Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2024/25:SfU22

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen. Den nya reglering som utskottet tillstyrker syftar till att upprätthålla ordningen och säkerheten på förvaren. Förslagen innebär att Migrationsverket ska få utökade möjligheter att använda sig av tvångs- och kontrollåtgärder vid förvaren. Kroppsvisitation ska få ske i fler fall och vid en lägre misstankegrad än i dag. Försändelser ska få undersökas vid en lägre misstankegrad än i dag. De förvarstagnas bostadsrum och andra slutna förvaringsställen ska få undersökas. Migrationsverket ska vid behov få besluta om att införa allmän inpasseringskontroll. Det ska införas en ny form av besök, s.k. glasrutebesök. Därutöver föreslås att väktare ska få utföra vissa bevakningsuppdrag när en förvarstagen utlänning vistas utanför förvarslokalerna. Det föreslås också vissa ändringar i bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsdomstol när det gäller bl.a. EES-medborgare.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns sex reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:161 Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar.

Åtta yrkanden i följdmotioner.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar

Reservationer

1. Avslag på propositionen, punkt 1 (V)

2. Regeringens lagförslag, punkt 2 (MP)

3. Kontroll på förvaret, punkt 3 (S, C)

4. Kontroll på förvaret, punkt 3 (MP)

5. Kontroll utanför förvaret, punkt 4 (S)

6. Faktaunderlag, punkt 5 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:161 Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. I propositionen behandlas lagförslagen i delbetänkandet Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (SOU 2024:5) och vissa förslag i Domstolsverkets promemoria Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol – Bättre användning av tekniken och muntliga förhandlingar när det behövs. Delbetänkandet och promemorian har remissbehandlats.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Gällande ordning

Behandling av en utlänning i förvar

Förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar under migrationsprocessen framgår av 10 kap. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL.

Bestämmelser om hur en utlänning som är tagen i förvar ska behandlas finns i 11 kap. UtlL. En utlänning som hålls i förvar ska enligt 11 kap. 1 § UtlL behandlas humant och hans eller hennes värdighet ska respekteras. Utlänningen ska informeras om de rättigheter och skyldigheter han eller hon har som förvarstagen samt om de regler som gäller i förvarslokalerna. Verksamhet som rör förvar ska utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter.

I 11 kap. 2 § UtlL stadgas att en utlänning som hålls i förvar i regel ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler. Migrationsverket har ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar.

En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där han eller hon vistas, och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En utlännings rörelsefrihet får också begränsas om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra (11 kap. 6 och 7 §§ UtlL).

Migrationsverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § UtlL och av säkerhetsskäl inte kan vistas på ett förvar (10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL).

En utlänning som hålls i förvar ska ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus (11 kap. 3 § UtlL). Ett barn som hålls i förvar ska ges möjlighet till lek och aktiviteter som är lämpliga för barnets ålder. En familj som hålls i förvar ska erbjudas eget boende.

En utlänning som hålls i förvar ska enligt 11 kap. 4 § UtlL ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen (11 kap. 8 § UtlL).

Av 11 kap. 9 § UtlL följer att om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som han eller hon inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64) får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta.

Enligt 11 kap. 10 § UtlL får en utlänning som hålls i förvar inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den innehåller sådant som inte får innehas enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro ska försändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas. En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, Förenta nationernas flyktingkommissarie eller internationella organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda får aldrig undersökas.

Om otillåten egendom påträffas i en lokal där en utlänning hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar får egendomen tas om hand. Kan det antas att utlänningen genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller om det inte finns någon känd ägare till egendomen ska den skyndsamt överlämnas till Polismyndigheten. I annat fall ska egendomen tas om hand för utlänningens räkning och återlämnas till utlänningen när beslutet om förvar har upphört att gälla (11 kap. 11 och 12 §§ UtlL).

En utlänning som hålls i förvar ska enligt 11 kap. 5 § UtlL ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård.

Transport av en förvarstagen

Om Migrationsverket begär det, ska Kriminalvården enligt 10 kap. 19 a § UtlL lämna den hjälp som behövs för att transportera en utlänning som hålls i förvar. En sådan begäran får göras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att Kriminalvårdens särskilda befogenheter enligt 4 kap. 4 § eller 10 § första stycket häkteslagen (2010:611) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.

Överklagande till migrationsdomstol och muntlig förhandling

Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3, 9 och 10 §§ UtlL).

Enligt 16 kap. 5 § UtlL är förfarandet skriftligt hos migrationsdomstolen. I handläggningen får muntlig förhandling ingå i en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.

Av 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL följer att muntlig förhandling ska hållas i en migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som är en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i en migrationsdomstol, om det begärs av en sådan utlänning och om han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.

Skyddet för den personliga integriteten

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Dessa fri- och rättigheter är emellertid inte absoluta utan får begränsas, men endast genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). För andra än svenska medborgare som befinner sig i Sverige får särskilda begränsningar i fråga om bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).

Ett skydd för enskildas personliga integritet följer även av Europakonventionen, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentliga myndigheter får inskränka rättigheterna i artikel 8 med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Ett skydd för enskildas personliga integritet följer även av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) och Förenta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.

Sedan den 1 januari 2020 gäller barnkonventionen som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionens bestämmelser (prop. 2017/18:186 s. 94). Av artikel 16 i barnkonventionen följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår det av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.

Proportionalitetsprincipen

När tvångsåtgärder används mot enskilda anses, mot bakgrund av de integri­tetsskyddande bestämmelserna i regeringsformen, främst fyra allmänna prin­ciper gälla. Dessa är legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprin­ciperna. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Principen kommer bl.a. till uttryck i 1 kap. 8 § UtlL. Enligt nämnda lagrum ska lagen tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Propositionen

Behovet av åtgärder

Migrationsverket har under lång tid påtalat att det finns problem med att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren. Myndigheten lämnade 2017 in en hemställan till regeringen (Ju2017/09186) där det påtalas att det finns ett behov av att minska otillåtna föremål inne på förvaren för att kunna öka tryggheten för förvarstagna och personal samt försvåra rymningar. De åtgärder som efterfrågas i hemställan är möjlighet till kropps- och skyddsvisitation i samband med inskrivning, efter besök och i samband med transporter till och från förvaret, vid en lägre misstankegrad än den nuvarande. Vidare efterfrågas en möjlighet att få visitera förvarstagnas bostadsrum och deras tillhörigheter i den utsträckning som är nödvändigt för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas.

Migrationsverket har till utredningen framfört bl.a. följande om situationen vid förvaren. Problemen handlar framför allt om att det förs in narkotika på förvaren, men det finns även problem med vapen. Att det finns narkotikapå­verkade individer på förvaren utgör ett ordnings- och säkerhetsproblem både för övriga förvarstagna och för personalen. Det förekommer även narkotikaförsäljning på förvaren. Att det säljs narkotika kan resultera i att förvarstagna skuldsätter sig till andra förvarstagna, vilket ökar spänningarna på förvaret.

Uppgifterna från Migrationsverket bekräftas av rapporter från Riksdagens ombudsmän (JO) över utförda inspektioner vid landets förvar. Vid inspektionen av förvarsenheten i Kållered i mars 2018 angav Migrationsverket t.ex. att det är vanligt att förvarstagna är beroende av narkotika, att införseln av narkotika på förvaret utgör ett stort problem och att bestämmelserna om kroppsvisitation av förvarstagna inte är tillräckliga för att motverka införseln av narkotika. JO konstaterade i rapporten att förvarsverksamheten är tyngd av bl.a. problem med förvarstagna som har narkotikamissbruk (dnr 939-2018).

JO uttalade i en uppföljning av inspektionen att problemen med införsel av narkotika på förvaren får stora negativa konsekvenser för de förvarstagna som inte brukar narkotika och att narkotikan innebär stora risker för alla som vistas i ett förvar. JO konstaterade att det är svårt för Migrationsverket att komma till rätta med problemen med nuvarande bestämmelser och att det är nödvändigt att verket ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamhet så att förvarstagna inte utsätts för sådana risker och konsekvenser. JO framhöll även att en grundläggande förutsättning för att förvarsverksamheten ska kunna bedrivas i enlighet med lagstiftarens intentioner är att det inte regelbundet förekommer brottslig verksamhet i form av innehav eller försäljning av narkotika (dnr 4378-2018).

Vid en inspektion på förvaret i Märsta i november 2018 informerade Migrationsverket JO om att sammansättningen av gruppen förvarstagna har förändrats och att många är aktiva missbrukare eller har en kriminell livsstil och att miljön på förvaren därför har blivit hårdare (dnr 6418-2018).

Vid JO:s Opcat-inspektion av förvaret i Mölndal i januari 2023 framkom bl.a. att det i stor utsträckning hade genomförts kroppsvisitationer och s.k. rumsronderingar, som innebär att rummen kontrolleras för att upptäcka bl.a. åverkan, otillåtna föremål och sjukdomstillstånd. JO uttalade att det kan ifrågasättas om åtgärderna i alla delar var förenliga med regeringsformens krav på lagstöd för åtgärder som utgör husrannsakan och liknande intrång respektive kroppsvisitation. JO framhöll att det är angeläget att frågor om Migrationsverkets möjligheter att söka igenom bostadsrum och utföra kroppsvisitationer blir föremål för överväganden av lagstiftaren (JO O 3-2023).

Regeringen anser att det utifrån uppgifterna från Migrationsverket och JO:s rapporter kan konstateras att framför allt narkotika, men i viss mån även vapen, förekommer på vissa förvar i en sådan utsträckning att ordningen och säkerheten för de som vistas där påverkas negativt.

Det är en självklar utgångspunkt att förvaren ska vara trygga och säkra för både de förvarstagna och för personalen som arbetar där. Det gäller inte minst med hänsyn till att barn och barnfamiljer vistas i förvarslokalerna. Att det förekommer såväl försäljning av narkotika som narkotikapåverkade personer inne på förvaren innebär stora risker för alla som befinner sig i lokalerna. Uppgifterna från Migrationsverket att det även i viss utsträckning förekommer vapen inne på förvaren är givetvis också något som är mycket allvarligt ur ett säkerhetsperspektiv. Regeringen delar JO:s uppfattning att det är nödvändigt att Migrationsverket ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamheten så att förvarstagna och personal inte utsätts för sådana risker och konsekvenser.

För att motverka förekomsten av narkotika och andra otillåtna föremål på förvaren behöver Migrationsverket ha effektiva verktyg för att upptäcka och omhänderta exempelvis den narkotika och de vapen som är på väg att föras in på förvaren samt sådana otillåtna föremål som redan kommit in i lokalerna. Det står klart, utifrån de problem som finns i dag på vissa förvar, att de verktyg som Migrationsverket har inte är tillräckliga. Så kallad dynamisk säkerhet, dvs. en närvarande och uppmärksam personalstyrka som verkar för att upprätthålla en god relation till de förvarstagna, kan bidra till ökad trygghet på förvaren, men kan inte antas vara tillräckligt för att komma till rätta med de ordnings- och säkerhetsproblem som finns på förvaren. Inte heller anser regeringen att miljön på förvaren riskerar att bli mer fängelseliknande eller att det kan få negativa effekter för de förvarstagnas välbefinnande. Bättre kontroll och ett minskat inflöde av narkotika och andra otillåtna föremål bör bidra till ökad ordning och trygghet på förvaren, vilket kan antas upplevas som positivt för de förvarstagna. Regeringen anser inte att det underlag som redovisats som utgångspunkt för förslagen om utökade befogenheter är för begränsat för att påvisa att förslagen är nödvändiga och proportionerliga.

Sammantaget anser alltså regeringen att Migrationsverket bör få utökade befogenheter att vidta tvångs- och kontrollåtgärder i syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren. Regeringen anser inte att det finns behov av att ytterligare utvärdera de nuvarande tvångs- och kontroll­åtgärderna.

Det bör framhållas att utökade befogenheter för Migrationsverket att använda sig av tvångs- och kontrollåtgärder endast innebär att myndigheten får möjlighet att använda sig av åtgärderna. Sådana åtgärder ska förstås inte användas om det saknas behov av det, och om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen gäller redan vid all handläggning hos förvaltnings­myndigheterna. Det ska finnas en rimlig balans, dvs. proportionalitet, mellan fördelarna för det allmänna och nackdelarna för den enskilde. Enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Det finns enligt regeringen fördelar med att proportionalitetsprincipen uttryckligen anges i utlänningslagen. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det viktigt att regleringen är tydlig och en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse bidrar till en mer enhetlig tillämpning. Inte minst riktas uppmärksamheten på principen och markerar dess betydelse. I annan jämförbar lagstiftning som har bestämmelser om frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder finns också bestämmelser där proportionalitetsprincipen anges uttryckligen. Regeringen föreslår därför att det ska föras in en uttrycklig bestämmelse om proportionalitetsprincipen i utlänningslagen. Av bestämmelsen ska det framgå att en ingripande åtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om en viss åtgärd som genomförandet av den.

Ingripande åtgärder enligt utlänningslagen kan riktas mot såväl vuxna som barn. Barnets rättigheter enligt barnkonventionen ska respekteras fullt ut vid sådana åtgärder. Genom förslaget om en uttrycklig proportionalitets­bestämmelse i utlänningslagen understryks vikten av att det intrång eller men som en åtgärd innebär för ett barn alltid ska beaktas. Inom ramen för en proportionalitetsbedömning ska, vid åtgärder som rör barn, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad (artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen). Det är viktigt att tvångs- och kontrollåtgärder som riktas mot barn även fortsättningsvis vidtas endast i undantagsfall, när det finns starka skäl för det. Regeringen påtalar vikten av att de tillämpande myndigheterna behöver säkerställa att personal som fattar beslut om kontroll- och tvångsåtgärder får adekvat utbildning om proportionalitetsprincipens innebörd och hur bedömningen ska göras. Personalen bör exempelvis ha kunskap om hur principen bör tillämpas när det gäller såväl vuxna som barn och andra särskilt sårbara grupper. Regeringen framhåller att det behöver säkerställas att den som ska bli föremål för en ingripande åtgärd får information om den åtgärd som ska vidtas och att informationen uppfattas korrekt.

Kontroll av om en förvarstagen innehar otillåtna föremål utanför en förvarslokal

I dag gäller att en utlänning som hålls i förvar inte utan tillstånd får inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

Det är viktigt att Migrationsverket har förutsättningar att upprätthålla ordning och säkerhet även vid transporter. Eftersom det kan uppstå misstanke om att en förvarstagen bär på sig någonting otillåtet under t.ex. en transport anser regeringen inte att det är tillräckligt att kroppsvisitation kan ske innan och efter en transport. Någon kan då t.ex. riskera att skadas under transporten. För att förtydliga att en förvarstagen inte får inneha otillåtna föremål utanför förvarslokalen föreslår regeringen därför att bestämmelsen ändras så att orden inom lokalen tas bort. På så sätt blir i stället det förhållandet att utlänningen hålls i förvar det avgörande för när bestämmelsen är tillämplig, och det blir tydligt att kroppsvisitation får vidtas oberoende av på vilken plats den förvarstagne befinner sig även under t.ex. en transport eller annan tillåten vistelse utanför förvaret som ett sjukhusbesök.

Bestämmelsen bör också omformuleras så att även föremål som kan vara till men för säkerheten på ett förvar är otillåtna. Tillägget bör i praktiken inte medföra några ändringar i tillämpningen, eftersom de flesta föremål som kan vara till men för säkerheten även kan skada någon och alltså redan enligt nuvarande reglering inte får innehas. Det kan t.ex. handla om vapen eller andra föremål. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att en utlänning som hålls i förvar inte utan tillstånd ska få inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen eller säkerheten.

Misstankegrad för kroppsvisitation

De nu gällande reglerna om kroppsvisitation vid ankomst till förvaret kräver att det finns skälig misstanke om att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som han eller hon inte får inneha. Utgångspunkten i förarbetena till den nu gällande bestämmelsen var att de som anländer till förvaren redan ska ha visiterats före ankomsten. Enligt uppgifter från Migrationsverket är detta emellertid inte alltid fallet. Enligt regeringen ger inte dagens reglering tillräckliga förutsättningar för Migrationsverket att motverka införsel av otillåtna föremål.

Regeringen föreslår därför att en utlänning som hålls i förvar, om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, får kroppsvisiteras vid ankomst till förvarslokalen för kontroll av att utlänningen inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha. Enligt regeringens förslag sänks misstankegraden för kroppsvisitation vid ankomst till förvarslokalen. Förslaget innebär att Migrationsverket i stort sett kan kroppsvisitera alla förvarstagna som anländer till förvaren om det finns ett behov av det. Förslaget innebär däremot inte att kroppsvisitationer ska genomföras slentrianmässigt. Det ska i stället göras en bedömning i varje enskilt fall av om det behövs en kroppsvisitation och visitation ska inte ske om det saknas ett sådant behov, t.ex. om utlänningen redan före ankomsten blivit visiterad av polis eller Kriminalvårdens personal.

Vidare föreslår regeringen att om det kan misstänkas att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som han eller hon inte får inneha får utlänningen kroppsvisiteras i andra fall än vid ankomst, för kontroll av detta. Enligt regeringens förslag sänks misstankegraden för att möjliggöra kropps­visitationer under tiden utlänningen hålls i förvar i den utsträckning som behövs under transporter och vid annan tillåten vistelse utanför förvars­lokalerna. Det innebär att om en förvarstagen tidigare innehaft narkotika så skulle det, tillsammans med en konkret omständighet i det enskilda fallet, kunna vara tillräckligt för att genomföra en kroppsvisitation. En sådan omständighet skulle kunna vara att den förvarstagne uppträder på ett nervöst eller annars misstänkt sätt. Det skulle också kunna handla om att den förvarstagne har något i händerna som denne inte vill visa för personalen, i kombination med ett nervöst eller annars misstänkt uppträdande. Det kommer fortfarande krävas en konkret omständighet, dvs. att någonting specifikt tyder på att den förvarstagne innehar föremål som denne inte får inneha, för att beslut om kroppsvisitation ska kunna fattas, men kraven på misstankens styrka blir lägre än vad som gäller i dag. Åtgärden får inte vidtas rutinmässigt eller rikta sig mot flera förvarstagna utan att det finns något specifikt som tyder på att den förvarstagne som visiteras har otillåten egendom i sin besittning. Regeringen anger att det är viktigt att de beslut som fattas är tydliga och välmotiverade samt att personalen får adekvat utbildning i fråga om vad som krävs för kroppsvisitering. En kroppsvisitering får vidare inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och ett vittne ska om möjligt närvara.

När det gäller barn ska särskild hänsyn tas vid den proportionalitets­bedömning som alltid ska göras. I den bedömningen, och även i den behovsprövning som alltid ska göras, ligger bl.a. att bedöma om det finns alternativa, mindre ingripande, lösningar för att nå de önskade effekterna. Åtgärden måste vara förenlig med de rättigheter som tillförsäkras barn enligt barnkonventionen. Regeringen bedömer att det inte behövs någon särreglering när det gäller barn i denna del.

Särskilda regler bör däremot gälla vid genomförande av kroppsvisitation av barn, eftersom den kan innefatta ett stort ingrepp i den personliga fysiska och psykiska integriteten för en människa, särskilt för barn. Mot bakgrund av att kroppsvisitation enligt förslagen kommer att kunna ske i fler fall än i dag anser regeringen att rättssäkerheten vid kroppsvisitation av barn bör förstärkas ytterligare. Regeringen föreslår därför att ett vittne alltid ska närvara vid kroppsvisitation av barn om inte barnet motsätter sig detta. Barnet bör vid behov tillfrågas om vem han eller hon önskar som vittne och önskemålet bör tillgodoses i den mån det är lämpligt och praktiskt möjligt med hänsyn till verksamheten på förvaret. Barnet bör också underrättas om möjligheten att avstå från att ha ett vittne.

Säkerhetskontroller

Regeringen föreslår en möjlighet för Migrationsverket att, om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, besluta att en säkerhetskontroll av de förvarstagna ska genomföras med metalldetektor eller andra hjälpmedel i en förvarslokal. En säkerhetskontroll ska endast få genomföras för att söka efter föremål som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha. Med säkerhetskontroll avses en rutinmässig kontroll av de förvarstagna i en viss given situation. I vilka situationer som en säkerhetskontroll kan behövas för att upprätthålla ordningen eller säkerheten kan variera. Säkerhetskontroller kan t.ex. behövas när de förvarstagna kommer till sin avdelning efter att ha varit i besöksavdelningen eller på utegården för att säkerställa att t.ex. farliga föremål som utlänningen kan använda för att skada sig själv eller någon annan inte kommer in på avdelningen. Med metalldetektor avses såväl larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer. Med andra hjälpmedel avses exempelvis narkotikasökhundar och röntgenutrustning för undersökning av väskor och andra föremål som den förvarstagne har med sig. Regeringen anför att det är mindre ingripande för den enskilde att t.ex. passera genom en larmbåge vid en säkerhetskontroll än att bli kroppsvisiterad manuellt. Säkerhetskontroller är inte lika resurskrävande som kroppsvisitationer.

Proportionalitetsprincipen ska gälla vid såväl ett beslut om att genomföra en säkerhetskontroll som vid genomförandet av den. Det innebär att kontrollen endast får vidtas om den står i rimlig proportion till syftet med undersökningen och att mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga.

För att det ska vara tydligt att bestämmelsen förutsätts bli kompletterad med föreskrifter på lägre nivå föreslår regeringen att en upplysningsbestämmelse införs om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilka situationer en säkerhetskontroll får genomföras.

Rumsvisitation

Med hänsyn till de problem som finns med framför allt narkotika föreslår regeringen en befogenhet för Migrationsverket att, om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, undersöka det bostadsrum och andra slutna förvaringsställen som en förvarstagen utlänning disponerar (s.k. rumsvisitation). Med slutet förvaringsställe avses i princip allt som kan stängas och som föremål kan förvaras i, t.ex. skåp, lådor, garderober och resväskor. Det är inte rimligt att förvarstagna obehindrat kan gömma otillåtna föremål i bostadsrummen utan någon möjlighet för Migrationsverket att kontrollera detta.

En rumsvisitation ska endast få utföras för att söka efter föremål som de förvarstagna inte får inneha. Eftersom förvarstagna ofta delar rum med andra finns en risk att otillåtna föremål placeras ut hos någon annan. Därför ska det inte krävas någon konkret misstanke om att det förekommer otillåten egendom hos en förvarstagen för att en rumsvisitation ska få beslutas. Behov av rumsvisitation kan t.ex. uppkomma om narkotika har upptäckts i gemensamhetslokalerna eller om personalen har fått indikationer på att narkotika har upptäckts i gemenskapslokalerna eller om personalen har fått indikationer på att narkotika eller vapen förekommer hos en förvarstagen. Migrationsverket måste alltid göra noggranna överväganden om det finns behov av en rumsvisitation och vid vilken tid på dygnet en sådan visitation ska göras.

En rumsvisitation ska om möjligt genomföras i närvaro av ett vittne med tanke på det integritetsintrång som en rumsvisitation kan innebära för de förvarstagna. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Det kan exempelvis handla om att de förvarstagna ska återfinna sina rum i princip i samma skick som före visitationen.

Ett beslut om rumsvisitation bör enligt regeringens förslag omfattas av ett krav på skriftlighet och motivering.

I fråga om narkotikasökhundar konstaterar regeringen att Migrationsverket bör använda sig av hjälpmedel som är effektiva. Proportionalitetsprincipen ska dock gälla såväl vid beslut om rumsvisitation som vid genomförandet av rumsvisitation. Mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga. Migrationsverket har i varje enskilt fall att avgöra både om en tvångsåtgärd behövs och hur den i så fall ska genomföras.

Kontroll av försändelser

En utlänning som hålls i förvar får i dag inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke om att den innehåller sådant som inte får innehas. Även om det är relativt ovanligt att förvarstagna tar emot försändelser anser regeringen att det är rimligt att misstankegraden sänks för att förhindra narkotika från att komma in på förvaren. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att undersökning av försändelser är en mindre ingripande åtgärd än kroppsvisitation. Om åtgärden kan användas i större omfattning kan det medföra att färre kroppsvisitationer under vistelsen behöver genomföras än annars. Eftersom regeringen dessutom föreslår en förstärkning av skalskyddet genom ett antal åtgärder är det också möjligt att försändelser annars kan börja användas i större omfattning än i dag, som ett sätt att få in otillåtna föremål på förvaren.

Regeringen föreslår därför att en utlänning som hålls i förvar inte ska få ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det kan misstänkas att den innehåller något som utlänningen inte får inneha. Det krävs en konkret omständighet som tyder på att försändelsen innehåller föremål som inte får innehas, för att den ska få undersökas.

Kontroll av besök

En utlänning som hålls i förvar ska, enligt gällande rätt, ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen, utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Ett besök får övervakas om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten. I dag kan Migrationsverket övervaka besök genom att personal befinner sig i samma rum som den förvarstagne och besökaren eller bevakar besöket visuellt från ett angränsande rum, t.ex. genom en glasruta eller genom kameraövervakning. Så kallade personalövervakade besök är dock resurskrävande och utesluter inte kroppskontakt mellan den förvarstagne och besökaren, vilket innebär att narkotika kan överlämnas. Uppgifter från Migrationsverket bekräftar också att det förekommer att narkotika förs in på förvaren i samband med besök. Vid besök finns det även en risk för att den som är tagen i förvar kan planera att begå brott eller att rymma eller att det förekommer brottslig verksamhet i övrigt.

Regeringen föreslår därför att det införs en ny form av kontroll av besök för att motverka att narkotika och andra otillåtna föremål förs in på förvaren.  Om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten ska ett besök få kontrolleras genom att besöket sker i ett besöksrum som är utformat så att det omöjliggör att föremål överlämnas. Sådan kontroll kan t.ex. ske genom att den förvarstagne och besökaren hålls fysiskt åtskilda från varandra av en glasruta, ett s.k. glasrutebesök. Detta alternativ skulle vara mer effektivt mot införsel av narkotika. Vid en sådan kontroll behöver personal inte närvara, vilket även innebär att kontrollen inte är lika resurskrävande som ett personalövervakat besök. Det ger också större möjligheter till förtroliga samtal mellan den förvarstagna och besökaren, som kan föras ostört.

Huvudregeln ska enligt regeringen alltjämt vara att förvarstagna ska ha rätt att ta emot besök och att besöken inte ska övervakas, eftersom det är grundläggande att förvarstagna har goda möjligheter att hålla kontakt med personer utanför förvaret och ta emot besök för att minska de negativa följderna av att vara tagen i förvar.

Migrationsverket ska göra en individuell bedömning av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att kontrollera ett besök och vilken kontrollform som i så fall ska användas.

Proportionalitetsprincipen ska gälla såväl vid ett beslut om att kontrollera ett besök som vid val av kontrollform. Hänsyn behöver tas t.ex. till vilken relation den förvarstagne och besökaren har.

När barn besöker en förälder eller annan nära anhörig eller bekant är det viktigt att beakta barnets rättigheter och att särskild hänsyn tas till vilken relation den förvarstagne och besökaren har och till barns behov av att kunna medges fysisk kontakt med en förälder eller annan nära anhörig.

Allmän inpasseringskontroll

I dag finns det endast möjlighet att visitera förvarstagna, och inte t.ex. besökare och andra personkategorier som vistas på förvaret. Enligt uppgifter från Migrationsverket har otillåtna föremål kommit in på förvar i samband med besök.

Regeringen föreslår därför att det ska införas en möjlighet att besluta om allmän inpasseringskontroll för att stärka skalskyddet. Om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten ska Migrationsverket få besluta att alla personer som passerar in i förvarslokalen, utom de förvarstagna, ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Migrationsverket måste bedöma behovet av inpasseringskontroll utifrån förhållandena på det specifika förvaret. Det ska finnas en konkret anledning att använda tvångsåtgärden. Det kan t.ex. handla om förvar som har återkommande problem med otillåtna föremål. Ett beslut om allmän inpasseringskontroll kan begränsas till att avse en viss avdelning där säkerhetsläget är särskilt allvarligt. Syftet med kontrollen ska vara att söka efter föremål som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha. Skriftliga meddelanden ska inte få granskas.

En kroppsvisitation ska ske genom användande av metalldetektor eller andra hjälpmedel. Med metalldetektor avses såväl larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer. Med andra hjälpmedel avses exempelvis narkotikasökhundar och röntgenutrustning för undersökning av väskor och andra föremål som personen har med sig. Om det finns särskilda skäl får kroppsvisitationen ske på annat sätt. Med annat sätt avses kroppsvisitation som utförs manuellt. Exempel på särskilda skäl är att kontroll med hjälpmedel indikerar otillåten egendom eller att den tekniska utrustningen tillfälligt är ur funktion. När en kroppsvisitation sker på annat sätt ska samma regler om verkställighet gälla som vid kroppsvisitation av förvarstagna. Det innebär att ett vittne ska närvara om möjligt och att en kvinna i regel inte får kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Det innebär också att om det är ett barn som ska kroppsvisiteras ska visitationen alltid genomföras i närvaro av ett vittne om inte barnet motsätter sig detta.

Proportionalitetsprincipen gäller vid såväl ett beslut om att införa allmän inpasseringskontroll som vid genomförandet av kroppsvisitationerna.

Den egendom som bedöms otillåten kan tas om hand under tiden besöket på förvaret pågår och därefter återlämnas. Om den besökande inte vill lämna ifrån sig egendom får inpassering vägras. Är det fråga om föremål som är brottsliga att inneha bör Polismyndigheten kontaktas. Det ska inte gå att tvinga någon att underkasta sig allmän inpasseringskontroll. Den som nekar kontrollen får i stället vägras inpassering.

Regeringen föreslår att ett beslut om allmän inpasseringskontroll ska få gälla i högst tre månader, eftersom det bör göras en kontinuerlig prövning av situationen. Om det på grund av säkerhetsläget finns behov av fortsatt kontroll när tre månader har passerat får ett nytt beslut om allmän inpasseringskontroll fattas. Eftersom säkerhetssituationen på ett förvar kan vara sådan att det inte är motiverat att kontrollera alla som passerar in ska Migrationsverket i beslutet få bestämma att en eller flera personkategorier ska undantas från kontrollen. Detta bör framgå av lagen i stället för att tas in i en förordning eller generella myndighetsföreskrifter. Det kan handla om t.ex. barn under en viss ålder, myndighetens egen personal, besökare från vissa myndigheter eller liknande.

Överklagande av beslut om tvångs- och kontrollåtgärder

Regeringen föreslår att rumsvisitation av rättssäkerhetsskäl ska få överklagas till en migrationsdomstol, eftersom det aktualiserar skyddet mot husrannsakan och liknande intrång.

Beslut om kroppsvisitation, undersökning av försändelser och kontroll av besök bör på samma sätt som i dag kunna överklagas till en migrations­domstol.

Eftersom Migrationsverkets beslut om säkerhetskontroll och allmän inpasseringskontroll inte kommer att riktas mot någon enskild utan vara generella, administrativa beslut ska de inte kunna överklagas.

Skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter

Regeringen anger att flertalet av de ovan nämnda förslagen om nya kontroll- och tvångsmedel aktualiserar bestämmelserna i 2 kap. 6 § regeringsformen där det anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. kropps­visitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev.  

Regeringen anser att det finns ett behov av nya befogenheter för Migrationsverket för att myndigheten ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten, eftersom det på vissa förvar finns problem med framför allt narkotika, men även vapen. De åtgärder som nu föreslås är enligt regeringens bedömning nödvändiga var och en, men även samlat, för att Migrationsverket ska ha möjlighet att upprätthålla ordningen och säkerheten. Enligt regeringens uppfattning är det inte tillräckligt att endast vidta mindre ingripande åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Regeringen anger att förslagen är utformade för att i första hand stärka skalskyddet, dvs. förhindra att otillåtna föremål över huvud taget kommer in på förvaren. Detta uppnås genom utökade möjligheter att kroppsvisitera förvarstagna vid ankomst till förvarslokalerna men även genom möjlighet till allmän inpasseringskontroll, utökad möjlighet att genomsöka försändelser och den nya kontrollformen vid besök. Dessa åtgärder innebär att behovet av att vidta tvångsåtgärder inne på förvaren blir mindre, vilket kan antas innebära att den stora grupp av förvarstagna som inte innehar otillåtna föremål utsätts för tvångsåtgärder i mindre utsträckning under vistelsen.

Mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt ska enligt regeringen aldrig vidtas i en given situation, dvs. i linje med proportionalitetsprincipen. Genom den variation av åtgärder som Migrationsverket får möjlighet att vidta får myndigheten alltså goda förutsättningar för att använda den åtgärd som, utifrån syftet med åtgärden, ingriper så lite som möjligt i den enskildes intressen. Proportionalitetsprincipen föreslås också lagregleras i utlänningslagen för att ytterligare markera vikten av att det alltid ska prövas om en ingripande åtgärd är proportionerlig. Därutöver ska det beaktas att beslut om kroppsvisitation, rumsvisitation och undersökning av försändelse ska kunna överklagas. Inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheter för enskilda som kan följa av åtgärderna är enligt regeringens bedömning nödvändiga för att uppnå legitima ändamål och proportionerliga i förhållande till syftet.

När det gäller barn anger regeringen att det kommer att vara möjligt att tillämpa de nya kontroll- och tvångsåtgärderna även på barn. Det är visserligen mycket ovanligt att barn tas i förvar, men intresset av att upprätthålla ordning och säkerhet inne på förvaren gäller även i förhållande till barn. Om en åtgärd direkt eller indirekt rör ett barn ska det dock alltid prövas om åtgärden är förenlig med de rättigheter som tillförsäkras ett barn enligt barnkonventionen. Det betyder bl.a. att de hänsyn som enligt barnkonventionen ska tas till barnets bästa och barnets rätt till sin integritet måste beaktas vid avvägningen mot det behov som finns av åtgärden. Vid bedömningen ska hänsyn tas till barnets ålder och mognad. Andra, mindre ingripande, åtgärder ska alltid väljas i första hand. Åtgärder ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt och det ska säkerställas att barnet förstått syftet med åtgärden. Barn har också rätt att få sin röst hörd och åsikt beaktad. För att stärka rättssäkerheten för barn föreslås att ett vittne alltid ska närvara vid kroppsvisitationer om inte barnet motsätter sig det.

Sammantaget bedömer regeringen att förslagen är proportionerliga och förenliga med skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna samt barns rättigheter. Förslagen är därmed förenliga med de krav som uppställs i regeringsformen, Europakonventionen och barnkonventionen samt Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga rättigheter.

Förordnande av väktare

Regeringen föreslår att Migrationsverket ska få förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en utlänning som hålls i förvar ska vistas utanför förvarslokalen. Det kan t.ex. avse uppdrag i samband med en transport eller bevakning av en förvarstagen utlänning som behöver besöka en ambassad eller uppsöka ett sjukhus för att få vård eller behandling. På så sätt behöver färre personal tas från kärnverksamheten för att genomföra transporter så att inte säkerheten på förvaren påverkas negativt.

Regeringen anger att Migrationsverket inte ska få förordna en väktare att självständigt utföra transporter av förvarstagna utan endast tillsammans med Migrationsverkets personal. Genom sitt arbete på förvaret kan Migrationsverkets personal enklare bedöma t.ex. hur den förvarstagne som ska transporteras och bevakas kommer att agera. Den kunskapen kan bidra till dynamisk säkerhet. Inte heller får Migrationsverket förordna väktare att utföra bevakningsuppdrag inne i förvarslokalerna. Med väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag avses den som är godkänd för anställning i ett auktoriserat bevakningsföretag och har till uppgift att utföra bevakningstjänst. Bevaknings­företag måste vara auktoriserade av länsstyrelsen och all personal måste vara godkänd av länsstyrelsen i fråga om laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt.

I samband med utförandet av uppdraget har väktaren utrymme att straffritt tillgripa visst våld enligt bestämmelsen om s.k. laga befogenhet i 24 kap. 2 § brottsbalken. Bestämmelsen innebär bl.a. att våld som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att förhindra en rymning eller upprätthålla ordningen får användas av den under vars uppsikt den förvarstagne står. Regeringen anger att den som förordnas som väktare vid behov bör få kompletterande utbildning av Migrationsverket om myndighetens verksamhet och befogenheter.

Regeringen anser att det inte i lag närmare bör anges vilka typer av bevakningsuppdrag som kan komma i fråga. För en flexibel tillämpning bör det i stället ankomma på Migrationsverket att i det förordnande som ges till väktaren närmare ange vilka uppgifter utanför förvaret som får utföras och i vilken omfattning.

Vidare ska förordnandet få återkallas. Skäl för återkallelse kan t.ex. vara att väktaren har uppträtt olämpligt eller att det förekommit samarbetssvårigheter med Migrationsverkets personal, utan att det finns sådana skäl som motiverar att länsstyrelsen återkallar väktarens godkännande för anställning i ett bevakningsföretag enligt 13 a § lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Migrationsverket bör underrätta länsstyrelsen när ett förordnande återkallas på grund av misskötsamhet.

Tystnadsplikt för förordnade väktare

Eftersom transport och bevakning av förvarstagna i vissa fall kan förutsätta ett informationsutbyte föreslår regeringen en särskild bestämmelse om tystnadsplikt för de situationer där offentlighets- och sekretesslagen inte är tillämplig på väktare som har förordnats. Det kan vara fråga om känsliga uppgifter, t.ex. om den enskildes hälsa, asylansökan, brottsmisstankar och brottmålsdomar. En väktare kan också i samband med ett uppdrag få uppgifter om Migrationsverkets arbetsmetoder som inte bör röjas för obehöriga eller känsliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Uppgifter av betydelse för rikets säkerhet kan exempelvis förekomma i ärenden som handläggs som säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Regeringen anser att det är viktigt att skyddet för sådana uppgifter inte försämras när uppgifterna lämnas till en förordnad väktare i samband med transport- eller bevakningsuppdrag.

En bestämmelse om tystnadsplikt innebär en begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 10 i Europa­konventionen. Enligt 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen får begränsningar i yttrandefriheten endast göras i lag under vissa förutsättningar. Vidare framgår av 2 kap. 23 § regeringsformen att yttrandefriheten endast får begränsas med hänsyn till vissa särskilda angivna ändamål, bl.a. allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, förebyggandet och beivrandet av brott eller om särskilt viktiga skäl föranleder det. Även enligt Europakonventionen, som gäller som svensk lag, får yttrandefriheten inskränkas endast under vissa förutsättningar.

För de förvarstagna är det av stor betydelse att uppgifter om deras personliga förhållanden, som kan vara väldigt integritetskänsliga, skyddas. På samma sätt är det av vikt att uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för allmänna intressen får ett ändamålsenligt skydd. Behovet av tystnadsplikt för förordnade väktare väger enligt regeringens bedömning tyngre än intresset av yttrandefrihet för dessa personer. Tystnadsplikt i detta sammanhang får också anses proportionerligt och en sådan tystnadsplikt uppfyller även i övrigt de krav som gäller för begränsningar i yttrandefriheten enligt regeringsformen och Europakonventionen.

Att bryta mot tystnadsplikten kan enligt 20 kap. 3 § brottsbalken leda till straffansvar för brott mot tystnadsplikten.

Bevakning av förvarstagna som får vård

Det har framkommit att det finns en osäkerhet kring tolkningen av omfattningen av Migrationsverkets tillsynsansvar för förvarstagna som vistas utanför förvaret. Därför föreslår regeringen att det tydliggörs att Migrationsverket ansvarar för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar även när utlänningen med tillåtelse vistas utanför förvarslokalerna. Det kan handla om när en förvarstagen utlänning har fått tillstånd att lämna förvarslokalen för att t.ex. göra ett läkarbesök.

Muntlig förhandling för EES-medborgare

I dag gäller att muntlig förhandling i mål som rör en utlänning som är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare eller som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer alltid ska hållas. För att uppnå större enhetlighet när det gäller reglerna för muntlig förhandling i migrationsdomstol i övrigt föreslår regeringen att denna särreglering upphävs. I stället ska de allmänna bestämmelserna om muntlig förhandling gälla i dessa mål. De bestämmelserna innebär dels en generell möjlighet för domstolen att hålla muntlig förhandling om det finns skäl för det, dels en presumtion för att muntlig förhandling ska hållas om det begärs av en enskild part.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2025.

När det gäller övergångsbestämmelser föreslår regeringen att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla vid överklagande av beslut om kroppsvisitation eller undersökning av försändelser som har meddelats före ikraftträdandet. Regeringen bedömer att det i övrigt inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser.

Ekonomiska konsekvenser

Regeringen bedömer att förslagen inledningsvis medför ökade kostnader för Migrationsverket för införskaffande av utrustning. Kostnaderna för detta bedöms dock rymmas inom myndighetens befintliga anslag. De kostnader som förslagen kan ge upphov till för andra statliga myndigheter är inte större än att de ryms inom berörda myndigheters befintliga ekonomiska ramar.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I kommittémotion 2024/25:3427 yrkar Tony Haddou m.fl. (V) avslag på propositionen. Regeringens förslag riskerar enligt motionärerna att utgöra en alltför långtgående inskränkning av den enskildes rättigheter och lever inte upp till de rättssäkerhetskrav i fråga om förutsebarhet och rättslig kvalitet som Europakonventionen ställer på den här typen av åtgärder. Vidare har utredningen haft ett alltför begränsat faktaunderlag och har inte visat att förslagen är nödvändiga eller proportionerliga för det angivna syftet. En tydligare utvärdering bör göras av effekterna av nuvarande tvångs- och kontrollåtgärder, t.ex. vad gäller kameraövervakade avskiljningsrum. Miljön på förvaren kommer att bli mer fängelseliknande och det kan få negativa effekter för de förvarstagnas välbefinnande och möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Förslagen utgår dessutom från en bristande barnrättslig analys. Regeringens förslag innebär så pass långtgående ingrepp i människors friheter och rättigheter samt hot mot rättssäkerheten att behovet av dem kräver en väl underbyggd motivering.

I kommittémotion 2024/25:3428 yrkar Annika Hirvonen m.fl. (MP) att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar som avser 1 kap. 8 § samt avslår lagförslaget i övrigt (yrkande 1). Att proportionalitetsprincipen föreslås skrivas in i utlänningslagen är ett viktigt steg för att tydliggöra vilka krav som ska gälla för myndigheters tvångs- och kontrollåtgärder. Flera av regeringens förslag i övrigt lever enligt motionärerna inte upp till de krav på rättssäkerhet, förutsebarhet och effektivitet som följer av både svensk grundlag och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Dessa förslag till åtgärder är långtgående, saknar tydlig behovsprövning och riskerar att drabba individer godtyckligt. Propositionen bryter därmed mot proportionalitets­principens anda och måste i huvudsak avslås.

Kontroll på förvaret

I kommittémotion 2024/25:3423 av Anders Ygeman m.fl. (S) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att barns behov av fysisk kontakt med sina föräldrar och möjlighet att överlämna föremål vid besök ska kunna tillgodoses.

I kommittémotion 2024/25:3428 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att införa kontroller vid inpassering genom larmbågar och röntgenkontroller av t.ex. väskor. I yrkande 4 föreslås ett tillkännagivande om besked om hur den dynamiska säkerheten på förvaren kan stärkas. Det kan ske genom närvarande, utbildad och empatisk personal som bygger relationer och förebygger konflikter. I yrkande 5 föreslås ett tillkännagivande om att stärka rättssäkerheten vid beslut som rör förvar. Det finns stora brister vad gäller rättssäkerheten för förvarstagna. De förvarstagna behöver ökad rättssäkerhet, stöd, information, goda relationer med personalen och en miljö där deras rättigheter värnas och respekteras.

Kontroll utanför förvaret

I kommittémotion 2024/25:3423 av Anders Ygeman m.fl. (S) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att bevakningsuppdrag vid vistelse utanför förvarslokalen är att betrakta som myndighetsutövning och i största möjligaste mån ska utföras av egen personal.

Faktaunderlag

I kommittémotion 2024/25:3428 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att presentera en samlad redogörelse för hur omfattande problematiken med införsel av otillåtna föremål är på förvaren i dag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att Migrationsverket har rätt verktyg för att upprätthålla ordning och säkerhet på förvaren. Enligt uppgifter från Migrationsverket och JO förekommer otillåtna föremål, t.ex. narkotika och vapen, på vissa förvar. JO har påtalat att det är svårt för Migrationsverket att komma till rätta med problemen med nuvarande bestämmelser, och att det är nödvändigt att verket ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamhet så att förvarstagna inte utsätts för stora negativa konsekvenser och risker. Utskottet instämmer därför i regeringens bedömning att Migrationsverket har behov av att få utökade möjligheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren. Utskottet ställer sig således positivt till de förslag om utökade kontroll- och tvångsåtgärder som regeringen lagt fram i syfte att förbättra ordningen och säkerheten vid förvar, men vill understryka vikten av att åtgärderna inte används på ett mer ingripande sätt än vad som behövs i varje enskild situation.

Vad gäller skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter noterar utskottet att förslagen är utformade för att i första hand stärka skalskyddet, t.ex. genom utökade möjligheter att kroppsvisitera förvarstagna vid ankomst till förvarslokalerna och möjligheten för Migrationsverket att besluta om allmän inpasseringskontroll. Det innebär att behovet av att vidta tvångsåtgärder inne på förvaren minskar, vilket kan antas innebära att den stora grupp av förvarstagna som inte innehar otillåtna föremål utsätts för tvångsåtgärder i mindre utsträckning under vistelsen. Dessutom noterar utskottet att beslut om kontroll- och tvångsåtgärder som riktar sig mot enskilda ska kunna överklagas.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheter för enskilda som kan följa av åtgärderna är nödvändiga för att uppnå legitima ändamål. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att förslagen är proportionerliga och förenliga med skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna samt barns rättigheter i regeringsformen, Europakonventionen och barnkonventionen. När det gäller barn vill utskottet framhålla att det är viktigt att tvångs- och kontrollåtgärder som riktas mot barn även fortsättningsvis vidtas endast i undantagsfall, när det finns starka skäl för det. I bedömningen som ska göras ligger bl.a. att bedöma om det finns alternativa, mindre ingripande, lösningar, för att nå de önskade effekterna. De tillämpande myndigheterna behöver vidare säkerställa att personal som fattar beslut om kontroll- och tvångsåtgärder får adekvat utbildning om proportionalitetsprincipens innebörd och hur bedömningen ska göras.

När det gäller regeringens förslag om att uttryckligen ange proportionalitetsprincipen i utlänningslagen anser utskottet att detta kan rikta uppmärksamheten på principen och markera dess betydelse. Utskottet noterar också att det i annan jämförbar lagstiftning finns uttryckliga bestämmelser om proportionalitetsprincipen.

Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen även bör anta regeringens lagförslag i övrigt. Därmed tillstyrker utskottet proposition 2024/25:161 och avstyrker motion 2024/25:3427 (V) om avslag på propositionen. Med det anförda tillstyrker utskottet delvis motion 2024/25:3428 (MP) yrkande 1.

När det gäller regeringens förslag om en ny form av kontroll av besök, s.k. glasrutebesök, föreslås i en motion att barns behov av fysisk kontakt med sina föräldrar och möjlighet att överlämna föremål vid besök ska kunna tillgodoses. Utskottet noterar att huvudregeln alltjämt ska vara att förvarstagna ska ha rätt att ta emot besök och att besöken inte ska övervakas. Utskottet anser att det är grundläggande att förvarstagna har goda möjligheter att hålla kontakt med personer utanför förvaret och ta emot besök för att minska de negativa följderna av att vara tagen i förvar. Utskottet noterar att Migrationsverket enligt regeringens förslag ska göra en individuell bedömning av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att kontrollera ett besök. Dessutom kan utskottet konstatera att proportionalitetsprincipen ska gälla såväl vid ett beslut om att kontrollera ett besök som vid val av kontrollform. Hänsyn ska tas t.ex. till vilken relation den förvarstagne och besökaren har. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är viktigt att beakta barnets rättigheter när ett barn besöker en förälder och att särskild hänsyn tas till vilken relation den förvarstagne och besökaren har och till barnets behov av att kunna medges fysisk kontakt med en förälder. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande om bl.a. barns behov av fysisk kontakt med sina föräldrar. Därmed avstyrks motion 2024/25:3423 (S) yrkande 1.

Vad gäller frågan om rättssäkerhet för förvarstagna konstaterar utskottet ovan att regeringens förslag om en uttrycklig bestämmelse om proportionalitetsprincipen klargör att en ingripande åtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Utskottet anser att denna klargörande bestämmelse kan bidra till en mer enhetlig tillämpning. Utskottet noterar också att beslut om kroppsvisitation och rumsvisitation av förvarstagna enligt regeringens förslag ska vara skriftliga och välmotiverade. Vidare noterar utskottet att beslut om bl.a. kroppsvisitation och rumsvisitation ska kunna överklagas till migrationsdomstol. Utskottet kan även konstatera att ett vittne om möjligt ska närvara vid kroppsvisitation och rumsvisitation när det gäller vuxna. Regeringens förslag innebär dessutom stärkt rättssäkerhet för barn. Vid kroppsvisitation av barn ska enligt förslaget alltid ett vittne närvara om inte barnet motsätter sig detta. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande om att stärka rättssäkerheten vid beslut som rör förvar. Därmed avstyrks motion 2024/25:3428 (MP) yrkande 5.

Eftersom utskottet tillstyrker regeringens förslag om utökade möjligheter för Migrationsverket att besluta om tvångs- och kontrollåtgärder för att stärka ordningen och säkerheten på förvaren avstyrks motion 2024/25:3428 (MP) yrkande 2 om att bl.a. införa kontroller vid inpassering genom larmbågar. Inte heller är utskottet berett att ställa sig bakom ett förslag om att regeringen bör återkomma med besked om hur den dynamiska säkerheten på förvaren kan stärkas. Därmed avstyrks motion 2024/25:3428 (MP) yrkande 4.

När det gäller regeringens förslag om att Migrationsverket ska få förordna väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag föreslås i en motion att bevakningsuppdrag i möjligaste mån ska utföras av egen personal. Utskottet noterar att Migrationsverkets förordnande endast ska avse transporter och andra tillåtna vistelser utanför förvaret. Dessutom ska inte väktare få i uppdrag att självständigt bevaka förvarstagna, utan det ska ske tillsammans med Migrationsverkets personal från förvaret. Utskottet noterar därutöver att endast väktare som är anställda i auktoriserade bevakningsföretag ska få anlitas för sådana uppdrag. Även om väktare anställda i auktoriserade bevakningsföretag redan har fått sin lämplighet prövad anser utskottet, i likhet med regeringen, att det är av stor vikt att de som förordnas som väktare vid behov får kompletterande utbildning av Migrationsverket om myndighetens verksamhet och befogenheter. Utskottet ser mot denna bakgrund inte skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande med anledning av motionen. Därmed avstyrks motion 2024/25:3423 (S) yrkande 2.

I en motion föreslås att regeringen bör återkomma med en samlad redogörelse för hur omfattande problematiken med införsel av otillåtna föremål är på förvaren i dag. Utskottet noterar att utredningen i betänkandet Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (SOU 2024:5) redovisar bakgrunden till regeringens förslag med bl.a. en hemställan från Migrationsverket från 2017. Utredningen har därutöver besökt förvaret i Mölndal, begärt in uppgifter från Migrationsverket och haft ett möte med representanter från organisationerna Svenska kyrkan, Röda Korset och Flyktinggruppernas riksråd (FARR) som bedriver besöksverksamhet på förvaren. Utredningen har också gått igenom JO:s rapporter från inspektioner av förvar för att få en bild av läget. Mot denna bakgrund ser utskottet inte skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande om en redogörelse för problematiken med införsel av otillåtna föremål på förvaren i dag. Därmed avstyrks motion 2024/25:3428 (MP) yrkande 3.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringens förslag riskerar att utgöra en alltför långtgående inskränkning av den enskildes rättigheter och lever inte upp till de rättssäkerhetskrav i fråga om förutsebarhet och rättslig kvalitet som Europakonventionen ställer på den här typen av åtgärder. Vidare har utredningen haft ett alltför begränsat faktaunderlag och inte visat att förslagen är nödvändiga eller proportionerliga för det angivna syftet. Regeringens förslag innebär så pass långtgående ingrepp i människors friheter och rättigheter samt hot mot rättssäkerheten att behovet av dem kräver en väl underbyggd motivering. En tydligare utvärdering bör göras av effekterna av nuvarande tvångs- och kontrollåtgärder, t.ex. vad gäller kameraövervakade avskiljningsrum. Miljön på förvaren kommer med regeringens förslag att bli mer fängelseliknande, vilket kan få negativa effekter för de förvarstagnas välbefinnande och möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Förslagen utgår dessutom från en bristande barnrättslig analys. Regeringens proposition bör därför avslås.

 

Ställningstagande

Att proportionalitetsprincipen föreslås skrivas in i utlänningslagen är ett viktigt steg för att tydliggöra vilka krav som ska gälla för myndigheters tvångs- och kontrollåtgärder.

Regeringens förslag i övrigt lever dock inte upp till de krav på rättssäkerhet, förutsebarhet och effektivitet som följer av både svensk grundlag och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Förslagen till åtgärder är långtgående, saknar tydlig behovsprövning och riskerar att drabba individer godtyckligt. Propositionen bryter mot proportionalitetsprincipens anda.

Riksdagen bör därför anta regeringens förslag om proportionalitets­principen och avslå förslaget i övrigt.

 

Ställningstagande

När det gäller regeringens förslag om införande av en ny form av kontrollerat besök i ett besöksrum bör regeringen återkomma med förslag om att barns behov av fysisk kontakt med sina föräldrar och möjlighet att överlämna föremål vid besök ska kunna tillgodoses. Det bör framgå att barnperspektivet ska beaktas. Barn ska kunna träffa sina föräldrar i utrymmen som är anpassade efter barnens förhållanden om det inte finns synnerliga skäl som talar emot det. Vid misstanke om att något olovligt kan komma att lämnas över ska föremålet först undersökas.

 

Ställningstagande

Införsel av otillåtna föremål som droger och vapen innebär risker för både förvarstagna och personal och bidrar till en otrygg miljö. Förvaren måste vara trygga platser, där ordning råder och där människor kan känna sig trygga och bemötta med tillit och respekt. Säkerheten måste dock upprätthållas på ett sätt som inte gör förvaren till anstaltsliknande institutioner. De säkerhetsfrämjande åtgärder som införs måste vara både träffsäkra och proportionerliga i förhållande till varje individs grundläggande rättigheter. Åtgärderna bör riktas in mot det faktiska problemet, själva införseln av otillåtna föremål vid inpassering till förvaren snarare än mot de förvarstagnas privatliv inne på förvaren. Jag anser därför att allmänna och effektiva kontroller vid inpassering, t.ex. genom larmbågar och röntgenkontroller av väskor och jackor, skulle förebygga mycket av problematiken som Migrationsverket och JO uppmärksammat. Det kan anses som en mindre ingripande åtgärd i den personliga integriteten än t.ex. manuell kroppsvisitation. Regeringen bör låta utvärdera ett förslag om detta.

Dessutom bör regeringen återkomma med besked om hur den dynamiska säkerheten på förvaren kan stärkas. Det kan ske genom närvarande, utbildad och empatisk personal som bygger relationer och förebygger konflikter. Att investera i personalens kompetens och arbetsmiljö stärker tryggheten bättre än ökade tvångsbefogenheter.

Vidare finns det stora brister vad gäller rättssäkerheten för förvarstagna. De förvarstagna behöver ökad rättssäkerhet, stöd, information, goda relationer med personalen och en miljö där deras rättigheter värnas och respekteras.

 

Ställningstagande

När det gäller regeringens förslag om att Migrationsverket ska få förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att utföra vissa bevaknings­uppdrag när en förvarstagen ska vistas utanför förvarslokalen anser vi att detta utgör myndighetsutövning som i största möjligaste mån ska utföras av Migrationsverkets egen personal. Det är dessutom mer kostnadseffektivt att genomföra personella satsningar i förvarsverksamheten än att anlita privata aktörer. Vi anser dessutom att det är viktigt att myndigheterna har kontroll över sin verksamhet och att det inte skapas marknader för privata aktörer av ideologiska skäl. Det är också viktigt att personalen på förvaret har kännedom om både förvarsverksamheten och målgruppen, vilket kan bidra till en dynamisk säkerhet.

 

Ställningstagande

Utredningen, vars betänkande som regeringens förslag om utökade kontroll- och tvångsåtgärder baseras på, redogör inte för aktuell statistik av hur vanligt förekommande det är att vapen och narkotika faktiskt smugglas in. Regeringen bör därför återkomma med en samlad redogörelse för hur omfattande problematiken med införsel av otillåtna föremål är på förvaren i dag.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag