Utökade möjligheter att ingripa i säkerhetskänslig verksamhet

Justitieutskottets betänkande 2025/26:JuU36

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i säkerhets­skyddslagen. Ändringarna syftar till att ge tillsynsmyndigheterna utökade möjligheter att ingripa i avtals- och samarbetsförhållanden som innebär att säkerhets­känslig verksamhet exponeras för en annan aktör.

Lagändringarna innebär bl.a. följande.

•       Tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa i pågående förfaranden

som bedöms olämpliga från säkerhetsskyddssynpunkt utvidgas till att

även gälla förfaranden som inte omfattas av ett krav på säkerhets­skyddsavtal.

•       För att tillsynsmyndigheterna ska få kännedom om olämpliga förfaranden införs ett krav på att förfaranden ska anmälas. En utebliven anmälan kan leda till sanktionsavgift.

•       Tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att besluta om interimistiska föreläg­ganden.

•       Tillsynsmyndigheterna ges utökade möjligheter att bedriva tillsyn hos även andra aktörer än verksamhetsutövaren.

•       Tillsynsmyndigheterna ges utökade möjligheter att förelägga en verksamhetsutövare att göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:182 Utökade möjligheter att ingripa i säkerhetskänslig verksamhet.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Utökade möjligheter att ingripa i säkerhetskänslig verksamhet

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:182 Utökade möjlig­heter att ingripa i säkerhetskänslig verksamhet. I propositionen finns en redo­görelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposi­tionen.

 Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen.

 

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Säkerhetsskydd

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet. En verksamhet är säkerhetskänslig om den är av betydelse för Sveriges säkerhet eller om den omfattas av ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd som är förpliktande för Sverige. Uttrycket Sveriges säkerhet tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för Sverige. Med säkerhetsskydd avses bl.a. skydd av säkerhetskänslig verksam­het mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten (1 kap. 1 och 2 §§ säkerhetsskyddslagen).

I 2 kap. säkerhetsskyddslagen uppställs vissa grundläggande skyldigheter för verksamhetsutövaren. En verksamhetsutövare, dvs. den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet, ska bl.a. utreda behovet av säkerhets­skydd (säkerhetsskyddsanalys) och med utgångspunkt i analysen planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, förekomst av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter (2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen).

I december 2021 infördes en anmälningsplikt som innebär att den verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet utan dröjsmål ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten (2 kap. 6 §). Den som åsidosätter denna skyldighet kan åläggas en sanktionsavgift (2 kap. 7 § 1 a).

Exponering av säkerhetskänslig verksamhet

Säkerhetsskyddsavtal

I 4 kap. säkerhetsskyddslagen ställs ytterligare krav på verksamhetsutövaren som aktualiseras i situationer som innebär exponering av säkerhetskänslig verksamhet. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ska en verksamhetsutövare som avser att genomföra en upphandling, ingå ett avtal eller inleda en samverkan eller ett samarbete med en annan aktör, ingå ett säkerhetsskyddsavtal med aktören, om den kan få tillgång till verksamhetsutövarens säkerhetsklassifi­cerade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell eller högre eller annan säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet (4 kap. 1 § första stycket säkerhetsskyddslagen). Verksamhets­utövaren ska även ingå ett säkerhetsskyddsavtal med en underleverantör som anlitas för att fullgöra den andra aktörens förpliktelse, om underleverantören genom sitt uppdrag kan få en sådan tillgång till den säkerhetskänsliga verksamheten som anges i bestämmelsens första stycke. Ett säkerhets­skyddsavtal ska ingås innan motparten kan få tillgång till den säkerhets­känsliga verksamheten (4 kap. 1 § andra och tredje styckena samma lag).

Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att kontrollera att motparten följer säkerhetsskyddsavtalet och, om så inte är fallet, vidta de åtgärder som behövs för att tillgodose kraven på säkerhetsskydd (4 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen).

För att ett säkerhetsskyddsavtal ska fylla sin funktion har kravet på säkerhetsskyddsavtal kompletterats med två olika ”kontrollstationer”. I det första ledet är verksamhetsutövaren skyldig att göra en särskild säkerhets­skyddsbedömning och lämplighetsprövning (4 kap. 7 och 8 §§ säkerhets­skyddslagen). Om verksamhetsutövaren kommer fram till att det planerade för­­farandet är lämpligt aktualiseras i vissa fall den andra kontrollstationen bestående av ett krav på samråd med tillsynsmyndigheten och befogenheter för tillsynsmyndigheten att besluta om förelägganden och förbud (4 kap. 9–11 §§ säkerhetsskyddslagen).

Ingripanden i pågående förfaranden

Utöver möjligheten att meddela verksamhetsutövaren ett föreläggande i samband med ett samråd har tillsynsmyndigheten också en möjlighet att meddela ett föreläggande i efterhand inom ramen för sin tillsynsverksamhet (6 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen).

Sedan december 2021 har tillsynsmyndigheten vidare en möjlighet att ingripa i efterhand i ett pågående förfarande som omfattas av krav på säkerhets­­skyddsavtal, om förfarandet bedöms olämpligt ur säkerhets­skyddssynpunkt (4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen).

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Propositionen

I propositionen redovisar regeringen i huvudsak följande förslag och bedöm­ningar.  

Behovet av utökade möjligheter att ingripa i säkerhetskänslig verksamhet

Sedan flera år tillbaka finns det en breddad och förhöjd hotbild mot Sverige och svenska intressen, och säkerhetshotet från främmande makt är påtagligt. Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har ytterligare bidragit till den rådande situationen och Sverige och Europa befinner sig nu i det allvarligaste säkerhetspolitiska läget sedan andra världskrigets slut.

Ett försämrat och föränderligt säkerhetsläge kräver att de relevanta regel­verken är anpassade för att förhållandena snabbt kan förändras och att myndigheterna har de verktyg som krävs för att kunna ingripa om det behövs för att förhindra skada för Sveriges säkerhet. Det hastigt försämrade säkerhets­politiska läget har synliggjort att säkerhetsskyddslagstiftningen inte fullt ut kan hantera de förhållanden som råder i dag.

Regeringen anser därför att det finns behov av nya verktyg som ger tillsynsmyndigheterna utökade möjligheter att ingripa i pågående avtals- och samarbetsförhållanden som bedöms olämpliga ur säkerhetsskyddssynpunkt.

Tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa i pågående förfaranden ska utvidgas

Regeringen föreslår att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att besluta om föreläggande mot parterna i ett pågående förfarande utvidgas till att gälla alla pågående förfaranden i form av upphandlingar, avtal, samverkan och samarbeten som en verksamhetsutövare har med en annan aktör, om aktören genom förfarandet kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell eller högre, eller annan säkerhets­känslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet. Förfaranden av det slag som enligt befintlig reglering har undantagits från skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal föreslås inte heller fortsättningsvis omfattas av ingripandemöjligheten.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Regeringen konstaterar att det finns förfaranden som inte omfattas av skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal enligt 4 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen, trots att de innebär en sådan exponering av säkerhetsklassificerade uppgifter eller säkerhetskänslig verksamhet som paragrafen anger. Ett exempel på det är förfaranden som inletts före december 2021 när regleringen infördes. Ett annat exempel är förfaranden som i och för sig har inletts därefter, men innan verksamheten blivit säkerhetskänslig och som vid ingåendet därför inte innebar exponering av sådana skyddsvärden som krävs för en skyldighet att ingå säkerhetsskyddsavtal.  

Regeringen konstaterar vidare att en konsekvens av att kravet på säkerhetsskyddsavtal inte gäller i förhållande till dessa förfaranden är att 4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen, som ger tillsynsmyndigheterna en möjlighet att ingripa och besluta om de förelägganden som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet, inte heller är tillämplig.

Även om förfaranden som inte omfattas av 4 kap. säkerhetsskyddslagen inte är helt oreglerade finns det inget uttryckligt krav på att analysera riskerna med förfarandet och att pröva eller följa upp lämpligheten av förfarandet vid någon specifik tidpunkt, på det sätt som gäller förfaranden som omfattas av krav på säkerhetsskyddsavtal. Regeringen ser därför en risk för att verksamhetsutövare inte i tillräcklig utsträckning analyserar riskerna med och prövar lämpligheten av sådana förfaranden.

Regeringen konstaterar vidare att myndigheternas begränsning som innebär att de endast kan ingripa mot förfaranden som omfattas av krav på säkerhets­skydds­avtal innebär att tillsynsmyndigheternas möjligheter att upptäcka förfaranden, samt ingripa och ställa krav varierar beroende på när och under vilka förutsättningar förfarandet inleddes. Med beaktande av det rådande säkerhetsläget anser regeringen att det inte är en rimlig ordning.  

Regeringen anser att en allmän utgångspunkt bör vara att tillsyns­myndigheterna ska kunna ställa samma krav på alla verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet och att aktörerna har samma skyldig­heter. En allmän princip inom säkerhetsskyddet är dessutom att säkerhets­känslig verksamhet bör ha samma skydd oavsett hur och när den bedrivs. Regeringen anser därför att regelverket behöver kompletteras.

Regeringen konstaterar att de ändringar som föreslås rör Sveriges säkerhet och syftar till att stärka skyddet för Sveriges allra mest skyddsvärda verksamheter. Det allvarliga omvärldsläget gör det enligt regeringen än viktigare att skydda säkerhetskänslig verksamhet genom att se till att det inte finns sårbarheter som kvalificerade hotaktörer kan utnyttja.

Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det finns mycket starka skäl att möjliggöra ingripanden även mot äldre förfaranden. Regeringen anser vidare att en utvidgning av regelverket, även med beaktande av de potentiellt negativa effekterna, får anses vara proportionerligt och i övrigt godtagbart.

Sammantaget anser regeringen att det mest ändamålsenliga är att utvidga ingripandemöjligheten i 4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen på så sätt att tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att ingripa mot pågående förfaranden som inte träffas av krav på säkerhetsskyddsavtal enligt säkerhetsskyddslagen men som innebär en sådan exponering av skyddsvärden som krävs för att en skyldighet att ingå säkerhetsskyddsavtal ska uppkomma. Den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen ska enligt regeringen konstrueras så att förutsättningarna för att ingripa blir desamma som gäller enligt paragrafen idag.

För att den utvidgade möjligheten att ingripa ska vara lika verkningsfull som dagens möjligheter att ingripa mot pågående förfaranden gör regeringen bedömningen att föreläggandet bör kunna förenas med vite.

En ny anmälningsplikt

Förfaranden som inte omfattas av krav på säkerhetsskyddsavtal ska anmälas

Regeringen föreslår att en verksamhetsutövare som har genomfört en upphandling, ingått ett avtal eller inlett en samverkan eller ett samarbete utan dröjsmål ska anmäla förfarandet till tillsynsmyndigheten, om förfarandet är pågående och innebär att den andra aktören kan få tillgång till säkerhets­skyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell eller högre, eller annan säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet, och om förfarandet inte omfattas av krav på säkerhets­skyddsavtal enligt nuvarande lagstiftning. Regeringen förslår även att förfaranden av det slag som har undantagits från skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal också ska vara undantagna från anmälningsplikten.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Regeringen konstaterar inledningsvis att en grundläggande förutsättning för att tillsyns­myndigheterna ska kunna granska, och vid behov ingripa mot pågående förfaranden som inte omfattas av skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal, är att myndigheterna får vetskap om att de finns. Regeringen konstaterar vidare att verksamhetsutövare redan i dag har en skyldighet att se till att verksam­heten inte utsätts för risker i samband med exponering för utomstående och att vissa säkerhetshotande händelser ska anmälas till Säkerhetspolisen, och i vissa fall även Försvarsmakten, men enligt Säkerhetspolisen har verksamhets­utövare fortfarande svårigheter med att identifiera sina skyddsvärden och verk­samhetens sårbarheter. Att sådana förfaranden inte identifieras eller fångas upp medför enligt regeringens mening en beaktansvärd risk för att nödvändiga säkerhets­­åtgärder inte vidtas.

Regeringen anser därför att det finns behov av nya åtgärder som förbättrar tillsynsmyndigheternas möjligheter att upptäcka sådana pågående för­faranden som nu är aktuella, och som också ökar verksamhetsutövarnas medvetenhet om riskerna med dessa. Regeringen föreslår därför att den utvidgning som föreslås av möjligheten att ingripa mot pågående förfaranden enligt 4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen ska komp­letteras med en skyldighet för verksamhetsutövaren att utan dröjsmål anmäla sådana pågående förfaranden som föreslås omfattas av bestämmelsen till tillsynsmyndigheten.

Regeringen konstaterar vidare att förslaget därmed innebär att anmälnings­plikten träffar samma förfarandetyper och uppgifter av samma säkerhets­klassificering som i dag gäller för skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal. Förslaget ska enligt regeringens mening utformas så att det endast omfattar sådana förfaranden som ändå inte träffas av nu gällande krav på säkerhets­skyddsavtal. I linje med detta bör förfaranden som har undantagits från skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal vara undantagna från anmälnings­plikten.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de positiva effekter som en anmälningsplikt kan antas få för säkerhetsskyddet i stort överväger de befarade nackdelar som vissa remissinstanser lyft fram i form av administrativt merarbete för verksamhetsutövarna och ökad arbetsbelastning för tillsyns­myndigheterna.

Underlåtenhet att anmäla kan leda till sanktionsavgift

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheterna ska få besluta att ta ut en sanktionsavgift av en verksamhetsutövare som har åsidosatt sin skyldighet att anmäla.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Regeringen anser att anmälningsplikten kommer att fylla en viktig funktion för att förhindra skada för Sveriges säkerhet vid olika former av samverkan med utomstående aktörer. Anmälningsplikten är därför enligt regeringen av sådan vikt för säkerhetsskyddet att en underlåtenhet att anmäla bör kunna resultera i en sanktionsavgift. Regeringen konstaterar samtidigt att en överträdelse av anmälningsskyldigheten inte alltid ska leda till att en sanktionsavgift tas ut, utan att det är tillsynsmyndigheten som avgör om en avgift ska tas ut i det enskilda fallet.

Förbättrade möjligheter att utreda om förfaranden är olämpliga ur säkerhetsskyddssynpunkt

Utvidgade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn hos andra aktörer

Regeringen föreslår att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn hos andra aktörer än verksamhetsutövaren ska utvidgas till att gälla den andra aktören i förfaranden som omfattas eller har omfattats av ett krav på säkerhetsskyddsavtal eller den nya anmälningsplikten.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. För att kunna undersöka om förfaranden är olämpliga ur säkerhetsskyddssynpunkt kan tillsynsmyndigheterna behöva hämta in information och göra kontroller inte bara hos verksamhetsutövaren utan också hos den aktör som verksamhets­utövaren har ingått säkerhetsskyddsavtal med. Genom bestämmelsen i 6 kap. 1 § andra stycket säkerhetsskyddslagen ges tillsyns­myndigheterna i dag möjlighet att utöva tillsyn även hos de aktörer som verksamhetsutövare har ingått säkerhetsskyddsavtal med.

Regeringen konstaterar vidare att myndigheterna, eftersom tillsyn endast får ske hos aktörer som verksamhetsutövaren har ingått säkerhetsskyddsavtal med, i dag saknar möjlighet att utöva tillsyn hos den andra aktören i ett förfarande som visserligen omfattades av kravet på säkerhetsskyddsavtal, men där inget sådant avtal har ingåtts.

Enligt regeringen framstår det inte som en rimlig ordning att möjligheten att utöva tillsyn hos den andra aktören i ett förfarande som kräver säkerhetsskydds­avtal är beroende av om skyldigheten att ingå säkerhets­skyddsavtal har efterlevts eller inte. Regeringen gör vidare bedömningen att förslaget om utökade möjligheter att ingripa i förfaranden som inte omfattas av krav på säkerhetsskyddsavtal, motiverar att tillsynsmyndigheterna även får utöva tillsyn hos motparter i sådana förfaranden.

Regeringen gör därför sammanfattningsvis bedömningen att möjligheten att utöva tillsyn hos den andra aktören ska utvidgas på så sätt att tillsyns­myndigheten får utöva tillsyn hos den andra aktören i ett förfarande som omfattas eller har omfattats av antingen ett krav på säkerhetsskyddsavtal enligt 4 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen eller den nya anmälningsplikten. Ändringen innebär att tillsyns­myndigheten får samma undersöknings-befogenheter oavsett om det aktuella förfarandet kräver säkerhetsskyddsavtal eller inte. Ändringen innebär också att tillsynsmyndigheten får utöva tillsyn hos den andra aktören i ett förfarande som kräver säkerhetsskyddsavtal, även om ett sådant avtal inte har ingåtts. Tillsynen hos den andra aktören ska även fortsättningsvis ske i syfte att kontrollera om verksamhetsutövaren lever upp till säkerhetsskyddet i sin verksamhet (som den andra aktören har fått tillgång till).

Utvidgade möjligheter att förelägga om särskild säkerhetsskydds­bedömning och lämplighetsprövning

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheterna ska få besluta att förelägga en verksamhetsutövare att göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och en lämplighetsprövning, om det behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma om ett förfarande som omfattas av den nya anmälningsplikten är olämpligt från säkerhetsskyddssynpunkt. Ett sådant beslut om föreläggande ska få förenas med vite.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Kraven på att göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning träffar bara de förfaranden som omfattas av säkerhetsskyddsavtal. I dagsläget finns det därför ingen möjlighet för tillsynsmyndigheterna att förelägga en verksamhetsutövare som inte omfattas av kravet på säkerhetsskyddavtal att vidta sådana åtgärder.

Mot bakgrund av att regeringen anser att ett sådant underlag är av stor vikt för bedömningen av om det finns skäl för åtgärder med stöd av 4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen, och regeringen dessutom föreslår att tillämpnings­området för bestämmelsen ska utvidgas, föreslår regeringen att tillsyns­myndigheten ska få förelägga en verksamhetsutövare att göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning, när det gäller sådana förfaranden som inte kräver säkerhetsskyddsavtal men som omfattas av den anmälningsplikt som regeringen föreslår. Ett sådant föreläggande bör enligt regeringens mening kunna få beslutas om ett sådant underlag behövs för att kunna utreda om ett pågående förfarande är olämpligt från säkerhetsskyddssynpunkt.

Sådana beslut om förelägganden ska enligt regeringens mening, liksom övriga förelägganden enligt säkerhetsskyddslagen, även få förenas med vite.

Interimistiska förelägganden

Regeringen föreslår att ett föreläggande enligt 4 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen, om det finns särskilda skäl, ska få meddelas för tiden till dess att frågan om åtgärder slutligt har avgjorts eller något annat beslutats. Sådana beslut får förenas med vite. Regeringen föreslår vidare att intermistiska beslut får överklagas på motsvarande sätt som gäller för slutliga beslut.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Tillsyns­ärenden enligt säkerhetsskyddslagen kan vara komplexa och tids­krävande och besluten måste vara välgrundade och föregås av noggranna överväganden. Samtidigt gör lagstiftningens skyddsintresse och de irreversibla effekter som brister i säkerhetsskyddet kan få att det kan uppstå situationer som måste hanteras mycket skyndsamt och att sådana situationer finns det inte alltid tid att göra den noggranna utredning och de nödvändiga överväganden som krävs.

Regeringen anser därför att det i dessa fall kan finnas behov av att vidta åtgärder i avvaktan på att myndigheten kan meddela ett slutligt beslut. Det handlar om att redan på utredningsstadiet kunna meddela ett föreläggande som ska gälla till dess att frågan är slutligt avgjord eller annat beslutats. Regeringen konstaterar att behovet inte bara är begränsat till förfaranden där säkerhetskänslig verksamhet exponeras för en annan aktör utan även andra brister i säkerhetsskyddet kan kräva att det vidtas omedelbara åtgärder.  

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2026. Skyldigheten att anmäla förfaranden ska fullgöras först fr.o.m. den 1 januari 2027.

Enligt regeringen behövs det inga övergångsbestämmelser.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag