Extra ändringsbudget för 2026 – Stöd till Ukraina och vaccinberedskap

Finansutskottets betänkande 2025/26:FiU46

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom förslagen i propositionen. I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att skänka granatgevär med ammunition till Ukraina som kan avvaras av Försvarsmakten under en begränsad tid. Regeringen föreslår även ökade anslag och bemyndiganden för att anskaffa, utveckla och iordningställa materiel i syfte att skänka till Ukraina samt för att kunna ersätta delar av den materiel som föreslås skänkas till landet. Vidare lämnar regeringen förslag om ökade anslag för att ge stöd till Ukraina i syfte att stärka landets totalförsvarsförmåga. Regeringen föreslår också att Sverige ställer ut en garanti för ett lån från Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD) till Ukraina. I propositionen lämnar regeringen dessutom förslag för att säkerställa Sveriges vaccinberedskap vid influensapandemier.

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:143 Extra ändringsbudget för 2026 – Stöd till Ukraina och vaccinberedskap.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Extra ändringsbudget för 2026 – Stöd till Ukraina och vaccinberedskap

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2026

Bilaga 3
Regeringens förslag till ändrade och nya beställningsbemyndiganden 2026

Tabeller

Specifikation av ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2026

Ändrade och nya beställningsbemyndiganden 2026

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:143 Extra ändringsbudget för 2026. I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget för 2026.

Förslagen är främst en följd av det allvarliga säkerhetspolitiska läget i Sveriges närhet och den förvärrade ekonomiska situationen i Ukraina med anledning av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina.

Propositionen överlämnades till riksdagen torsdagen den 19 februari 2026. Vid bordläggningen av propositionen samma dag beslutade riksdagen, i enlighet med regeringens förslag, att förkorta motionstiden till sex dagar (prot. 2025/26:74). Motionstiden löpte således ut onsdagen den 25 februari 2026. Inga följdmotioner har lämnats med anledning av propositionen.

Utskottet har till följd av den korta beredningstiden inte gett andra utskott tillfälle att yttra sig.

I bilaga 1 finns en förteckning över de behandlade förslagen. I bilaga 2 finns regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag för 2026. I bilaga 3 finns regeringens förslag till ändrade och nya beställningsbemyndiganden för 2026.

Skäl för ändringar i statens budget

Enligt riksdagsordningen (RO) får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1 RO). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket RO). Enligt 9 kap. 13 § RO får riksdagen, om en proposition måste behandlas skyndsamt, på förslag av regeringen besluta om kortare motionstid om det finns synnerliga skäl. I propositionen anför regeringen att Ukraina har efterfrågat ytterligare stöd. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att skyndsamt bistå Ukraina med det efterfrågade stödet. Eftersom situationen i Ukraina är mycket allvarlig och utvecklas snabbt är det av avgörande betydelse att det efterfrågade stödet ges och garantierna ställs ut så snart som möjligt. Det är vidare angeläget att säkerställa Sveriges tillgång till vaccin vid influensapandemier. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringar i statens budget för 2026.

Regeringen anser vidare mot bakgrund av den allvarliga situationen i Ukraina att det finns synnerliga skäl för riksdagen att besluta om förkortad motionstid.

Regeringspartierna och Sverigedemokraterna har kommit överens om att införa en ram för det militära stödet till Ukraina för 2024–2027. Ramen uppgår till 146,5 miljarder kronor, fördelat på 25 miljarder kronor för 2024, 41,5 miljarder kronor för 2025 och 40 miljarder kronor per år för 2026 och 2027. Det stöd till Ukraina som föreslås i propositionen är en del av den ramen.

Detta är den första ändringsbudgeten under 2026. En förteckning över ändringsbudgetarna under 2025 finns i betänkande 2025/26:FiU11 Höständringsbudget för 2025 (s. 5 f.).

Utskottets överväganden

Propositionen

Utgiftsområde 1 Rikets styrelse

5:1 Länsstyrelserna m.m.

Anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. används bl.a. för de 21 länsstyrelsernas förvaltningsutgifter, regeringens behov av vissa mindre utvecklingsinsatser och visst europeiskt samarbete. Ukraina har behov av stöd för att utveckla och återuppbygga samhället i provinsen Zaporizjzja oblast i syfte att stärka landets civila försvar. Länsstyrelserna i Värmland och Västernorrland har lämnat förslag på stödåtgärder i form av kunskaps- och erfarenhetsutbyte på regional nivå inom civil beredskap. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att bistå Ukraina med det efterfrågade stödet. Anslaget bör därför ökas med 3 000 000 kronor.

För att möjliggöra stödåtgärderna bör anslagsändamålet utvidgas så att anslaget även får användas för att lämna stöd till Ukraina.

Ökningen av anslaget finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap minskas med motsvarande belopp.

Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning

Garanti till Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken

Den fortsatta ryska aggressionen mot Ukraina har förvärrat en redan ansträngd ekonomisk och finansiell situation i landet. Ukrainas finansieringsbehov bedöms vara betydande och akuta. Det är därför av stor vikt att Sverige bidrar med stöd för att stärka Ukrainas ekonomi.

IBRD har ett flertal pågående engagemang i Ukraina i form av reform- och stödinsatser som syftar till att stärka landets långsiktiga ekonomiska tillväxt och stabilitet, bl.a. insatser för EU‑anpassning, för att utveckla den inhemska finanssektorn och det sociala skyddsnätet samt reformer inom den offentliga förvaltningen.

Efter förslag i propositionen Extra ändringsbudget för 2022 – Garanti till Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken för lån till Ukraina bemyndigades regeringen att under 2022 ställa ut en statlig garanti till IBRD som uppgick till högst 44 700 000 euro plus ränta för bankens kompletterande lån till Ukraina (prop. 2021/22:152, bet. 2021/22:FiU45, rskr. 2021/22:190).

IBRD förväntas under det första kvartalet 2026 besluta om ytterligare lån till Ukraina på 236 miljoner euro och har bett Sverige att möjliggöra ett lån genom att ställa ut en garanti till banken. Sverige har ett nära och långtgående samarbete med Världsbanksgruppen, i vilken IBRD ingår. Banken har djupgående kunskaper om den finansiella och ekonomiska situationen i Ukraina och bedöms vara en pålitlig institution för att förvalta och övervaka ekonomiskt stöd till landet.

Det aktuella lånet från IBRD till Ukraina har en löptid om 30 år och rörlig ränta. Sverige kan, vid uteblivna betalningar av Ukraina, som mest behöva betala hela kapitalbeloppet om 236 miljoner euro, vilket för närvarande motsvarar 2,5 miljarder kronor, plus ränta. Enligt beräkningar baserade på nuvarande ränteläge kommer de totala räntebetalningarna att uppgå till 203 miljoner euro, vilket för närvarande motsvarar 2,2 miljarder kronor. Det garanterade beloppet, dvs. kapitalbeloppet plus ränta, beräknas därmed uppgå till 439 miljoner euro, vilket för närvarande motsvarar 4,7 miljarder kronor.

De första tio åren av lånets löptid är amorteringsfria och därefter ska Ukraina göra amorteringar till IBRD två gånger per år. Sveriges eventuella infriande av garantin, dvs. det Sverige behöver betala om Ukraina inte amorterar enligt plan, kommer att spridas ut över lånets löptid. För Sverige innebär det att den högsta förväntade årliga kostnaden beräknas uppkomma 2037 och uppgå till ca 237 miljoner kronor. Återbetalningar av lånet som garanteras av Sverige har samma prioritet och villkor som övriga lån från IBRD. Banken har en mycket hög grad av återbetalning på grund av sin status som prioriterad fordringsägare. Ett eventuellt infriande av garantin kommer vidare att leda till att Sverige får en rätt att kräva betalning för det infriade beloppet (regressrätt) från Ukraina.

Låneavtalet är föremål för slutlig formell handläggning av banken och Ukraina, och ett besked från Sverige om att landet kommer att ställa ut en garanti är en förutsättning för att lånet ska beviljas.

Det råder stor osäkerhet kring hur den rådande situationen i Ukraina kommer att utvecklas och hur den kommer att påverka den ekonomiska utvecklingen i landet. Det är svårt att bedöma om och i så fall när garantin kommer att infrias. Garantin bör därför hanteras utanför ramen för den statliga garantimodellen, som regleras i 6 kap. 4 och 5 §§ budgetlagen (2011:203). Kostnader för ett eventuellt infriande av garantin bör därför anslagsfinansieras. Ukraina ingår i OECD:s lista över biståndsländer och kostnaderna för ett eventuellt infriande uppfyller kriterierna för internationellt bistånd, enligt den definition som används av OECD:s biståndskommitté DAC. Dessa kostnader avses därför finansieras från anslaget 1:1 Biståndsverksamhet inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.

Enligt 10 kap. 3 § regeringsformen krävs riksdagens godkännande för att regeringen ska kunna ingå en bindande internationell överenskommelse som gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Vidare krävs enligt 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen och 6 kap. 3 § första stycket budgetlagen riksdagens medgivande för att Sverige ska kunna göra ekonomiska åtaganden av detta slag.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att riksdagen godkänner avtalet med IBRD om en garanti för bankens lån till Ukraina och bemyndigar regeringen att under 2026 ställa ut en statlig garanti till banken som, inklusive tidigare utfärdade garantier, uppgår till högst 280 700 000 euro plus ränta.

Efter riksdagens godkännande, och under förutsättning att innehållet i det slutliga låneavtalet mellan IBRD och Ukraina överensstämmer med innehållet i utkastet till låneavtal, avser regeringen att ingå garantiavtalet.

Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap

1:1 Förbandsverksamhet och beredskap

I propositionen föreslås att regeringen bemyndigas att skänka försvarsmateriel till Ukraina (se nedan anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar). Överföringen av materielen till Ukraina medför bl.a. kostnader för transporter med tillhörande säkerhetsoperationer samt för iordningställande och stöd till underhåll av materielen. Det är angeläget att överföringen kan genomföras skyndsamt. Vidare behöver Försvarsmakten genomföra utbildningsinsatser för att utveckla Ukrainas försvarsförmåga, inklusive insatser riktade till ukrainska medborgare. Utbildningsinsatserna avses genomföras inom ramen för bilaterala och multilaterala samarbeten. Anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap bör därför ökas med 877 208 000 kronor.

Ökningen av anslaget finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med motsvarande belopp.

1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt

Ukraina har efterfrågat ytterligare materiel och utrustning för att stärka sin operativa försvarsförmåga, t.ex. när det gäller luftförsvar, långräckviddig bekämpning, materiel för logistik, infanteri, ledningsstöd och taktisk kommunikation, ammunition, sensorer och obemannade system. Vidare efterfrågar Ukraina fortsatta åtgärder för att utveckla och anpassa materiel till landets behov. Försvarets materielverk och Försvarsmakten har på uppdrag av regeringen lämnat förslag på materiel och utrustning som kan upphandlas och skänkas till Ukraina. Det handlar framför allt om materiel och utrustning som finns tillgänglig på marknaden, men det kan även vara fråga om materiel och utrustning som kräver viss utveckling och anpassning för att kunna tillgodose Ukrainas behov. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att bistå Ukraina med den efterfrågade materielen och utrustningen. Sverige bör därför anskaffa och utveckla sådan materiel och utrustning för att skänka den till Ukraina samt ge stöd till underhåll av materielen och utrustningen. Anslaget bör därför ökas med 4 922 405 000 kronor.

För att kunna beställa och utveckla den efterfrågade materielen och utrustningen behövs ett utökat bemyndigande som medför ekonomiska åtaganden kommande år med 4 633 217 000 kronor. Bemyndigandet föreslås även omfatta en marginal på 1 410 753 000 kronor för att kunna hantera osäkerheter i fråga om leveranser av den materiel och utrustning som ska anskaffas. Sammantaget behöver bemyndigandet ökas med 6 043 970 000 kronor. Vidare behöver bemyndigandet utvidgas till att även omfatta att besluta om beställningar av utrustning och att besluta om utveckling av materiel och utrustning. Regeringen bör därför bemyndigas att under 2026 för anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt besluta om beställningar och utveckling av materiel och utrustning som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 11 121 170 000 kronor 2027–2030. Bemyndigandet medför behov av framtida anslag och anslaget beräknas öka med 2 748 557 000 kronor 2027 och 1 884 660 000 kronor 2028.

Vidare bör anslagsändamålet utvidgas så att anslaget även får användas till att utveckla materiel och utrustning i syfte att skänka denna till Ukraina.

Ökningen av anslaget 2026 och de beräknade ökningarna 2027 och 2028 finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med 9 555 622 000 kronor.

Utförsel av försvarsmateriel som utgör krigsmateriel enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel kräver tillstånd enligt samma lag.

1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar

Ukraina har behov av försvarsmateriel, bl.a. vapen och ammunition. Försvarsmakten har på uppdrag av regeringen lämnat förslag på hur ett fortsatt stöd till Ukraina kan utformas.

Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att tillhandahålla den efterfrågade materielen till Ukraina. Sverige bör därför bistå Ukraina med den materiel som Försvarsmakten bedöms kunna avvara.

Enligt 8 kap. 6 § budgetlagen får regeringen besluta om överlåtelse av lös egendom om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel. Den aktuella försvarsmaterielen behövs för statens verksamhet, men bedöms tillfälligt kunna avvaras som stöd till Ukraina. För att regeringen ska kunna skänka materielen krävs därför riksdagens bemyndigande.

Regeringen bör mot denna bakgrund bemyndigas att under 2026 besluta att skänka försvarsmateriel till Ukraina i form av granatgevär med ammunition, som kan avvaras av Försvarsmakten under en begränsad tid, till ett värde om högst 600 640 000 kronor.

För att kunna ersätta den materiel som nu föreslås skänkas till Ukraina med motsvarande materiel behöver även beställningar göras som medför ekonomiska åtaganden kommande år. Bemyndigandet bör därför ökas med 600 640 000 kronor. Ökningen av bemyndigandet medför behov av framtida anslag och anslaget beräknas öka med 600 640 000 kronor 2027.

Den beräknade ökningen av anslaget 2027 finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med 600 640 000 kronor.

Utförsel av försvarsmateriel som utgör krigsmateriel enligt lagen om krigsmateriel kräver tillstånd enligt samma lag.

1:9 Totalförsvarets forskningsinstitut

Ukraina har efterfrågat stöd för att stärka landets totalförsvarsförmåga. Totalförsvarets forskningsinstitut har lämnat förslag på hur ett fortsatt stöd till Ukraina kan utformas. Myndigheten har möjlighet att bistå Ukraina med tekniköverföring, metodutveckling och kunskapsöverföring. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att stödja Ukraina på detta område. Anslaget bör därför ökas med 69 070 000 kronor.

Ökningen av anslaget finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med motsvarande belopp.

1:14 Stöd till Ukraina

Ramen för det militära stödet till Ukraina hanteras inom anslaget 1:14 Stöd till Ukraina. Medel från anslaget omfördelas till andra berörda anslag i syfte att genomföra föreslagna stödåtgärder.

För att finansiera ökningarna av de anslag som föreslås och beräknas i propositionen i syfte att vidta stödåtgärder till Ukraina minskas anslaget med 11 374 740 000 kronor.

2:4 Krisberedskap

Ukraina har efterfrågat stöd i form av materiel, utbildning och expertis inom bl.a. minhantering, sjukvård och rehabilitering samt för att skydda kritisk infrastruktur och civilbefolkningen. Myndigheten för civilt försvar har lämnat förslag på stöd som kan lämnas till Ukraina inom dessa områden. Myndigheten föreslår även att ytterligare civil expertis tillförs Natos initiativ till stöd för Ukraina, NATO Security Assistance and Training for Ukraine. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att bistå Ukraina med stödet. Anslaget bör därför ökas med 138 100 000 kronor.

För att kunna upphandla den materiel som föreslås skänkas till Ukraina behöver beställningar göras som medför ekonomiska åtaganden kommande år. Bemyndigandet bör därför ökas med 116 100 000 kronor. Ökningen av bemyndigandet medför behov av framtida anslag och anslaget beräknas öka med 85 100 000 kronor 2027 och med 31 000 000 kronor 2028.

Ökningen av anslaget 2026 och de beräknade ökningarna av anslaget 2027 och 2028 finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med 254 200 000 kronor.

2:8 Myndigheten för psykologiskt försvar

Ukraina har efterfrågat stöd och expertis för att bl.a. öka befolkningens, civilsamhällets och myndigheters motståndskraft samt stärka de institutioner som har till uppgift att skydda demokratiska processer i Ukraina. Myndigheten för psykologiskt försvar har lämnat förslag på hur stödet till Ukraina kan utformas. Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att bistå Ukraina med det efterfrågade stödet. Anslaget bör därför ökas med 15 000 000 kronor.

Ökningen av anslaget finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med motsvarande belopp.

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

2:2 Insatser för vaccinberedskap

En upphandling av vaccin vid influensapandemier har försenats. För att säkerställa tillgång till sådant vaccin behöver avtal därför ingås under det första halvåret 2026 som medför ekonomiska åtaganden under flera år. Det är angeläget att Sverige har tillgång till vaccin vid en influensapandemi. Regeringen bör därför bemyndigas att under 2026 för anslaget 2:2 Insatser för vaccinberedskap ingå avtal om vaccin vid influensapandemier som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 498 333 000 kronor 2027–2030.

Konsekvenser för statens budget

De förslag som lämnas i propositionen innebär att anvisade medel sammantaget minskar med 5,3 miljarder kronor 2026. De minskade utgifterna beräknas förstärka statens finansiella sparande med 5,3 miljarder kronor och minska statens lånebehov med motsvarande belopp.

De föreslagna förändringarna av beställningsbemyndigandena för anslagen 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 2:4 Krisberedskap medför ökade utgifter. Anslagen beräknas behöva öka med totalt 5,3 miljarder kronor för 2027 och 2028. De ökade utgifterna beräknas försämra statens finansiella sparande med 3,4 miljarder kronor 2027 och 1,9 miljarder kronor 2028. Statens lånebehov beräknas öka med motsvarande belopp. De anslagsökningar som föreslås och beräknas i propositionen finansieras genom att anslaget 1:14 Stöd till Ukraina minskas med motsvarande belopp 2026.

Förslagen innebär vidare att de statliga garantiåtagandena ökar med 2,5 miljarder kronor exklusive ränta. Statens lånebehov och finansiella sparande påverkas inte av utfärdandet av garantin. Om garantin behöver infrias innebär det att staten betalar ut ersättning för förluster på garantin, vilket tar utrymme under utgiftstaket i anspråk, försämrar statens finansiella sparande och ökar statens lånebehov. Framtida återvinningar av utbetalda belopp till följd av infrianden av garantin kommer att leda till att statens lånebehov minskar och att statens finansiella sparande förbättras.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2026

Specifikation av ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade anslag 2026

Tusental kronor

Utgiftsområde/anslag		Beslutad ram/anvisat anslag	Förändring av ram/ anslag	Ny ram/ny anslagsnivå
1	Rikets styrelse	21 614 324	3 000	21 617 324
5:1	Länsstyrelserna m.m.	4 418 384	3 000	4 421 384
6	Försvar och samhällets krisberedskap	225 022 485	–5 352 957	219 669 528
1:1	Förbandsverksamhet och beredskap	77 066 828	877 208	77 944 036
1:2	Försvarsmaktens insatser internationellt	15 306 336	4 922 405	20 228 741
1:9	Totalförsvarets forskningsinstitut	796 361	69 070	865 431
1:14	Stöd till Ukraina	39 725 000	–11 374 740	28 350 260
2:4	Krisberedskap	4 040 508	138 100	4 178 608
2:8	Myndigheten för psykologiskt försvar	159 794	15 000	174 794
Summa anslagsförändring på ändringsbudget	–5 349 957

 

Bilaga 3

Regeringens förslag till ändrade och nya beställningsbemyndiganden 2026

Ändrade och nya beställningsbemyndiganden 2026

Tusental kronor

Utgiftsområde/anslag		Beslutat beställnings-bemyndigande	Förändring av beställnings-bemyndigande	Nytt beställnings-bemyndigande	Tidsperiod
6 1:2	Försvarsmaktens insatser internationellt	5 077 200	6 043 970	11 121 170	2027–2030
6 1:3	Anskaffning av materiel och anläggningar	288 854 000	600 640	289 454 640	2027–2037
6 2:4	Krisberedskap	3 146 000	116 100	3 262 100	2027–2032
9 2:2	Insatser för vaccinberedskap		498 333	498 333	2027–2030
Summa förändring av beställnings-bemyndiganden på ändringsbudget	7 259 043

Anm.: De ekonomiska åtagandena tillåter utgifter fr.o.m. 2027 t.o.m. angett slutår.