser förvärv av en ny bostad. Frågan om vad som är en lämplig högsta belåningsgrad kan enligt regeringen besvaras på olika sätt beroende på syftet med åtgärden. Den nuvarande belåningsgraden i Finansinspektionens allmänna råd om bolånetaket är 85 procent. Regeringen konstaterar att denna begränsning av bolånetaket har varit oförändrad sedan oktober 2010. En alltför stor begränsning av belåningsgraden kan enligt regeringen öka trösklarna på bostadsmarknaden för flera grupper av kredittagare och påverka dessa grupper på olika sätt med fördelningspolitiska konsekvenser. För att sänka trösklarna till den ägda bostadsmarknaden och bidra till att färre kredittagare kompletterar bostadskrediter med blankokrediter vid bostadsköp, samtidigt som en god belåningskultur upprätthålls, anser regeringen att övervägande skäl talar för att den högsta godtagbara belåningsgraden (bolånetaket) för bostadskrediter bör höjas. Enligt regeringen bör den högsta godtagbara belåningsgraden vara 90 procent för att hantera riskerna för att en enskild kredittagare blir överskuldsatt. Regeringen anser att denna nivå beaktar de målkonflikter som en begränsning av belåningsgraden medför för enskilda kredittagare, framför allt risken för att en bostadskredit kompletteras av en blankokredit och att trösklarna till bostadsmarknaden ökar för vissa grupper. Vidare bedömer regeringen, med hänsyn till de föreslagna åtgärderna såsom höjt bolånetak och avskaffandet av det skärpta amorteringskravet, att behovet av särskilda åtgärder för förstagångsköpare är tillräckligt tillgodosett. Det är enligt regeringen av vikt att sänka trösklarna för inträde på bostadsmarknaden och minska risken för att kredittagare kompletterar bostadskrediten med blankokrediter. Samtidigt är det angeläget att andelen kredittagare med allt för hög belånings­grad, på aggregerad nivå, hålls nere. Det bör enligt regeringen därför införas åtgärder som balanserar lättnaderna i kreditrestriktionerna.  

Tilläggskrediter

Regeringen föreslår att den maximala belåningsgraden ska få uppgå till högst 80 procent av bostadens marknadsvärde i fråga om tilläggskrediter. Regeringen anför att alltför stora krediter medför en ökad risk för den enskilda kredit­tagaren men även för ekonomin i stort. Lättnader i regleringen av bostadskrediter kommer enligt regeringen sannolikt att leda till att fler hushåll kommer att kunna beviljas bostadskrediter, och till att fler hushåll kommer att ha möjlighet att ta större krediter. Detta kan i sin tur medföra bl.a. att hushållens skulder ökar. Det krävs därför att andra åtgärder vidtas för att balansera regleringen. Genom att hushållen har krav på att amortera sina krediter och därigenom minska sin belåning över tid stärks deras motstånds­kraft. Enligt regeringen kan en oreglerad belåningsgrad i relation till tilläggs­krediter motverka och minska hushållens motståndskraft. Regeringen anser att en begränsning av belåningsgraden kan minska risken för en utveckling med en bolåne­finansierad överkonsumtion. Eftersom den maximala belånings­graden vid köp av bostad föreslås höjas från 85 till 90 procent är det enligt regeringen rimligt att det införs en begränsning av tilläggskrediter för att motverka en utveckling av alltför hög belåning och för att på sikt föra tillbaka den högre skuldsättningen till en lägre nivå. Nackdelen med en sådan ordning är enligt regeringen visserligen att de hushåll som har en belåningsgrad över 80 procent och inte har en sparbuffert kommer att behöva vända sig till blankomarknaden för att kunna göra nödvändiga reparationer. Det skulle även kunna innebära att vissa belånar sig mer än de annars skulle ha gjort för att kunna köpa en bostad. Regeringen anser dock att förslagets fördelar överväger nackdelarna.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om belåningsgraden

Regeringen föreslår att den ska få meddela föreskrifter om att tillfälligt begränsa belåningsgraden ytterligare. Regeringen anför att om hushållens skuldsättning t.ex. ökar snabbt och kraftigt, kan tillfälliga åtgärder behöva vidtas för att begränsa de risker som en sådan utveckling kan innebära för den finansiella stabiliteten. Eftersom begränsningar av belåningsgraden föreslås regleras i lag, anser regeringen att den bör få bemyndigande att meddela skärpningar och justera nivån på belåningsgraden vid behov.

Omvärdering av bostaden

Regeringen föreslår att man bara ska kunna omvärdera bostaden en gång vart femte år för att få till en ändrad amorteringstakt eller ett utökat låneutrymme. Av Finansinspektionens föreskrifter om amorteringskrav framgår att en kredit­givare vid beräkningen av belåningsgraden, för att fastställa amorterings­takten, ska utgå från det marknadsvärde som gällde vid tidpunkten för förvärvet av bostaden eller från det marknadsvärde som har fastställts vid en senare omvärdering. En omvärdering av bostaden, för att få till en förändring av amorteringstakten, kan endast göras vart femte år, vilket brukar benämnas som en tröghetsregel. Syftet med tröghetsregeln är att undvika att regleringen får procykliska effekter, dvs. att den förstärker konjunktur- och marknads­svängningar genom att amorteringarna minskar vid bostadspris­uppgångar och ökar vid nedgångar. För bolånetaket finns det inte några begränsningar av antalet omvärderingar av bostaden. Enligt regeringen innebär den nuvarande regleringen av bolånetaket att hushållen, vid en snabb värdeökning av bostaden, snabbt får ett ökat utrymme att ta en tilläggskredit. Genom den nuvarande tröghetsregeln förhindras dock den enskilde kredit­tagaren att inom en viss tidsperiod fullt ut tillgodogöra sig denna värdeökning på så sätt att amorteringstakten, genom en omvärdering, endast kan förändras var femte år. Att det inte finns någon motsvarande regel för belåningsgraden innebär enligt regeringen att den föreslagna begränsningen av belåningsgraden på 80 procent vid tilläggs­krediter vid snabba värde­ökningar inte får det genom­slag som är avsett. Regeringen anser att en gemensam tröghetsregel bör införas, både för ändring av amorteringstakten och för låneutrymmet. Det innebär också att det blir enklare för bolånetagare att navigera mellan de olika låntagarbaserade makrotillsynsregleringarna. Den nuvarande tröghetsregeln i syfte att ändra amorteringstakten uppgår till fem år och eftersom syftet med den nya tröghetregeln är att förhindra att en kraftig prisuppgång skapar ett allt för stort låneutrymme bör även den enligt regeringen sättas till fem år. Det nuvarande undantaget från tröghetsregeln vid en avsevärd förändring av bostadens värde av någon annan anledning än den allmänna pris­utvecklingen, såsom vid omfattande renoveringar, bör enligt regeringen finnas kvar och även gälla för omvärdering i syfte att ändra belåningsgraden.

Kreditgivares informationsskyldighet

Regeringen föreslår att kreditgivare ska omfattas av en informationsskyldighet gentemot kredittagare. Av Finansinspektionens föreskrifter om amortering av krediter mot säkerhet i bostad (FFFS 2016:16) framgår att kreditgivare har krav på att skriftligen informera kredittagare om de uppgifter som legat till grund för beräkningen av deras amorteringskrav (s.k. amorteringsunderlag). Kreditgivaren ska kunna ta emot en begäran från kredittagaren och lämna uppgifterna elektroniskt och på andra lämpliga sätt. Underlaget ska även kunna lämnas skyndsamt till den som begär det. Syftet med informations­kravet är att underlätta för kredittagaren att byta kreditgivare. Regeringen anser att motsvarande informationsskyldighet ska föras över till den nya lagen om begränsning av bostadskrediter.

Kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder

Ansvarsfördelningen bör ses över

Regeringen bedömer att det finns skäl att se över ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen och Riksbanken när det gäller de kapitalbaserade makro­tillsynsåtgärderna.

Kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder i EU:s kapitaltäckningsregelverk riktas mot bankerna för att minska system­risker som följer av cykler och sammanlänkningar mellan finansiella aktörer, för att på så sätt stärka mot­ståndskraften i det finansiella systemet. Det handlar om att säkerställa att bankerna har kapital, i form av buffertar, bl.a. för att hantera kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker och för att hantera systemrisker av både cyklisk och strukturell karaktär. Regelverket grundar sig i de internationella standarder för kapital­täckning som tagits fram av Baselkommittén för banktillsyn och består av EU:s tillsynsförordning och EU:s kapitaltäcknings­direktiv.[1] I propositionen lämnas en översikt över olika makrotillsynsåtgärder i EU:s kapitaltäcknings­regelverk.  

Enligt kapitaltäckningsregelverket ska medlemsstaterna utse ansvariga myndigheter, dels att utöva tillsyn över instituten i den berörda medlems­staten (behörig myndighet), dels att tillämpa de olika makrotillsyns­åtgärderna (utsedd myndighet). Utöver behörig och utsedd myndighet finns i Europeiska systemrisknämndens (ESRB) rekommendation om de nationella myndighe­ternas mandat för makrotillsyn[2] en rekommendation till EU:s medlemsstater att utse ett makrotillsynsorgan antingen i form av en enda institution eller av ett råd bestående av de organ vars åtgärder har en betydande inverkan på den finansiella stabiliteten. Olika länder har gjort olika val när det gäller hur ansvaret för de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärderna ska fördelas mellan myndigheter.

Regeringen anför att Finansinspektionen och Riksbanken deltar gemensamt i det internationella arbetet med kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder, exempelvis när det gäller utvecklingen av de internationella standarderna på området inom ramen för Baselkommittén. Vidare har de båda myndigheterna enligt regeringen parallella uppdrag att motverka störningar i det finansiella systemet och att värna att systemets funktioner upprätthålls. I bådas fall rör uppdraget det finansiella systemet som helhet. Finansinspektionen har även uppdrag som rör tillsynen över de finansiella instituten, samtidigt som Riksbanken även har uppdrag som rör att identifiera risker för allvarliga störningar eller betydande effektivitets­­förluster. Det är regeringens uppfattning att både Riksbanken och Finansinspektionen gör värdefulla insatser i fråga om både krisförebyggande och kris­förberedande arbete.

Regeringen konstaterar att de kapitalbaserade makrotillsyns­åtgärderna riktar in sig mot både cykliska och strukturella risker. Strukturella risker härrör typiskt från institutens förehavanden och karaktärs­drag, såsom storlek, kreditrisk­exponeringar, sammankopplingar och finansierings­strukturer. Cykliska risker kopplas i stället till den bredare sam­hälls­ekonomin och den aggregerade kredittillväxten. Makrotillsyns­åtgärder kan enligt regeringen även påverka penningpolitiken. Exempelvis kan kontracykliska buffertvärden och penningpolitiken påverka ekonomin genom att båda påverkar inflationen och aktivitetsnivån i ekonomin.

Mot bakgrund av de stabilitetsuppdrag och de olika specialistkompetenser som finns hos både Finansinspektionen och Riksbanken gör regeringen bedömningen att det finns anledning att se över ansvarsfördelningen för de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärderna mellan de två myndigheterna, dels för att stärka Riksbankens roll när det gäller den nationella tillämpningen av de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärderna, genom att banken även tilldelas ett kris­förebyggande verktyg, dels för att stärka myndigheternas ömsesidiga upp­drag när det gäller den finansiella stabiliteten i allmänhet och makro­tillsynen i synnerhet.

Riksbanken föreslås ansvara för det kontracykliska buffertvärdet

Regeringen föreslår att Riksbanken ska ansvara för det kontracykliska buffert­värdet. Vidare föreslår regeringen att Riksbankens beslut ska få överklagas till en allmän förvaltningsdomstol och att det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Därtill föreslås att särregleringen av verkställighet av beslut i lagen (2014:966) om kapitalbuffertar (buffertlagen) ska tas bort.

Den kontracykliska kapitalbufferten är en systemövergripande buffert som syftar till att banker ska ha tillräckligt med kapital för att kunna absorbera förluster under kritiska perioder. Bufferten är ett centralt verktyg i fråga om cykliska risker och kan varieras över tid utifrån den systemrisk som koppas till exempelvis kreditcykeln. Avsikten är att den kontracykliska kapitalbufferten ska byggas upp när den sammanlagda tillväxten i krediter och andra tillgångar med en betydande inverkan på kreditinstitutens riskprofil bedöms vara förknippad med uppkomsten av systemrelaterade risker. Enligt kapital­täcknings­direktivet ska varje medlemsstat i EU utse en myndighet som ska ansvara för att fastställa ett landspecifikt kontracykliskt buffertvärde, och även på kvartalsbasis bedöma om värdet ska justeras. Enskilda banker ska sedan beräkna sin kontracykliska kapitalbuffert utifrån de kontra­cykliska buffert­värden som gäller för de länder där bankerna har exponeringar.

Förslaget handlar enligt regeringen om att stärka Riksbankens roll i fråga om makrotillsyn. Regeringen gör bedömningen att Riksbanken är särskilt ändamålsenlig för att ansvara för det kontracykliska buffertvärdet, inte minst eftersom bankens uppdrag redan förutsätter en bred ansats när det gäller att analysera samhällsekonomin, vilket inkluderar det finansiella systemet och utvecklingen på kreditmarknaderna. Riksbanken gör löpande bedömningar av risker kopplade till kredittillväxt och även andra makrorelaterade risker som kan vara av betydelse för det finansiella systemet. Regeringen anför vidare att beslut om kontracykliska buffertvärden kan få betydelse för penningpolitiken. Kontracykliska buffertvärden kan t.ex. påverka räntor och utbudet av krediter på den svenska bankmarknaden, vilket i sin tur kan påverka hushålls och företags konsumtion eller investeringar. Det innebär också att inflation och aktivitetsnivå i ekonomin kan påverkas, vilket medför att beslut om bufferten kan motverka eller samverka med penningpolitiken. På motsvarande sätt kan penningpolitiken få betydelse för bedömningen av cykliska systemrisker. Exempelvis påverkar ränteläget efterfrågan på och utbudet av krediter och därigenom också risken för banker att utlånade medel inte återbetalas.

Regeringen framhåller även att Riksbanken åtnjuter en hög grad av oberoende, vilket kan ses som särskilt viktigt när det gäller kontracykliska buffertvärden, eftersom bufferten ska fungera förebyggande och buffertvärden därmed kan behöva aktiveras i god tid innan en kris uppkommit. Den ansvariga myndigheten behöver ta beslut om eventuella höjningar respektive nedsättningar av buffertvärden utan att påverkas av påtryckningar från den politiska sfären eller från den finansiella sektorn. Regeringen anser därtill att den föreslagna uppdelningen, där Riksbanken ansvarar för den kontracykliska kapital­bufferten, som används för att hantera risker av cyklisk karaktär, och där Finansinspektionen ansvarar för övriga verktyg som ska användas för att hantera olika risker av strukturell karaktär kan bidra till ökad klarhet i fråga om vilka risker som täcks genom de olika makrotillsynsverktygen.

Finansinspektionens beslut enligt buffertlagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar­rätten. Regeringen anser att motsvarande bör gälla i fråga om Riksbankens beslut. Flera lagar på finansmarknadsområdet innehåller en särreglering i för-hållande till förvaltningslagen (2017:900), däribland buffertlagen. Enligt denna bestämmelse får Finansinspektionen bestämma att ett beslut ska gälla omedelbart. Förslaget innebär att också Riksbanken ska fatta beslut enligt buffertlagen. Särregleringen på finansmarknadsområdet vilar på förut­sättningen att Finansinspektionen ska göra de allmänna överväganden som framgår av förvaltningslagen, men att särregleringen är en signal om att allmänintresset av omedelbar verkställighet kan vara särskilt högt i ett visst fall. Att allmänintresset kan vara särskilt högt på finansmarknadsområdet följer emellertid redan av att lagstiftningen på detta område ställer krav på tillstånd eller registrering för att bedriva verksamhet. Regeringen anser mot bakgrund av detta att särregleringen av verkställighet av beslut i buffertlagen bör tas bort.

Samverkan inför beslut om kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder

Regeringen föreslår att Riksbanken ska ge Finansinspektionen tillfälle att yttra sig innan banken fattar beslut om kontracykliska buffertvärden. Regeringen bedömer att Finansinspektionen bör ge Riksbanken tillfälle att yttra sig innan inspektionen fattar beslut om övriga kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder.

Regeringen konstaterar att uppdraget att värna stabiliteten och motverka störningar i det finansiella systemet delas mellan flera myndigheter. Det ställer stora krav på att myndigheterna samarbetar och utbyter information med varandra. När det gäller de kapitalbaserade makrotillsynsåtgärderna finns det redan i dag ett krav på myndighetssamverkan i fråga om den kontracykliska kapitalbufferten. Mot bakgrund av de uppdrag som Riksbanken och Finans­inspektionen har när det gäller att motverka störningar i det finansiella systemet förefaller det enligt regeringen ändamålsenligt att utsträcka samverkanskravet till alla kapitalbaserade makrotillsynsåtgärder. Avsikten med en utökad samverkan mellan Finansinspektionen och Riksbanken är att möjliggöra för och säkerställa att båda myndigheternas synpunkter tas till vara. Detta kommer enligt regeringen att bredda myndigheternas beslutsunderlag. Regeringen framhåller att om en myndighet inte anser sig ha ytterligare synpunkter, står det den fritt att avstå. Myndigheterna bör gemensamt finna lämpliga former för ändamålsenlig samverkan. Det förefaller enligt regeringen mindre lämpligt att på förhand fastställa att samverkan inte ska ske vid vissa slags beslut.

Rösträtten i ESRB

Riksbankschefen bör vara styrelseledamot med rösträtt i ESRB

Regeringen bedömer att riksbankschefen bör vara styrelseledamot med rösträtt i ESRB:s styrelse. Vidare bedömer regeringen att Finansinspektionen inte längre bör pekas ut som makrotillsynsmyndighet.

Den nya ansvars­fördelningen mellan Finansinspektionen och Riksbanken får enligt regeringen anses medföra att Finansinspektionen inte längre innehar den ledande rollen i fråga om makrotillsyn. Mot denna bakgrund bör riksbankschefen enligt regeringen vara styrelseledamot med rösträtt i ESRB:s styrelse i stället för Finansinspektionens generaldirektör.

Som en följd av förslagen bör Finansinspektionen enligt regeringen inte längre pekas ut som makrotillsynsmyndighet. Det innebär att bestämmelsen i Finansinspektionens instruktion om att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser för att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen, bör tas bort. Myndighetens uppdrag att värna om att det finansiella systemet ska vara stabilt kvarstår, vilket omfattar kravet på kreditgivare att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden vid sin kreditgivning till icke-finansiella företag.

Inom ramen för sina ansvarsområden bör var och en av myndigheterna Finansinspektionen och Riksbanken även i fortsättningen följa upp och utvärdera kreditmarknadens funktionssätt. Regeringen framhåller att myndigheterna behåller sina uppdrag i fråga om det finansiella systemets stabilitet, vilket enligt regeringen borde inbegripa analys och, när så bedöms påkallat, även förslag på nödvändiga åtgärder.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att den nya lagen och lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2026. Enligt regeringen är det angeläget att de föreslagna bestämmelserna träder i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara den 1 april 2026.

Vidare föreslås att bestämmelserna om amorteringskrav i 7 § i den nya lagen inte ska tillämpas på krediter som lämnats innan Finans­inspektionens föreskrifter om amortering av krediter mot säkerhet i bostad trädde i kraft. I propositionen föreslås att det ska ställas krav på att bostads­krediter ska amorteras med 1 respektive 2 procent av det högsta kredit­beloppet, beroende på kredittagarens belåningsgrad. Krediter som har lämnats före ikraftträdandet av Finansinspektionens föreskrifter om amortering av krediter mot säkerhet i bostad och som inte omfattas av några krav på amortering bör också i fortsättningen undantas från kraven på att amortera med 1 respektive 2 procent av det högsta kreditbeloppet, beroende på belåningsgrad. Det innebär samtidigt att de kreditavtal som i dag omfattas av amorteringskravet enligt Finansinspektionens föreskrifter även i fortsättningen kommer att omfattas. Det gäller även för de undantag från amorteringskrav som förts över till den nya lagen.

I fråga om det kontracykliska buffertvärdet föreslår regeringen att äldre bestämmer fortfarande ska tillämpas för beslut som har fattats före ikraftträdandet. Regeringen anser att det buffertvärde som Finansinspektionen fastställt bör gälla till dess att Riksbanken har fattat ett beslut. Det bör därför föras in en bestämmelse i övergångs­reglerna till buffertlagen av vilken det framgår att äldre bestämmelser gäller i fråga om beslut som har fattats före ikraftträdandet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att syftet med de föreslagna ändringarna är att bidra till en sund amorteringskultur, minskade trösklar på bostads­marknaden och bättre förutsättningar för olika grupper att äga sin bostad utan att det görs avkall på den finansiella stabiliteten. I propositionen föreslås även åtgärder för att stärka Riksbankens roll på makrotillsynsområdet. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag.

Motionen

I kommittémotion 2025/26:3911 av Mikael Damberg m.fl. (S) föreslår motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med en utvärdering av förändringen av bolånereglerna, i syfte att säkerställa att de lättade makro­tillsynsåtgärderna leder till att fler har möjlighet att komma in på bostadsmarknaden och inte enbart till högre priser, högre skuldsättning och ökade ränteinbetalningar (yrkande 1). Vidare föreslår motionärerna ett till­kännagivande om att utvärderingen även bör se över de andra förändringar som föreslås i propositionen i syfte att säkerställa en sund amorteringskultur och en god finansiell stabilitet (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

När det gäller frågan om utvärdering av de förändringar som föreslås i propositionen utgår utskottet generellt från att regeringen både följer upp och utvärderar lagstiftning när det finns anledning till det. Utskottet ser därför inget behov av några sådana tillkännagivanden om utvärdering som föreslås i motionen. Därmed avstyrks motionsyrkandena.

Reservationer

Ställningstagande

Vi är i grunden positiva till de förenklingar av bolånereglerna som föreslås. Om trösklarna in på den ägda bostadsmarknaden kan sänkas på ett ansvarsfullt sätt kan det hjälpa fler människor att ta steget till ett eget hem.

Samtidigt finns det risker med lättade makrotillsynsåtgärder. När det byggs för få bostäder riskerar kreditlättnader att leda till högre priser, ökad skuld­sättning och ökade vinster för bankerna. Det är viktigt att de genomförda förändringarna faktiskt leder till att fler har möjlighet att komma in på bostadsmarknaden och inte enbart till högre priser, högre skuldsättning och ökade ränteinbetalningar. Därför vill vi att regeringen återkommer med en utvärdering av förändringarna av bolåne­reglerna med fokus på dessa frågor. I regeringens proposition finns även en rad andra förändringar, bl.a. kopplat till att ansvaret för bolånereglerna flyttas från Finansinspektionen och att delar av makrotillsynen flyttas till Riksbanken. Det är viktigt att vi har ett system som uppmuntrar till en sund amorterings­kultur och bibehåller en god finansiell stabilitet, inte minst mot bakgrund av svenska hushålls höga skuldsättnings­nivå. Den ovannämnda utvärderingen bör därför även innefatta hur dessa förändringar påverkar den finansiella stabiliteten och amorteringskulturen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

 

 

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 (EU:s tillsynsförordning) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU (EU:s kapitaltäckningsdirektiv).

[2] ESRB/2011/3.