En ny ordning för asylsökandes boende

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2024/25:SfU11

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och utlänningslagen.

Förslagen innebär att asylsökande som huvudregel endast ska ha rätt till ekonomiskt bistånd under asyltiden om de bor enbart på den plats på ett asylboende som de har tilldelats, Migrationsverket får möjlighet att undersöka asylsökandes boende- och förvaringsutrymmen på asylboendena i syfte att kontrollera att asylsökanden bor på den tilldelade boendeplatsen och att en ansökan om uppehållstillstånd får betraktas som återkallad för asylsökande som inte bor på ett asylboende och inte håller Migrationsverket underrättat om sin bostadsadress. Vidare föreslås att det införs en lagreglerad skyldighet för asylsökande att delta i samhällsintroduktion.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2025.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns sex reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:49 En ny ordning för asylsökandes boende.

Sex yrkanden i följdmotioner.

Sju yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

En ny ordning för asylsökandes boende

Reservationer

1. Avslag på propositionen, punkt 1 (V)

2. Regeringens lagförslag, punkt 2 (MP)

3. Eget boende, punkt 3 (S)

4. Eget boende, punkt 3 (C)

5. Asylboende och introduktion i samhället, punkt 4 (V)

6. Asylboende och introduktion i samhället, punkt 4 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I september 2021 fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. föreslå en ny ordning för det initiala mottagandet av asylsökande, en lagreglerad skyldighet för asylsökande att delta i samhällsintroduktion samt åtgärder vid misskötsam­het vid Migrationsverkets boenden. 

I november 2022 överlämnade utredningen delbetänkandet En ny ordning för asylsökandes boende (SOU 2022:64). I denna proposition behandlar rege­ringen lagförslagen i delbetänkandet, som handlar om boende på asylboende, deltagande i samhällsintroduktion och polishandräckning när någon inte flyt­tar från ett asylboende frivilligt.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Utskottets överväganden

Gällande ordning

Migrationsverket har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, huvudansvaret för mottagandet av asylsökande. Det innebär bl.a. att myndigheten ska erbjuda asylsökande boende.

Migrationsverket ska enligt 2 § LMA ha huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska för detta ändamål driva förläggningar. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan (3 § LMA).

Enligt 13 § LMA har asylsökande som saknar egna medel bl.a. rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning) samt för annat angeläget behov (särskilt bidrag).

Dagersättningen kan sättas ned helt eller delvis bl.a. om den asylsökande försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller genom att hålla sig undan (10 § LMA).

Sedan 2020 gäller att asylsökande som ordnar boende på egen hand i ett område som anses ha sociala och ekonomiska utmaningar som huvudregel inte har rätt till dagersättning och särskilt bidrag (10 a § LMA).

Propositionen

En ny ordning för asylsökandes boende

I propositionen anges att vid införandet av 1994 års regler uppskattades det att ca 10 procent av de asylsökande skulle ordna sitt boende själva. De senaste fyra åren har dock andelen asylsökande i eget boende uppgått till mellan ca 60 och 65 procent, detta trots att rätten till bostadsersättning begränsats både 2005 och 2020.

Enligt propositionen bor asylsökande i Sverige i eget boende i en utsträck­ning som saknar motsvarighet i andra jämförbara länder. I t.ex. Danmark och Norge krävs som huvudregel att asylsökande bor på statliga boenden för att ha rätt till ekonomiska förmåner.

Asylsökande bosätter sig i många fall i områden där utanförskapet är stort och i ett begränsat antal kommuner. Det är enligt regeringen särskilt oroande att asylsökande tenderar att söka sig till dessa områden eftersom det riskerar att förvärra befintliga problem, med bl.a. utanförskap och arbetslöshet. Systemet med eget boende försvårar även för dessa kommuners planering av t.ex. skola och sjukvård. En övervägande del av de asylsökande som bor i eget boende under asyltiden bor kvar i samma område även efter att uppehållstillstånd beviljats. Enligt regeringen har möjligheten att välja eget boende under asyltiden bidragit till att asylsökande hamnar i utanförskap i områden med socioekonomiska utmaningar, i stället för att de inkluderas i samhället.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att dagens system med eget boende för asylsökande är förenat med betydande negativa konsekvenser både för de asylsökande och för samhället. Regeringen anser därför att det är angeläget att det genomförs ändringar för att åstadkomma ett mer ordnat och effektivt mottagande av asylsökande.

Regeringens utgångspunkt är att mottagandet av asylsökande i Sverige ska ske under ordnade och effektiva former. Mottagandet måste vara utformat så att det främjar en effektiv asylprocess och ett välfungerande återvändande samt så att utbredningen av det s.k. skuggsamhället motverkas. För regeringen är det tydligt att dagens system med eget boende för asylsökande i realiteten motverkar dessa målsättningar.

Regeringen föreslår därför att en asylsökande som utgångspunkt ska tilldelas en boendeplats av Migrationsverket i samband med att han eller hon ansöker om asyl. Migrationsverket ska även senare under asylprocessen tilldela en asylsökande, som av något skäl inte bor på ett asylboende, en boendeplats om den asylsökande ber om det. På samma sätt som i dag kan Migrationsverket också vid behov besluta att en asylsökande ska flytta till ett annat boende och tilldela sökanden en ny plats.

Asylsökande och utlänningar som omfattas av massflyktsdirektivet ska, oavsett boendeform, registreras vid ett boende.

Migrationsverkets beslut att tilldela eller erbjuda plats på ett boende ska inte kunna överklagas.

Regeringen föreslår vidare att Migrationsverkets boenden ska benämnas asylboenden i stället för förläggningar.

Dagersättning och särskilt bidrag

Regeringen anser att den nuvarande möjligheten att bo i eget boende med rätt till ekonomiska förmåner bör tas bort, och att boende i asylboende ska vara ett villkor för att få rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Det innebär att Migrationsverket dels som en del av prövningen av rätten till dagersättning eller särskilt bidrag ska pröva om den asylsökande bor på tilldelad boende­plats, dels ska ompröva frågan om dagersättning om boendeförhållandena änd­ras på ett sådant sätt att den asylsökande inte längre bor på ett asylboende i enlighet med villkoret.

Undantag från boendevillkoret i enskilda fall och i extraordinära situationer

Villkoret att asylsökande ska bo på ett asylboende för att få dagersättning och särskilt bidrag ska inte gälla för en asylsökande som bor tillsammans med en medlem av den närmaste familjen som är bosatt i Sverige, och inte heller för en asylsökande som med hänsyn till sina personliga förhållanden har synner­liga skäl för att inte bo på asylboende.

Om tillströmningen av asylsökande eller utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att tillgodose behovet av boendeplat­ser på asylboenden ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunna meddela föreskrifter om undantag från boendevillkoret.

Utökad kontroll av asylsökandes boendeförhållanden

Migrationsverket ska få undersöka det boendeutrymme och de slutna förva­ringsställen som den asylsökande disponerar på asylboendet, om det kan miss­tänkas att den asylsökande inte bor på den tilldelade boendeplatsen och under­sökningen behövs för att kunna bedöma om han eller hon uppfyller boende­villkoret för dagersättning och särskilt bidrag.

Undersökningen ska genomföras i närvaro av ett vittne. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas.

Beslutet att genomföra en undersökning ska gälla omedelbart.

Grund för att anse en ansökan om uppehållstillstånd återkallad

Regeringen föreslår att asylsökande och utlänningar som omfattas av mass­flyktsdirektivet ska hålla Migrationsverket underrättat om sin bostadsadress. 

Om en asylsökande inte håller Migrationsverket underrättat om sin bostads­adress ska Migrationsverket få betrakta ansökan om uppehållstillstånd som återkallad. Det ska dock inte gälla om utlänningen visar att underlåtenheten beror på omständigheter som han eller hon inte har kunnat råda över. Det ska inte heller gälla om utlänningen är ett barn. 

Handräckning vid flytt till en ny boendeplats

Regeringen föreslår att om Migrationsverket begär det ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om att en utlänning ska lämna en boendeplats.

Hjälp ska endast få begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befo­genheter att använda våld eller tvång enligt polislagen behöver tillgripas, eller om det annars finns synnerliga skäl.

En skyldighet att delta i samhällsintroduktion

Enligt regeringens förslag ska asylsökande och utlänningar som omfattas av massflyktsdirektivet vara skyldiga att delta i samhällsintroduktion, om de har fyllt 16 år. Samhällsintroduktionen ska anordnas av Migrationsverket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om samhällsintroduktionens omfattning.

Skyldigheten att delta i samhällsintroduktion ska enligt regeringens förslag inte gälla för utlänningar som med hänsyn till sina personliga förhållanden har synnerliga skäl att inte delta.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2025.

För utlänningar som är registrerade vid en förläggning vid ikraftträdandet ska äldre bestämmelser om villkor för dagersättning och särskilt bidrag vid boende i eget boende gälla t.o.m. den 31 augusti 2025 och de nya bestämmel­serna om boende på asylboende som villkor för dagersättning och särskilt bidrag fr.o.m. den 1 september 2025.

Tillkännagivande

Regeringen bedömer att förslagen i denna proposition delvis tillgodoser ett tidigare tillkännagivande om åtgärder mot skuggsamhället (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Av tillkännagivandet följer att regeringen bör återkomma med förslag om att asylsökande ska vara skyldiga att vara tillgängliga för Migrationsverket, att det bör införas en anmälningsplikt för asylsökande, samt att en person som avviker utan att lämna kontaktuppgifter automatiskt ska förlora rätten till boende och bidrag (bet. 2021/22:SfU16 s. 14). Tillkännagivandet är inte slutbehandlat.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I kommittémotion 2024/25:3263 av Tony Haddou m.fl. (V) yrkar motion­ärerna att riksdagen ska avslå propositionen (yrkande 1).

I kommittémotion 2024/25:3269 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkar motionärerna att propositionen ska avslås förutom den del som handlar om samhällsintroduktion (yrkande 1).

Eget boende

I kommittémotion 2024/25:3266 av Anders Ygeman m.fl. (S) begärs ett tillkännagivande om att eget boende som alternativ för asylsökande bör starkt begränsas och endast tillåtas vid synnerliga skäl. Liknande yrkanden om eget boende framställs i kommittémotionerna 2024/25:3025 av Anders Ygeman m.fl. (S) yrkande 6 och 2024/25:3072 av Ardalan Shekarabi m.fl. (S) yrkande 9. Även i motionerna 2024/25:1589 av Lawen Redar (S), 2024/25:2176 av Eva Lindh m.fl. (S), 2024/25:2504 av Ingela Nylund Watz m.fl. (S) och 2024/25:2514 av Mathias Tegnér m.fl. (S) yrkande 7 begärs tillkännagivanden om eget boende.

I kommittémotion 2024/25:2949 av Jonny Cato m.fl. (C) begärs ett tillkän­nagivande om att möjligheten för asylsökande att bo i eget boende under asyl­tiden bör begränsas (yrkande 11).

Asylboende och introduktion i samhället

I kommittémotion 2024/25:3263 av Tony Haddou m.fl. (V) begärs tillkänna­givanden om att regeringen bör återkomma med förslag om att förbättra situationen på Migrationsverkets anläggningsboenden (yrkande 2) och intro­duktionen av asylsökande in i samhället (yrkande 3).

I kommittémotion 2024/25:3269 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) begärs ett tillkännagivande om att Migrationsverkets boenden bör reformeras till mindre enheter eller enskilda lägenheter insprängda i ordinarie bostadsbestånd (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Syftet med lagen om mottagande av asylsökande m.fl. var när den infördes 1994 att främja att asylsökande i större omfattning skulle ordna boende på egen hand. Mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mer av ett ökat eget ansvarstagande (prop. 1993/94:94 s. 33 och 34). Inför reformen uppskattades det att ca 10 procent av de asylsökande skulle ordna sitt boende själva. Utskottet noterar dock att de senaste fyra åren har andelen uppgått till mellan ca 60 och 65 procent, trots att rätten till bostadsersättning begränsats vid ett par tillfällen, bl.a. i syfte att fler asylsökande skulle välja att bo på Migrationsverkets boenden. Utskottet kan efter 30 års tillämpning konstatera att eget boende kommit att bli långt mer omfattande än vad som först förutsågs. Det kan även noteras att i Sverige bor asylsökande i eget boende i större utsträckning än i andra jämförbara länder. I exempelvis Danmark och Norge krävs som huvudregel att asylsökande bor på statliga boenden för att ha rätt till ekonomiska förmåner.

Även med beaktande av de positiva aspekter som kan finnas för den enskilde med eget boende – t.ex. en högre grad av självbestämmande och närhet till släkt och vänner – står det enligt utskottet klart att det finns bety­dande nackdelar både för enskilda och för samhället med nuvarande ordning. Asylsökande bosätter sig i många fall i områden där utanförskapet är stort, i ett begränsat antal kommuner, vilket i sin tur riskerar att förvärra befintliga problem med bl.a. utanförskap och arbetslöshet samt försvåra för dessa kommuners planering av t.ex. skola och sjukvård. Utskottet delar regeringens bedömning att de avsedda fördelarna med systemet med eget boende, exempelvis ökad integration, inte har uppnåtts.

Utskottet anser därmed, i likhet med regeringen, att asylsökande i stället som huvudregel bör bo på Migrationsverkets boenden. På så sätt kan det säkerställas att de asylsökande lever under ordnade boendeförhållanden och inte i utanförskap eller ekonomisk och social utsatthet. Det innebär vidare att Migrationsverket har kännedom om var den asylsökande befinner sig, vilket är en förutsättning för att asylprocessen och återvändandearbetet ska fungera effektivt och att handläggningstiderna ska kunna kortas.

Som regeringen anser utskottet att en självklar utgångspunkt är att Migrationsverkets boenden ska ge en trygg boendemiljö för alla asylsökande under asyltiden, att de asylsökande i enlighet med EU-rätten ska få sina grund­läggande behov tillgodosedda på boendena och att bl.a. barnets rättigheter fullt ut ska beaktas i enlighet med barnkonventionen (SÖ 1990:20).

Utskottet kan konstatera att förslagen också kommer att medföra en effek­tivare asylprocess. En effektiv asylprocess är inte bara positivt för myndig­heternas arbete och samhället i stort utan även för de individer som väntar på besked i frågan om uppehållstillstånd. En ordning som innebär att fler asyl­sökande bor på Migrationsverkets boenden möjliggör att mottagandet kan organiseras på ett mer ändamålsenligt och effektivt sätt än i dag, t.ex. genom en närhet till asylprövningsverksamheten och eventuell placering på återvän­dandecenter med fokus på åtgärder för att förbereda ett återvändande för de utlänningar som fått avslag på sin asylansökan.

Därutöver innebär ett system där asylsökande bor på Migrationsverkets boenden att de lättare får del av information och insatser. Utskottet delar rege­ringens bedömning att en sådan ordning kan bidra till att fler personer deltar i samhällsintroduktion och genomgår den hälsoundersökning som erbjuds. På Migrationsverkets bemannade boenden finns det dessutom större möjligheter att upptäcka och motverka våld, hot och förtryck och olika former av utnytt­jande av asylsökande. En närmare kontakt med myndigheterna kan också generellt underlätta för asylsökande att delta i olika former av aktiviteter eller sysselsättning. Detta ger enligt utskottet goda förutsättningar för ett mer ordnat och effektivt mottagande.

Med det sagda tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionerna 2024/25:3263 (V) yrkande 1 och 2024/25:3269 (MP) yrkande 1.

Utskottet kan konstatera att arbetet med att reformera och effektivisera mottagandet av asylsökande inte är slutfört. I utredningsbetänkandet SOU 2024:68 lämnas en rad förslag avseende asylmottagandet med syftet att säkerställa ett legitimt och långsiktigt hållbart regelverk. Utredningen föreslår bl.a. att skyldigheten att bo på asylboende ska kopplas till en skyldighet för asylsökande att anmäla sig till Migrationsverket. Nödvändiga undantag i enskilda fall ska endast kunna göras inom ramen för möjligheten att söka tillfälliga tillstånd och vid prövningarna av om dagersättningen ska sättas ned. Utskottet anser att beredningen av utredningens förslag bör avvaktas.

Med det anförda saknas det skäl för riksdagen att nu rikta tillkännagivanden till regeringen om fler förslag på området eller ett fullständigt avskaffande av möjligheten till eget boende. Därmed avstyrks även motionerna 2024/25:3263 (V) yrkandena 2 och 3, 2024/25:3266 (S), 2024/25:3269 (MP) yrkande 2 samt 2024/25:1589 (S), 2024/25:2176 (S), 2024/25:2504 (S), 2024/25:2514 (S) yrkande 7, 2024/25:2949 (C) yrkande 11, 2024/25:3025 (S) yrkande 6 och 2024/25:3072 (S) yrkande 9.

Reservationer

Ställningstagande

Det är inte klarlagt hur utökade sanktioner mot asylsökande som väljer eget boende ska förbättra situationen för dem. Det behövs i stället ett mottagande med insatser av hög kvalitet och tillgänglighet som underlättar för människor att starta sina nya liv i Sverige. Det finns brister i hur eget boende fungerar i dag, men ett ensidigt fokus på dessa problem osynliggör bristerna i Migra­tionsverkets anläggningsboenden, med t.ex. trångboddhet och otrygghet. Om regeringen vill att en större andel asylsökande ska välja att bosätta sig i anläggningsboenden borde den rimligen fokusera på att förbättra situationen på dessa boenden. Särskilt mot bakgrund av att de tidigare lagändringar som försämrat villkoren för de som bor i eget boende inte fått avsedd effekt. Propositionen bör avslås.

 

Ställningstagande

I dag har asylsökande möjlighet att antingen ordna eget boende eller erbjudas plats på något av Migrationsverkets boenden. Med regeringens förslag inskränks möjligheten att välja eget boende genom att dagersättning dras in. Förslaget innebär inskränkningar i rätten att röra sig fritt och välja bosättningsort, rätten till privat- och familjeliv samt rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och lämplig bostad. Utredningen har inte visat att förslagen är lämpliga och nödvändiga i relation till förslagets syfte i enlighet med proportionalitetsprincipen. Regeringens lagförslag utöver införandet av en obligatorisk samhällsintroduktion kommer att försämra människors möjligheter att komma in i samhället. Regeringens lagförslag i de delar som rör samhällsintroduktionen bör därför bifallas och lagförslagen i övrigt avslås.

 

Ställningstagande

Möjligheten för asylsökande att under asylprövningstiden, i avvaktan på beslut om eventuellt uppehållstillstånd, bo i eget boende har i dag blivit det allra vanligaste. De negativa effekterna har dock med tiden blivit mycket tydliga i de kommuner som tar emot många flyktingar. Med regeringens proposition kommer eget boende dock att finnas kvar som en möjlighet. Migrationsverket och regeringen har själva bedömt att ca hälften av de asylsökande kommer fortsätta att välja eget boende – trots att de inte längre får någon dagersättning. Regeringen bör därför återkomma med förslag som tydligt avskaffar möjlig­heten till eget boende och behåller möjligheten endast i mycket begränsade undantagsfall.

 

Ställningstagande

Utredningar har visat att ett eget boende under asyltiden bidrar till utanförskap och ökar segregationen. Ofta bor asylsökande inneboende hos någon annan vilket exempelvis leder till trångboddhet. Vidare kan den som får uppehålls­tillstånd ofta bor kvar i samma område utan eget hyreskontrakt, i stället för att erbjudas boende enligt bosättningslagen. De som bor i eget boende får också mindre information och färre insatser under asyltiden vilket försvårar förut­sättningarna för lyckad integration om personen får uppehållstillstånd. Det för­svårar även för ett eventuellt återvändande eftersom den asylsökande inte på samma sätt finns tillgänglig. Möjligheten till eget boende bör med hänvisning till Migrationsverkets korta handläggningstider begränsas och endast tillåtas i undantagsfall.

 

Ställningstagande

En bra boendesituation är en central del av ett välfungerande mottagande.  Migrationsverkets anläggningsboenden behöver förbättras på flera punkter varför regeringen bör ta initiativ till att förbättra situationen på de anläggnings­boenden som Migrationsverket tillhandahåller. Detta blir extra viktigt om förslagen i propositionen genomförs.

Betydelsen av en gedigen samhällsintroduktion kan inte överskattas. Informationen som förmedlas måste vara av hög kvalitet och ge värdefull kunskap. Att komma in i samhället och bli en del av det sker i första hand genom att delta i samhället och träffa andra människor genom exempelvis arbete, aktiviteter arrangerade av civilsamhället eller andra sociala samman­hang, något som begränsas av asylboendenas ofta otillgängliga placering. Regeringen bör återkomma med förslag som förbättrar introduktionen av asyl­sökande in i samhället.

 

Ställningstagande

För att bidra till mer blandade bostadsområden och för att främja integrationen av nyanlända bör Migrationsverket eftersträva att erbjuda asylsökande bostä­der på platser och i områden så att det bidrar till mer blandade bostadsområden. Migrationsverkets boenden bör också reformeras till mindre enheter eller enskilda lägenheter insprängda i ordinarie bostadsbestånd och dessa bör finnas över hela landet.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag