Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2025/26:MJU27

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. miljö­balken, livsmedelslagen och epizootilagen. Förslagen innebär att det blir möjligt för den ansvariga myndigheten att ta över ansvaret för offentlig kon­troll och annan offentlig verksamhet i ärenden som rör bedrägliga och vilse­led­ande över­trädelser i livsmedelskedjan, också kallat fusk. Förslagen innebär även att det införs bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan kontroll­myndig­heterna. Syftet med regeringens lagförslag är att stärka arbetet med att upp­täcka och mot­verka fusk i livsmedelskedjan.

Lagändringarna föreslås träda i kraft i huvudsak den 1 januari 2028.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionen.

Behandlade förslag

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan

Utskottets ställningstagande

Straff och sanktionsavgifter

Utskottets ställningstagande

Reservation

Straff och sanktionsavgifter, punkt 2 (S, V, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:206 Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan och två yrkanden i en följdmotion. Regeringens för­slag till riksdagsbeslut och följdmotionen redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Vid utskottets sammanträde den 10 mars 2026 redogjorde Livsmedels­verkets generaldirektör Christina Nordin för myndighetens arbete med livs­medels­kontroll, bl.a. när det gäller insatser för att stävja livsmedelsfusk.

 

 

 

Utskottets överväganden

Bakgrund

Problematiken med fusk inom livsmedelskedjan

Överträdelser av de bestämmelser som gäller inom livsmedelskedjans olika områden kan bero på slarv, misstag, oaktsamhet eller bristande kunskap, men det kan också vara fråga om en avsiktlig handling eller underlåtenhet. I EU-rätten används uttrycket ”avsiktliga överträdelser som begåtts genom bedräg­ligt eller vilseledande agerande”, vilket också kan beskrivas som fusk. Fusk i livsmedelskedjan förekommer sedan lång tid tillbaka och exempel på fusk har uppmärksammats globalt, inom EU och i Sverige. Fusk i livs­medelskedjan kostar samhället stora pengar varje år och innebär bl.a. en risk för att otjän­liga livsmedel och varor som kan vara skadliga för miljön och männi­skors och djurs hälsa släpps ut på marknaden.

EU:s kontrollförordning och nationella bestämmelser

Medlemsstaternas kontroll av att regelverken för livsmedelskedjan efterlevs baserar sig på EU:s kontrollförordning, dvs. Europa­parlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verk­samhet m.m.[1]. Enligt förordningen ska det bl.a. utföras kontroller som syftar till att upptäcka och motverka fusk. Hur kontrollerna ska utföras och hur systemet för offentlig kontroll ska organiseras är i stor utsträckning en fråga för de enskilda medlemsstaterna.

I Sverige finns inte något samlat nationellt regelverk som täcker de områden som ingår i livsmedelskedjan. Kontrollförordningen kompletteras där­för av ett stort antal nationella lagar med tillhörande förordningar och myndig­­hets­föreskrifter. I den nationella lagstiftningen finns bestämmelser om bl.a. kontrollmyndigheter, sanktioner och avgifter. Det finns i dag inte några särskilda bestämmelser i den gällande sektorslagstiftningen i Sverige som specifikt reglerar fördelningen av kontrollansvar för fuskkontroll, hur fusk­kontroll ska utföras eller hur fusk ska beivras.

Brister i den svenska fuskkontrollen

Våren 2021 undersökte kommissionens generaldirektorat för hälsa och livs­medelssäkerhet om de svenska åtgärder som vidtas för att motverka fusk i livsmedelskedjan är lämpliga och ändamålsenliga utifrån kraven i EU-rätten. Kommissionen konstaterade att det finns ett antal brister i den svenska fusk­kontrollen; bl.a. har de svenska myndigheterna ännu inte någon operativ ram för att genomföra EU-bestäm­melserna om kontroll av fusk.

Utredningsbetänkanden och pågående regeringsuppdrag

I juni 2022 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag som syftar till att stärka arbetet med att upptäcka och mot­verka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan (dir. 2022:99). Utredaren skulle bl.a. föreslå hur den samordnande rollen i fråga om fuskkontroll kan utvecklas och stärkas hos en central myndighet med samordnande uppgifter när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den jord­bruksbaserade livsmedelskedjan. Betänkande Stärkt kontroll av fusk i livs­medels­kedjan (SOU 2024:44) redovisades i juni 2024. I den aktuella pro­positionen behandlar regeringen förslagen i betänkandet, med undantag för för­slaget om en ny lag om sanktionsavgifter för bedrägliga och vilseledande överträdelser inom livsmedelskedjan, som bereds vidare inom Regerings­kansliet.

Den 30 april 2026 beslutade regeringen att ge Livsmedelsverket, Jordbruks­verket och Kemikalieinspektionen i uppdrag att vidta ett antal åtgärder för stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. Myndigheterna ska

–      inleda arbete med en planerad fuskkontroll

–      analysera förutsättningar för en gemensam kontrollresurs

–      utveckla och stärka den nationella samordningen av fuskkontrollen

–      lämna eventuella förslag på förordningsändringar.

Myndigheterna ska utgå från förslag i betänk­andet Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan och beakta remissvar från remitteringen av betänkandet. Myndig­heterna ska också säkerställa att den administrativa bördan och intrånget i verksamheten för företag som följer lag­stiftningen blir så begränsad som möjligt. Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2028.

Regeringen beslutade i december 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livsmedels­kedjan organiseras och finansieras inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter (dir. 2023:170). Utredaren skulle bl.a. föreslå lämpliga ändringar för att kontrollen ska bli så verkningsfull, effektiv, enhetlig och likvärdig som möjligt samtidigt som det ska bli enklare för företagen. Betänk­andet En ny kontrollorganisation i livsmedelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft (SOU 2025:64) överlämnades i maj 2025. I denna proposition behandlas betänkandets bedöm­ning att avgifter för vissa kontroll­program på livsmedelsområdet bör tas bort. Betänkandet i övrigt bereds vidare.

Den 15 maj 2026 beslutade regeringen att ge en bokstavsutredare i uppdrag att utreda ändamålsenligheten och effekterna av att minska antalet kontroll­myndigheter inom offentlig kontroll av livsmedel, foder och animaliska bipro­dukter. Utredaren ska utgå från de förslag och analyser som finns i betänkandet En ny kontrollorganisation i livsmedelskedjan. Utredningens syfte är att öka effektiviteten och likvärdig­heten i kontrollen samt att stärka företagens kon­kurrenskraft. Uppdraget ska redovisas senast den 5 januari 2027.

Propositionen

En möjlighet att ta över kontrollansvar för misstänkta överträdelser genom fusk

Regeringen föreslår att det ska vara möjligt för den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer, Jordbruksverket eller Livsmedelsverket, att från en läns­styrelse, en kommun eller någon med delegerade uppgifter ta över ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt EU:s kontroll­förordning i fråga om en misstänkt avsiktlig överträdelse som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Bestämmelser om detta ska införas i miljöbalken, epizootilagen, zoonoslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur, m.m., lagen om kontroll av husdjur, m.m., lagen om lagen om kontroll av skyddade beteck­ningar på jordbruksprodukter och livsmedel, lagen om kontroll av ekologisk produktion, djurskyddslagen och växtskyddslagen.

Regeringen föreslår också att kontrollansvaret ska kunna tas över om den misstänkta överträdelsen är särskilt omfattande eller komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. Innan ett beslut om att ta över kontroll­ansvaret för en misstänkt överträdelse fattas ska den centrala myndigheten sam­råda med den som ansvaret tas över från. Samråd behöver dock inte genomföras om kontrollen brådskar eller om det annars är olämpligt.

En generell uppgiftsskyldighet för kontrollmyndigheter

Regeringen föreslår att det införs en anmälningsskyldighet för den kontroll­myndighet som uppmärksammar en omständighet som kan antas leda till en åtgärd enligt EU:s kontrollförordning inom en annan kontrollmyndighets ansvars­område enligt någon av de lagar som kompletterar EU:s kontroll­för­ordning. En kontrollmyndighet ska också på begäran lämna en uppgift till en annan kontrollmyndighet, om den andra myndigheten bedömer att den behöver uppgiften för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt någon av de lagar som kompletterar EU:s kontrollförordning. Bestäm­mel­serna införs i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur, m.m., lagen om kontroll av skyddade beteck­ningar på jordbruksprodukter och livsmedel och lagen om kontroll av ekolog­isk pro­duk­tion.

Regeringen bedömer att på områden där det enbart finns statliga kontroll­myndigheter bör bestämmelser om uppgiftsskyldighet införas i förord­ning. Regeringen bedömer också att det inte behövs någon ytterligare reglering av den person­uppgiftsbehandling som kan komma att göra hos kontroll­myndig­heterna för att fullgöra uppgiftsskyldigheterna. Den generella reglering som finns i EU:s dataskyddsförordning och övriga bestämmelser om data­skydd är till­­räcklig.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna som rör möjlighet för en central myndighet att ta över kontrollansvar ska träda i kraft den 1 januari 2028. Lagändringarna som rör uppgiftsskyldighet för kontrollmyndigheter ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Avgifter för kontrollprogram bör tas bort

Regeringen bedömer att Livsmedelsverkets kontroll av bekämpnings­medels­rester, restsubstanser och andra ämnen samt salmonella i livsmedel som producerats i Sverige bör anslagsfinansieras i sin helhet.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts något alternativt förslag med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Utskottet tillstyrker således propositionen.

Propositionen

Enligt kontrollförordningen ska medlems­staterna fastställa regler om sank­tioner för överträdelser av bestämmelserna i kontrollförordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräck­ande (artikel 139.1). Medlems­staterna ska säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förord­ningen och av bestämmelser på de sak­områden som omfattas av kontroll­för­ordningen som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande åter­speglar åtminstone antingen aktörens fördel eller en procentandel av aktörens omsättning (artikel 139.2).

Regeringen redovisar att till följd av kontrollförordningen har en möjlighet för kontroll­myndig­heterna att genomföra inköp under dold identitet införts i sektors­lagstiftningen på vissa områden (exempelvis 23 a § livsmedels­lagen [2006:804] och 26 kap. 28 § miljö­balken). Dessa bestäm­melser är till sin ordalydelse inte begränsade till fusk­kontroll. På grund av villkoret att ett dolt förfarande endast får användas om det är nödvändigt för kontrollen kan bestämmelserna dock bli aktuella att tillämpa framför allt vid kontroll av miss­tänkt medvetna över­trädelser. I sektors­lagstiftningen finns vissa straff­bestäm­melser som specifikt avser vilse­ledande agerande. Dessa gäller dock även vid oaktsamhet. Bestäm­melsernas tillämpningsområde är så­ledes inte begränsat till enbart avsiktliga över­trädelser som utgör fusk. Med andra ord finns det i dag inte några särskilda bestämmelser i den gällande sektors­lagstiftningen i Sverige som specifikt reglerar fördelningen av kontroll­ansvar för fuskkontroll, hur fuskkontroll ska utföras eller hur fusk ska beivras. Som redovisas ovan har kommissionen påtalat brister i det svenska genom­förandet av EU-rätten när det gäller kontroll av fusk.

I propositionen behandlar regeringen förslagen i betänkandet Stärkt kon­troll av fusk i livsmedelskedjan (SOU 2024:44), med undantag för betänk­an­dets förslag om en ny lag om sanktionsavgifter för bedrägliga och vilse­led­ande över­trädelser inom livsmedelskedjan. Regeringen redovisar att denna del av betänkandet bereds vidare inom Regeringskansliet.

Motionen

I kommittémotion 2025/26:4020 av Åsa Westlund m.fl. (S) efterfrågas ytterligare åtgärder för att stärka arbetet mot fusk i livsmedelskedjan, framför allt när det gäller sanktionssystemets effektivitet och avskräckande verkan. Enligt motionens yrkande 1 behöver regeringen skyndsamt återkomma med förslag om effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner, inklusive sanktions­avgifter, för att motverka fusk i livsmedelskedjan. Det räcker inte att öka sannolikheten att bli upptäckt, utan det måste också finnas tydliga och kännbara påföljder.

Motionärerna tillägger i motionens yrkande 2 att arbetet mot fusk i livs­medelskedjan inte enbart bör stärkas genom förbättrad kontroll och infor­mationsutbyte utan också genom skärpta konsekvenser för den som bryter mot regelverket. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att fusk i livsmedels­kedjan i vissa fall är kopplat till organiserad brottslighet. Sanktionerna behöver vara starka nog att mot­verka de ekonomiska incitamenten med att fuska.

Kompletterande uppgifter

Någon särskild ekonomisk sanktion för fusk inom livsmedelskedjan finns inte i Sverige i dag. Avsiktliga överträdelser av bestämmelser i livsmedelskedjan om­fattas i stället av straffbestämmelser och förverkandereglerna. I betän­kandet Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan (SOU 2024:44) redovisas att få överträdelser av bestämmelserna i livsmedelskedjan i dag anmäls till polis eller åklagare och att ännu färre leder till någon påföljd. Den som bedriver verksamheten, oftast en juridisk person, kan ofta uppnå betydande vinster eller konkurrensfördelar genom att åsidosätta regelverket. En juridisk person kan inte heller dömas för brott. Med en låg upptäcktsrisk och ineffektiva sanktioner finns det stora incitament för fusk. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande regel­verk lever upp till kontrollförordningens krav på effektiva och av­skräck­ande sanktioner. Mot denna bakgrund lämnar utredningen förslag om en ny lag om sank­tions­­avgifter för bedrägliga och vilse­ledande över­trä­delser inom livs­medels­kedjan. Avgiften ska tas ut av den som begår överträdelser av lag­stift­­ningen genom att

–      fuska med innehållet i en vara (exempelvis genom utbyte av ingredienser)

–      fuska med informationen om en vara (exempelvis felaktig ursprungs­märkning eller ändrat bäst före-datum)

–      fuska med spårbarheten för en vara (exempelvis handel med förfalskade eller stulna varor) eller

–      vidta åtgärder för att dölja fusk (exempelvis förfalskade handlingar eller osanna uppgifter).

Sanktionsavgiften föreslås bygga på strikt ansvar vilket innebär att det inte krävs något uppsåt. Däremot ska det inte vara obligatoriskt att ta ut sanktions­avgift, utan den beslutande myndigheten får ta ut en sanktionsavgift om det finns förut­sättningar för det. Vid bedömningen av om en sanktions­avgift ska tas ut ska hänsyn tas till vissa kriterier som syftar till att sortera bort över­trädelser som typiskt sett inte utgör fusk. För att underlätta tillämpningen och säkerställa en likvärdig bedömning föreslås att endast Livsmedelsverket ska få besluta om påförande av sanktionsavgift.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har behandlat förslag på åtgärder för att komma till rätta med livsme­delsbedrägerier tidigare under mandatperioden. I betänkande 2022/23:MJU18 Livsmedelspolitik (s. 34 f.) framhöll utskottet följande:

Utskottet ser med stor oro på de problem som livsmedelsbedrägerier för med sig; förutom att konsumenter och företag vilseleds och konkurrensen snedvrids, skadar det varumärken och immateriella tillgångar, drar till sig organiserad brottslighet och riskerar att minska förtroendet för livsmedels­branschen. Dessutom kan fusket innebära stora problem ur livsmedels­säkerhetssynpunkt och äventyra såväl människors som djurs hälsa. Det är därför avgörande att kontrollen för att upptäcka och motverka fusk i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan stärks och effektiviseras. Utskottet välkomnar det arbete som pågår för att utveckla och stärka åtgärderna mot livsmedelsfusk på såväl europeisk som nationell nivå.

Utskottet noterar inte minst att det pågår en utredning som har till syfte att på nationell nivå stärka verktygen för att identifiera, förhindra och beivra fusk enligt unionsrättens krav. Utredningen inbegriper bl.a. huru­vida den samordnande rollen för offentlig kontroll av den jordbruks­baserade livsmedelskedjan kan utvecklas och stärkas hos en myndighet på central nivå. […]

När det gäller sanktioner är detta givetvis en viktig del i att stävja fusket i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Utskottet vill i detta samman­hang påminna om dels den straffskärpning i fråga om allvarliga brott mot bl.a. livsmedelslagen som riksdagen beslutade om våren 2018, dels den utredning som pågår om en särskild sanktion som tar i beaktande den eko­nomiska vinningen. Utskottet följer regeringens fortsatta arbete för att åstad­komma ett effektivare och kraftfullare sanktionssystem med stort engagemang.

Utskottets ställningstagande

I detta ärende ställer sig utskottet bakom regeringens lagförslag som inne­bär att fusket i livsmedelskedjan möts med skarpare kontroller och bättre sam­verkan mellan myndigheter. Utskottet bedömer att lagförslagen bidrar till ett förbättrat skydd för konsumenter, människors och djurs hälsa och miljön. En stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan bidrar också till att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet, förbättra konkurrenskraften hos företag som följer regelverket och stärka förutsättningarna för en robust och uthållig livsmedels­försörjning.

Utskottet ser mycket positivt på regeringens arbete med att identi­fiera och vidta ytterligare åtgärder för att mot­verka fusk i livsmedelskedjan. Som redo­visas ovan har regeringen helt nyligen tillsatt två utredningar om kontroll­myndigheternas effektivitet, bl.a. när det gäller hur den nationella fusk­kon­trollen kan samordnas och stärkas. Utskottet påminner också om att reger­ingen har utrett en sär­skild sanktion som­ tar i beaktande den ekonomiska vinning som är för­knippad med livs­medels­bedrägerier. Den utredningen identi­fierade både för- och nackdelar med att införa en sådan sanktionsavgift, och reger­ingen valde därför att fortsätta att bereda den före­slagna lagstiftningen om sanktions­avgifter för fusk inom livsmedelskedjan. För att inte före­gripa resultatet av det utredningsarbete som pågår föreslår utskottet att motion 2025/26:4020 (S) yrkandena 1 och 2 avslås.

Reservation

Ställningstagande

Syftet med regeringens proposition är i grunden positivt. En bättre samordning mellan myndigheter och ökade möjligheter att dela information är viktiga förut­sättningar för att kunna upptäcka och hantera mer avancerade former av fusk. Samtidigt är det tydligt att dagens system inte är tillräckligt. Få över­trädelser leder till påföljd vilket riskerar att undergräva förtroendet för livs­medelskedjan och snedvrida konkurrensen till nackdel för seriösa aktörer. I sitt remissvar framhåller Livsmedelsverket att dagens sanktions­system kan ifrågasättas när det gäller effektivitet och avskräckande verkan. Myndigheten påtalar också brister i den sanktionsavgiftsmodell som föreslås i utrednings­betänkandet, bl.a. när det gäller rättssäkerhet och förutse­barhet.

Att den föreslagna modellen behöver utvecklas är inte ett argument för att avstå från sanktioner utan för att utforma dem bättre. I stället har regeringen valt att inte gå vidare med förslag om sanktionsavgifter utan anger att frågan bereds vidare. Det innebär i praktiken att man saknar verktyg för att skärpa konsekvenserna för den som bryter mot regelverket. För att arbetet mot fusk ska vara verkningsfullt räcker det inte att öka sannolikheten att bli upptäckt; det måste också finnas tydliga och kännbara påföljder. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att fusk i livsmedelskedjan i vissa fall är kopplat till organi­serad brottslighet.

Sammantaget anser vi att propositionen innehåller viktiga steg i rätt rikt­ning när det gäller kontroll och samordning men att den är otillräcklig i sin nuvarande form. För att på allvar komma åt fusket i livsmedelskedjan krävs att regeringen skyndsamt återkommer med förslag om skärpta och effektiva sanktioner.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växt­skydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förord­ningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europa­parlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).