Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot

Justitieutskottets betänkande 2025/26:JuU45

Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Ändringarna syftar till att stärka skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot och innebär bl.a.

•       utökade möjligheter till förvar, bl.a. längre förvarstider och ett sänkt beviskrav vid förvar av vuxna

•       ett förtydligande avseende förutsättningarna för att besluta om utvisning

•       skärpta straff för vissa brott enligt lagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2027.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

Behandlade förslag

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot

Utskottets ställningstagande

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (V)

2. Regeringens lagförslag, punkt 1 (MP)

3. Rättssäkerhet och utvärdering, punkt 2 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:267 Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Två motioner med totalt fyra motionsyrkanden har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Utlänningslagen (2005:716) innehåller grundläggande bestämmelser om utlänningars rätt att vistas i Sverige, utvisning och avvisning. Lagen innehåller även särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhets­ärenden, ska hanteras. I ett säkerhetsärende förordar Säkerhets­polisen en viss utgång utifrån skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet.

För de mer kvalificerade säkerhetsärendena finns en särskild lagstiftning, lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2022 och ersatte då lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Enligt 2 kap. 1 § LSU får en utlänning utvisas ur Sverige om utlänningen med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666), eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

LSU innehåller även regler om t.ex. förvar, uppsikt och tvångsmedel. Förvar och uppsikt är åtgärder som under vissa förutsättningar får användas som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet.

Ett beslut om utvisning enligt LSU meddelas av Migrationsverket efter ansökan av Säkerhetspolisen. Migrationsverkets beslut kan i sin tur överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen och Migrationsverket hanterar årligen ett antal sådana mål och ärenden. Vissa av dessa ärenden blir föremål för regeringens prövning.

Under tiden den 1 juli 2024 t.o.m. den 30 juni 2025 fattade regeringen sex beslut med stöd av LSU, vilket var lika många som föregående år. Det rör sig alltså om ett klart begränsat antal ärenden som regeringen prövar varje år. Det har sin förklaring i att LSU enbart tillämpas vid de mest kvalificerade säkerhetshoten mot Sverige.

Propositionen

I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i LSU. Regeringens förslag och bedömningar innebär i huvudsak följande.

Ett försämrat säkerhetsläge kräver en förstärkt lagstiftning

Säkerhetsläget i Sverige har försämrats på senare år. Regeringen har ett ansvar för att skydda Sverige, de demokratiska institutionerna och medborgarna. Arbetet med att skydda Sverige mot terrorism, liknande våldshandlingar och hot måste vara uthålligt, långsiktigt och strategiskt. Regeringen anser att det allvarliga säkerhetsläget kräver att åtgärder vidtas för att skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot även framöver ska vara effektivt. Regeringen konstaterar att LSU är en mycket viktig beståndsdel i skyddet av landets säkerhet. Utvecklingen av säkerhetsläget motiverar åtgärder när det gäller de utlänningar som utgör de mest kvalificerade säker­hets­hoten mot Sverige.

Vidare har det nyligen i andra lagstiftningsprodukter föreslagits ändringar i utlänningslagen när det gäller bestämmelser med motsvarigheter i LSU. Regeringen anser att det därför även finns systematiska skäl som talar för att se över vissa av bestämmelserna i LSU.

Utökade möjligheter till förvar

Sänkt beviskrav för förvar av vuxna utlänningar

En utlänning som har fyllt 18 år får enligt nuvarande ordning tas i förvar bl.a. om det är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt LSU kommer att meddelas, eller om det finns ett sådant beslut och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

De två varianterna av förvar brukar kallas sannolikhetsförvar och verk­ställighets­förvar. När det gäller sannolikhetsförvar har kravet på att det ska vara sannolikt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas i stort varit oförändrat sedan 1970-talet.

Ett motsvarande sannolikhetskrav för utlänningar som har fyllt 18 år finns i utlänningslagen (10 kap. 1 § andra stycket 2). I propositionen Skärpta regler om uppsikt och förvar (prop. 2025/26:265 s. 75) föreslås att förvar enligt utlänningslagen som huvudregel ska få beslutas om det kan antas att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas. I propositionen framförs bl.a. att det inte bör krävas en så hög grad av säkerhet som nuvarande sannolikhetskrav innebär, särskilt eftersom det i vissa fall kan vara svårt att slå fast att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas.

Regeringen konstaterar i den nu aktuella propositionen att förslaget som avser utlänningslagen utgör starka skäl för att beviskravet ska ändras även i LSU. Regeringen anser att det är naturligt att använda reglerna i den generella utlänningsrätten som utgångspunkt. Samtidigt behöver det beaktas att LSU tar sikte på de allra mest kvalificerade säkerhetshoten, vilket utgör tungt vägande skäl för att i vart fall inte ha mindre betungande regler i detta regelverk än i utlännings­rätten i stort. Regeringen anser därför att förvars­reglerna i LSU och utlännings­lagen bör överens­stämma.

Utgångspunkten för all reglering om förvar är att ett beslut om förvar inne­bär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet. Det ställer höga krav på rättssäkerhet och på en tydlig reglering om under vilka förutsättningar åtgärden får vidtas. Regeringen anser att ett krav på att det kan antas att utlänningen kommer att utvisas tillgodoser behovet av att skydda Sverige från den risk som de aktuella utlänningarna innebär och den enskildes intresse av att inte frihetsberövas i onödan. Det uppfyller även kravet på tydlighet vad gäller under vilka förutsättningar åtgärden får vidtas.

Vidare bedömer regeringen att nuvarande rättssäkerhetsgarantier är till­räckliga även vid ett sänkt beviskrav. Sådana rättssäkerhetsgarantier utgörs t.ex. av att det i LSU är reglerat att förvar ska pågå under så kort tid som möjligt, den lagstadgade proportionalitetsprincipen, rätten till offentligt biträde och regel­bunden omprövning av förvarsbeslutet (jfr 1 kap. 8 §, 3 kap. 7 och 10 §§ och 6 kap. 6 §).

Rekvisitet ”kan antas” innebär att även om det är fråga om ett antagande ska det finnas objektiva grunder som ger stöd för antagandet. Beviskravet är väl etablerat inom utlänningsrätten och bör därför enligt regeringen inte medföra några tillämpningssvårigheter för berörda myndigheter.

Sammantaget anser regeringen alltså att beviskravet för s.k. sannolik­hetsförvar ska sänkas på så sätt att det ska vara tillräckligt att det kan antas att ett beslut om utvisning kommer att meddelas. Det föreslås endast gälla för utlänningar som har fyllt 18 år. Förutsättningarna för förvar i övrigt ska även fortsättningsvis gälla.

Förslaget om ett sänkt beviskrav för förvar medför även förslag om ett sänkt beviskrav vad gäller förutsättningarna för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt enligt LSU.

Tidsgränsen vid förvar av vuxna tas bort

En åtgärd enligt LSU får endast vidtas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse (1 kap. 8 §). Denna generella proportionalitetsregel kompletteras när det gäller förvar med en bestämmelse om att förvar ska pågå under så kort tid som möjligt (3 kap. 7 §).

Som huvudregel får utlänningen inte hållas i verkställighetsförvar i längre tid än ett år. Under vissa förutsättningar får förvarstiden förlängas med ytterligare två år, vilket innebär att den maximalt tillåtna tiden som en vuxen utlänning får hållas i verkställig­hetsförvar uppgår till tre år (3 kap. 8 § LSU).

Som framgår ovan konstaterar regeringen att säkerhetsläget har försämrats. Det kan leda till ökade svårigheter att verkställa utvisningsbeslut enligt LSU. Regeringen anser att det i sammanhanget är värt att framhålla att det normalt krävs betydligt längre tid att förbereda en utvisning av en utlänning som utgör ett kvalificerat säkerhetshot än att förbereda verkställighet av andra beslut om utvisning. Processen med att utvisa utlänningar som omfattas av LSU är nämligen inte sällan mer komplicerad och långdragen än för övriga utlänningar. Den mottagande staten kan t.ex. efterfråga ett betydligt fylligare underlag när det gäller en presumtiv terrorist än vad som annars är fallet inför bedömningen av om personen kan tas emot. I vissa fall kan mer än ett land anges som mottagande land i utvisningsbeslutet, vilket innebär att fler stater kan behöva involveras i förberedelserna. Regeringen anser därför att det finns starka skäl som talar för att längre förvarstider för vuxna enligt LSU behövs. Skyddet för Sveriges säkerhet utgör därmed motiv för längre förvarstider för att säkerställa att förvar av kvalificerade säkerhetshot inte upphävs i väntan på verkställighet av ett utvisningsbeslut.

Regeringen konstaterar samtidigt att en svårighet med förlängda tidsfrister för verkställighetsförvar enligt LSU är att de kvalificerade säkerhetsärendena kan skilja sig åt i väsentliga avseenden. Ett ärende kan ta mycket lång tid att handlägga, samtidigt som det är av stor vikt att utlänningen kan hållas kvar i förvar. Regeringen konstaterar även att en risk med fasta tidsgränser för förvar är att tidsgränsen kan få en normerande effekt för hur länge ett förvar ska pågå, i stället för att ses som den yttersta gränsen för ett förvarstagande.

I likhet med utredningen anser regeringen att det av Europa­konventionen inte följer ett krav på några fasta tidsgränser för hur länge ett förvar får pågå. När det gäller brottsutvisade utlänningar finns det inte någon fast tidsgräns för förvar i väntan på verkställighet. Förvarstidens längd begränsas i stället av en allmän regel om att en utlännings frihet inte ska begränsas mer än nödvändigt i varje enskilt fall, så länge åtgärden är proportionerlig (1 kap. 8 § utlännings­lagen).

Enligt regeringen finns det alltså inte något hinder mot en reglering som inte innehåller några fasta tidsgränser för förvar. Regeringen anser att det också finns goda skäl för en sådan ordning, bl.a. med hänsyn till svårigheterna att slå fast en lämplig tidsgräns som tillgodoser intresset av förvar i samtliga fall.

Enligt regeringen talar även systematiska skäl mot en fast tidsgräns vid förvar av de utlänningar som utgör de mest kvalificerade säkerhetshoten mot Sverige, eftersom en sådan fast tidsgräns saknas för verkställighetsförvar vid utvisning på grund av brott med stöd av utlänningslagen. Regeringen föreslår därför att tidsgränsen för verk­ställighetsförvar av vuxna utlänningar ska tas bort.

Genom att ta bort den fasta tidsgränsen betonas i stället vikten av att göra en individuell prövning i varje fall. En sådan reell prövning motverkar risken för att en borttagen yttre tidsgräns leder till oskäligt långa förvarstider.

I och med att LSU tillämpas på utlänningar som bedöms utgöra kvalificerade säkerhetshot mot Sverige, ställs det vid en aktuell proportionalitets­­bedömning generellt sett ett högt krav på utlänningens intresse för att det ska väga tyngre än det allmännas intresse av att åtgärden vidtas eller fortgår. Regeringen anför att risken för att oskyldiga drabbas eller att viktiga samhällsfunktioner skadas måste väga tungt. Det krävs därmed betydligt starkare skäl än annars för att det intrång eller men som en åtgärd innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse ska väga över.

Att den yttersta gränsen för hur länge en utlänning kan hållas i förvar enligt LSU får avgöras av en proportionalitetsbedömning innebär att så länge myndigheterna arbetar aktivt med verkställigheten av en utvisning av en person som utgör ett kvalificerat säkerhetshot, och en framtida verkställighet inte bedöms utsiktslös, så bör han eller hon inte försättas på fri fot. På samma sätt som i dag kan även utlänningens samarbete i verkställig­hetsfrågan vägas in i proportionalitetsbedömningen.

Slutligen konstaterar regeringen att den behöriga myndigheten även i fortsättningen ska pröva ett beslut om förvar på nytt inom fyra veckor från den dagen då beslutet verkställdes. Regleringen med fortlöpande förnyade prövningar av ett förvarsbeslut säkerställer att den enskilde kontinuerligt får förvarsbeslutet prövat och att myndigheterna har en skyldighet att försätta utlänningen på fri fot om en ny prövning inom tidsfristerna inte sker.

Sammantaget anser regeringen att förslaget i denna del är tillräckligt för att tillgodose kravet på rättssäkerhet för den enskilde.

Tidsgränsen för förvar av barn förlängs

Särskilda tidsgränser gäller vid förvar av barn, som är väsentligt kortare än vad som gäller för vuxna. En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, dvs. tre dygn. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen dock hållas i förvar under ytterligare 72 timmar (3 kap. 9 § LSU).

Med beaktande av det särskilda skyddet för barn mot frihetsberövanden anser regeringen att det även fortsättningsvis bör finnas uttryckliga tids-gränser för hur länge ett förvar av barn får bestå. Mot bakgrund av det rådande säkerhetsläget och att nuvarande tidsfrister för barn är väldigt restriktiva, bedöms det dock finnas skäl att överväga längre förvarstider för barn i ärenden enligt LSU. Regeringen anser att Europakonventionen och barn­konventionen ger utrymme för detta.

I propositionen Skärpta regler om uppsikt och förvar (prop. 2025/26:265) föreslår regeringen att ett barn i ett säkerhetsärende, med vissa undantag, enligt utlänningslagen inte ska få hållas i förvar inför avlägsnande längre tid än tre månader eller, om det finns synnerliga skäl, sex månader. Dessa tidsgränser ska även gälla ett barn som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. I den nämnda propositionen framförs bl.a. att Säkerhetspolisen ser ett fortsatt hot från minderåriga som radikaliseras inom våldsbejakande högerextremism och islamism, vilket följer en längre trend där myndigheten noterat ett ökat inflöde av underrättelser som gäller yngre individer med uttryckt avsikt att begå någon form av våldsbrott.

Regeringen konstaterar att de svårigheter som gäller för att genomföra utvisningar av utlänningar som omfattas av LSU även gäller ärenden som rör barn. Det är fråga om ärenden som många gånger är komplexa och tids­krävande där det kan krävas särskilt lång tid för att förbereda avlägsnandet. Det är också rimligt att kvalificerade säkerhetsärenden som handläggs enligt LSU inte har kortare förvarstider än vad som gäller för säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen, eftersom utlänningar som omfattas av LSU utgör de mest kvalificerade hoten mot Sveriges säkerhet.

Vidare konstaterar regeringen att även om det får antas vara mycket ovanligt att ett barn tas i förvar med stöd av LSU, kan det inträffa. Inte minst utvecklingen de senaste åren med minderåriga aktörer som i högre grad iakttagits inom ramen för terrorattentatsplanering i Sverige innebär att det behöver finnas en beredskap för att det framöver kan finnas ett behov av att i vissa fall ta barn i förvar en längre tid än enstaka dagar. Sammantaget anser regeringen att det alltså finns starka skäl att förlänga tidsgränsen för hur länge ett barn får tas i förvar. En sådan förlängning bedöms också vara förenlig med Europa­konventionen, eftersom det är nödvändigt för att uppnå det syfte som efter­strävas, nämligen utvisning av kvalificerade säkerhetshot.

När det gäller tidsgränsen bör den vara så lång att det finns en realistisk möjlighet att utvisningsbeslutet ska hinna verkställas. Samtidigt behöver den restriktivitet som i allmänhet gäller för förvarstagande av barn beaktas. Regeringen föreslår därför att ett förvar av barn med stöd av LSU som utgångs­punkt inte ska få pågå under längre tid än vad som föreslås gälla i säkerhets­ärenden enligt utlänningslagen eller för brottsutvisade, dvs. tre månader. Med hänsyn till att det rör sig om de mest kvalificerade säkerhets­hoten mot Sverige bör dock möjligheten att förlänga förvaret vid synnerliga skäl överstiga det förslag som finns när det gäller säkerhets­ärenden enligt utlänningslagen. Regeringen anser därför att ett förvar vid synnerliga skäl ska få pågå i ytterligare högst nio månader.

Enligt regeringen utgör de föreslagna tidsfristerna en rimlig avvägning mellan de skäl som finns för förvar och den restriktivitet som ska gälla vid förvarstagande av barn. En maximal tidsgräns om tolv månader anses vara proportionerlig eftersom statens intresse av att kunna utvisa barn som utgör kvalificerade säkerhetshot väger tyngre än barnets rätt att kunna röra sig fritt.

Regeringen understryker att ett förvar av barn med stöd av LSU endast får ske om inte mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, som uppsikt. Ett förvar av barn med stöd av LSU, oavsett tidslängd, förutsätter alltså att det är oundgängligen nödvändigt sett till det kvalificerade säkerhetshot mot Sverige barnet i ett sådant fall utgör. Av dessa skäl är förutsättningarna för att ta en utlänning som inte har fyllt 18 år i förvar också striktare än vad som gäller för vuxna förvarstagna enligt lagen. Regeringen anser sammantaget att förlängda förvarstider för barn i LSU – i de få fall det kan antas bli aktuellt – är förenligt med barnkonventionen.

Vidare framhåller regeringen att ett effektivt verkställighetsarbete är viktigt för att hålla förvarstiderna nere. Regeringen avser därför att följa tillämpningen av bestämmelserna gällande tidsfrister noga, i synnerhet när det gäller barn. Det kan finnas skäl för regeringen att återkomma i frågan när bestämmelserna varit i kraft en tid, exempelvis genom ett uppföljande uppdrag.

Tidsfrister för ny prövning av förvar av barn införs

Enligt nuvarande ordning ska ett beslut om förvar av en vuxen utlänning prövas på nytt med de tidsfrister som anges i 3 kap. 10 § LSU. Några motsvarande tidsfrister för ny prövning av förvarsbeslutet när det gäller barn finns inte.

Förslaget ovan innebär att tidsgränserna för förvar av barn väsentligt förlängs. Med beaktande av den tid som förvaret kan pågå och eftersom förvar är en mycket ingripande åtgärd för barn föreslår regeringen att förvarsbeslut av barn prövas på nytt med vissa intervall.

Regeringen föreslår att samma regler som gäller för vuxna enligt LSU ska gälla för barn. Det innebär att om beslutet rör sannolikhetsförvar ska beslutet prövas på nytt av behörig myndighet inom fyra veckor från den dag då beslutet verkställdes. När det finns ett beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av utvisningsbeslutet, ska förvars­beslutet prövas på nytt inom fyra veckor. Med ett så kort tidsintervall säker­ställs bl.a. vikten av att barnets bästa beaktas.

Barn som tas i förvar ska kunna placeras på en säkerhetsavdelning

Enligt nuvarande ordning ska en vuxen som har tagits i förvar placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte (3 kap. 18 § LSU). En utlänning som inte har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska i stället placeras i Migrations­verkets förvarslokaler (3 kap. 19 § LSU).

I propositionen Skärpta regler om uppsikt och förvar (prop. 2025/26:265) föreslås att barn ska få placeras på en säkerhetsavdelning vid synnerliga skäl. Det betonas att det finns anledning att vara särskilt restriktiv med att införa en möjlighet att placera barn på en säkerhetsavdelning, men att även barn i säkerhetsärenden kan vara radikaliserade, våldsbenägna och hotfulla. Detta kan t.ex. medföra en risk för att en sådan ungdom försöker radikalisera eller på annat sätt påverka andra förvarstagna (se avsnitt 11.3 i propositionen).

Regeringen anser att detta i hög grad gör sig gällande även i de sällsynta fall när ett barn tas i förvar med stöd av LSU. Även systematiska skäl talar för att den föreslagna ordningen enligt utlänningslagen ska kunna gälla vid förvar av barn med stöd av LSU.

Regeringen konstaterar att placering på en säkerhetsavdelning anses mer ingripande än en vanlig förvarsplacering, med ökad risk för negativ påverkan på barnet till följd av t.ex. isolering. Samtidigt framhålls att det redan i nuvarande lagstiftning finns en möjlighet att avskilja ett barn som tagits i förvar med stöd av LSU (3 kap. 19 § andra stycket). Att det med stöd av LSU redan är möjligt att avskilja ett barn har sin bakgrund i den speciella typ av ärende det handlar om, eftersom ett förvarstaget barn kan innebära en allvarlig säkerhetsrisk.

Vidare anser regeringen att det genom en möjlighet att placera barn på säkerhetsavdelningar säkerställs att ordningen och säkerheten kan upprätt­hållas vid förvarstagandet och att barnet inte tillåts utsätta andra förvarstagna eller personal för säkerhetsrisker. Regeringen föreslår därför att en sådan möjlig­het ska införas. Det föreslås dessutom ett krav på synnerliga skäl för en placering på säkerhetsavdelning.

På motsvarande sätt som vid övriga placeringar föreslås att Migrations­verket ska pröva placeringsbeslutet på nytt inom vissa fastställda tids­intervaller.

Ett förtydligande av utvisningsgrunden

Utvisning med stöd av LSU kan bli aktuell vid såväl risk för terrorist-brottslighet som i andra fall där en utlänning kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Formuleringen av den aktuella utvisningsgrunden – att utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet – tillkom vid införandet av den nuvarande lagen. I den tidigare gällande lagen om särskild utlänningskontroll användes i stället uttrycket att en utlänning fick utvisas ur landet om det var särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Avsikten med ändringen var inte att inskränka tillämpningsområdet.

Regeringen anser dock att den nuvarande ordalydelsen kopplar säkerhets­hotet till utlänningen själv och kan tolkas som att den har ett snävare tillämpningsområde. Regeringen bedömer att det finns en risk för att den nu gällande regleringen inte kan tillämpas i fall där en utlänning inte själv utgör det direkta hotet mot Sveriges säkerhet utan i stället har haft en mer undan­skymd roll, trots att det i själva verket är utlänningens agerande som i förlängningen innebär en allvarlig påverkan på säkerhetsläget i Sverige.

Mot den bakgrunden föreslår regeringen att den aktuella bestämmelsen ska utformas i enlighet med den tidigare lydelsen. En utlänning föreslås alltså få utvisas om det är särskilt påkallat med hänsyn till Sveriges säkerhet.

Regeringen konstaterar att med det förtydligandet som nu föreslås kan en utlänning ses som ett kvalificerat säkerhetshot även om det inte är utlänningen själv som befaras utföra säkerhetshotande handlingar. Det kan t.ex. handla om en utlänning som genom sitt agerande inspirerar, uppmuntrar eller uppmanar andra att begå attentat eller vidta liknande åtgärder som allvarligt hotar Sveriges säkerhet.

Slutligen konstateras att den föreslagna lydelsen överensstämmer med den lydelse som gällde före den 1 juli 2022. Utformningen av bestämmelsen har tidigare bedömts godtagbar och förenlig med det skydd för enskildas fri- och rättigheter som följer av såväl grundlag som internationella åtaganden.

Skärpta straff för vissa brott

I dag är det straffbelagt för en utlänning som enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt LSU inte haft rätt att återvända att uppehålla sig i Sverige (8 kap. 1 §). Straffskalan är fängelse i högst två år och i ringa fall böter.

Regeringen anser att den aktuella straffbestämmelsen måste ses i samman­hanget att det rör sig om ärenden av speciell karaktär. När ett beslut om utvisning av en person som bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot har kunnat verkställas är det av stor vikt att utlänningen inte återvänder till Sverige under tiden återreseförbudet varar. Ett handlande i strid med en utlännings återreseförbud enligt LSU anses vara en typ av brott som utsätter samhället som helhet för fara.

I propositionen Skärpta regler om utvisning på grund av brott (prop. 2025/26:235) finns förslag som innebär ett högre minimistraff för mot­svarande brott i utlänningslagen än enligt LSU. Regeringen anser att det nyssnämnda förslaget talar för en höjning av minimistraffet i LSU, inte minst för att upprätthålla proportionalitet och ekvivalens mellan de två systemen.

Regeringen föreslår därför att minimistraffet för brott av normalgraden bör skärpas till fängelse i sex månader. Maximistraffet för ringa brott föreslås höjas till fängelse i sex månader. Vidare föreslås att den särskilda åtals­prövningen vid ringa fall ska tas bort.

Utöver straffbestämmelsen som riktar sig mot en utlänning som trots ett återreseförbud återvänder till Sverige, är det även straffbelagt att hjälpa en sådan utlänning att komma in i Sverige (8 kap. 2 §). Straffskalan är fängelse i högst två år. Även försök eller förberedelse till sådant brott är kriminaliserat. Regeringen anser att straffbestämmelserna om att uppehålla sig i Sverige i strid med ett återreseförbud och att hjälpa någon med ett sådant återvändande är nära förknippade. Bestämmelserna har samma skyddsintressen och har i förarbetena ansetts vara av samma allvarlighetsgrad. Enligt regeringen bör straffskalorna överensstämma även i fortsättningen. Regeringen föreslår därför att straffskalan för den som hjälper en utlänning som utvisats ur Sverige att återvända till landet i strid med ett återreseförbud ska skärpas på så sätt att minimistraffet höjs till fängelse i sex månader.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2027.

Om ett beslut om förvar har meddelats före ikraftträdandet föreslås äldre bestämmelser fortfarande gälla fram till dess att beslutet prövas på nytt.

Äldre bestämmelser föreslås fortfarande gälla för prövning av ett över­klagat beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Motionerna

Regeringens lagförslag

I kommittémotion 2025/26:4188 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) föreslås att riksdagen ska avslå propositionen.

I kommittémotion 2025/26:4192 av Ulrika Westerlund m.fl. (MP) yrkande 1 föreslås att riksdagen ska avslå propositionen i de delar som innebär att förvarstiderna för barn förlängs och att barn kan placeras på säkerhets­avdelning, dvs. 3 kap. 9, 10 och 19 §§ LSU.

Rättssäkerhet och utvärdering

I kommittémotion 2025/26:4192 av Ulrika Westerlund m.fl. (MP) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag som stärker rättssäkerheten vid säkerhetsärenden. I samma motion yrkande 3 begärs ett tillkännagivande till regeringen om att LSU bör utvärderas, med särskilt fokus på förslagen om sänkta beviskrav och de längre förvarstiderna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det allvarliga säkerhetsläget kräver att åtgärder vidtas för att skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot även framöver ska vara effektivt. Som regeringen anför är LSU en mycket viktig bestånds­­del i skyddet av landets säkerhet. Utskottet delar regeringens bedömning att utvecklingen av säkerhets­läget motiverar åtgärder när det gäller de utlänningar som utgör de mest kvalificerade säkerhetshoten mot Sverige. Vidare har det nyligen i andra lag­stiftningsprodukter föreslagits ändringar i utlännings­lagen när det gäller bestämmelser med motsvarigheter i LSU. I enlighet med vad regeringen anför finns det därför även systematiska skäl som talar för att se över vissa av bestämmelserna i LSU.

När det gäller förslaget att beviskravet för förvar av vuxna ska sänkas från att det är sannolikt att ett utvisningsbeslut enligt LSU kommer att meddelas till att det kan antas att ett sådant beslut kommer att meddelas, konstaterar utskottet att även om det föreslagna rekvisitet innebär att det är fråga om ett antagande, ska det finnas objektiva grunder som ger stöd för antagandet. Därtill är beviskravet som regeringen konstaterar väl etablerat inom utlänningsrätten och bör därför inte medföra några tillämpningssvårigheter för berörda myndig­heter. Sammantaget anser utskottet att förslaget är väl avvägt och ansluter sig till regeringens skäl för förslaget.

Vad sedan gäller förslaget om att tidsgränsen vid förvar av vuxna ska tas bort vill utskottet framföra följande. Utskottet delar regeringens bedömning att skyddet för Sveriges säkerhet utgör motiv för längre förvarstider för att säkerställa att förvar av kvalificerade säkerhetshot inte upphävs i väntan på verkställighet av ett utvisningsbeslut. Utskottet delar även regeringens bedömning att det inte finns något hinder mot en reglering som inte innehåller några fasta tidsgränser för förvar. Som regeringen anför finns det tvärtom goda skäl för en sådan ordning, bl.a. med hänsyn till svårig­heterna att slå fast en lämplig tidsgräns som tillgodoser intresset av förvar i samtliga fall. Genom att ta bort den fasta tidsgränsen betonas i stället vikten av att göra en individuell prövning i varje fall. Utskottet anser likt regeringen att en sådan reell prövning motverkar risken för att en bort­tagen yttre tidsgräns leder till oskäligt långa förvarstider. Som regeringen anför ställs det dock – i och med att LSU tillämpas på utlänningar som bedöms utgöra kvalificerade säkerhetshot mot Sverige – vid en aktuell proportionalitetsbedömning generellt sett ett högt krav på utlänningens intresse för att det ska väga tyngre än det allmännas intresse av att åtgärden vidtas eller fortgår. Risken för att oskyldiga drabbas eller att viktiga samhällsfunktioner skadas måste väga tungt. Utskottet noterar vidare att det även i fortsättningen ska ske regelbundna förnyade prövningar av ett förvarsbeslut. Det säkerställer att den enskilde kontinuerligt får förvarsbeslutet prövat och att myndigheterna har en skyldighet att försätta utlänningen på fri fot om en ny prövning inom tidsfristerna inte görs.

Vad särskilt gäller förvar av barn, föreslår regeringen att det även fortsättningsvis bör finnas uttryckliga tidsgränser för hur länge ett sådant förvar får bestå, men att tidsgränserna ska förlängas. Utskottet delar regeringens bedömning att Europa­konventionen och barnkonventionen ger utrymme för det. Som regeringen konstaterar får det antas vara mycket ovanligt att ett barn tas i förvar med stöd av LSU, men det kan inträffa. Inte minst utvecklingen de senaste åren med minderåriga aktörer som i högre grad iakttagits inom ramen för terrorattentatsplanering i Sverige innebär att det behöver finnas en beredskap för att det framöver kan finnas ett behov av att i vissa fall ta barn i förvar en längre tid än enstaka dagar. Utskottet noterar dessutom att ett förvar av barn enligt LSU förutsätter att förvaret är oundgängligen nödvändigt sett till det kvalificerade säkerhetshot mot Sverige barnet i ett sådant fall utgör. Därtill innebär förslaget att det införs en tidsfrist för ny prövning av förvarsbeslut av barn inom fyra veckor, vilket utskottet är positivt till. Med ett så kort tidsintervall säkerställs som regeringen anför bl.a. vikten av att barnets bästa beaktas. Utskottet står även bakom förslaget att barn som tas i förvar ska kunna placeras på en säkerhets­avdelning, bl.a. eftersom barn i de aktuella ärendena kan vara radikaliserade, vålds­benägna och hotfulla.

När det sedan gäller förslaget om ett förtydligande av utvisningsgrunden, dvs. att en utlänning ska få utvisas enligt LSU om det är särskilt påkallat med hänsyn till Sveriges säkerhet, konstaterar utskottet att det medför att en utlänning kan ses som ett kvalificerat säkerhetshot även om det inte är utlänningen själv som befaras utföra säkerhetshotande handlingar. Det kan t.ex. handla om en utlänning som genom sitt agerande inspirerar, uppmuntrar eller uppmanar andra att begå attentat eller vidta liknande åtgärder som allvarligt hotar Sveriges säkerhet. Som regeringen konstaterar kommer därmed den lydelse som nu föreslås att överensstämma med den som gällde före den 1 juli 2022. Utformningen har tidigare bedömts godtagbar och förenlig med det skydd för enskildas fri- och rättigheter som följer av såväl grundlag som internationella åtaganden. Enligt utskottet finns det inte någon anledning att nu göra en annan bedömning. Utskottet står bakom förslaget i denna del.

Slutligen ställer utskottet sig bakom regeringens förslag om skärpta straff för vissa brott enligt LSU. När ett beslut om utvisning av en person som bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot har kunnat verkställas är det av stor vikt att utlänningen inte återvänder till Sverige under tiden återrese­förbudet varar. Som regeringen anför utgör ett handlande i strid med en utlännings återreseförbud en typ av brott som utsätter samhället som helhet för fara.

Sammantaget ställer sig utskottet bakom regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen. Utskottet avstyrker därför motionerna 2025/26:4188 (V) och 2025/26:4192 (MP) yrkande 1.

Mot bakgrund av att utskottet ställt sig bakom regeringens förslag saknas det anledning för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande om stärkt rättssäkerhet som efterfrågas i motion 2025/26:4192 (MP) yrkande 2. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.

Utskottet anser inte heller att det finns skäl för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande om en utvärdering av LSU som efterfrågas i motion 2025/26:4192 (MP) yrkande 3. Motionsyrkandet avstyrks.

 

 

 

 

 

 

 

Reservationer

Ställningstagande

Vi yrkade avslag på förslaget om LSU som ersatte en tidigare liknande lag (mot. 2021/22:4444). Lagen har bl.a. inneburit utvidgade möjligheter att utvisa utlänningar som bedöms utgöra kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet, ökade möjligheter att använda tvångsmedel och skärpta straff för flera brott mot lagen. Sammanfattningsvis är LSU redan synnerligen repressiv och omfattande. Att som regeringen förslå ett utvidgat tillämpnings­område och dessutom använda säkerhetsläget som argument för ytterligare skärpningar är enligt vår mening alltför vagt och riskerar att leda till ännu fler rättsosäkra utvisningar på mycket godtycklig grund.

Jag fäster särskild vikt vid vad flera remissinstanser anför om att förslaget är problematiskt sett ur ett legalitetsperspektiv vad gäller precision och förutsebarhet. Även behovet av ändringar har ifrågasatts av remissinstanser, bl.a. eftersom LSU har varit i kraft under relativt kort tid. Det finns även invändningar om att nuvarande terrorhotsnivå är densamma som när LSU trädde i kraft.

Vidare har mitt parti motsatt sig förslaget om sänkt beviskrav gällande förvar i utlänningslagen. Någon ändring bör därför inte heller göras i LSU. Vi instämmer dessutom i flera remissinstansers kritik när det gäller förslaget om att ta bort tids­gränsen vid förvar av vuxna. Det är orimligt med förvarstider som i princip kan pågå hur länge som helst. Jag och mitt parti anser inte att det är tillräckligt med den proportionalitetsbedömning som ska göras vid varje enskilt fall av förvar. Personer som hålls i förvar enligt LSU behöver inte ens vara dömda för något brott. Det är därför extra viktigt med tydliga tidsgränser för när förvaret måste upphöra.

Vi instämmer även i remissinstansernas synpunkter gällande tidsgränsen vid förvar av barn. Bland annat ifrågasätts förslagets förenlighet med barn­konventionen. Enligt min mening är det inte tillräckligt med omprövningar av förvarsbeslut av barn för att garantera proportionalitet och att barnkonventionen följs.

Sammanfattningsvis bör riksdagen avslå propositionen.

 

Ställningstagande

Sverige ska ha ett starkt skydd mot allvarliga säkerhetshot. Arbetet mot säkerhetshot måste dock bedrivas med respekt för rättsstatens principer, proportionalitet och grundläggande fri- och rättigheter. I samband med frihetsberövanden och tvångsmedel måste rättighetsskyddet stå starkt, både för barn och vuxna. Principen om barnets bästa i barnkonventionen kan enligt vår mening inte vara förenlig med att sätta barn i förvar, oavsett vad bakgrunden till förvarstagandet är. Att då öppna för längre frihetsberövanden och placering på säkerhetsavdelning riskerar att allvarligt skada barns hälsa, utveckling och trygghet. Jag delar den oro som framförs av några remissinstanser om att regeringen återkommande föreslår allt mer ingripande åtgärder utan till­räckliga barnrättsliga analyser och utan att visa att åtgärderna är nödvändiga och proportionerliga.

Barn får bara frihetsberövas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid enligt barnkonventionen. FN:s barnrätts­kommitté har tydligt uppmanat Sverige att förbjuda och förhindra att barn placeras i förvar på grund av barnens eller deras föräldrars migrations­status. Samtidigt kan det finnas specifika fall där barn som bedöms utgöra ett kvalificerat säkerhetshot kan behöva frihetsberövas. I sådana fall bör barnet inte placeras i Migrations­verkets förvar eller på säkerhetsavdelning, utan i en verksamhet som är anpassad för barn. Min och mitt partis uppfattning är att Statens institutions­styrelse (SiS), trots sina brister, har bäst förutsättningar att möta barn. SiS har lång erfarenhet av att erbjuda barn och unga rehabilitering, vård och inte minst skolgång.

Mot denna bakgrund anser jag att propositionen ska avslås i de delar som innebär att förvarstiderna för barn förlängs och att barn kan placeras på säkerhetsavdelning.

 

Ställningstagande

Att frihetsberöva en människa är en av statens mest ingripande åtgärder. I en rättsstat ska det som huvudregel vara förbehållet situationer där någon dömts för brott, vid misstanke om allvarlig brottslighet eller för att skydda en människa från att allvarligt skada sig själv på grund av svår psykisk sjukdom eller missbruk.

När mitt parti satt i regering införde vi en mer ändamålsenlig, effektiv och över­skådlig reglering när det gäller de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet. Då var det viktigt för oss att den nya regleringen var förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Det är fortfarande en självklar utgångspunkt för oss. När människor tas i förvar ska det alltid ställas höga krav på proportionalitet, rättssäkerhet och med­mänsklighet.

Jag har tidigare ställt mig bakom förslaget om utökade möjligheter att ta vuxna personer i förvar som bedöms utgöra ett allvarligt säkerhetshot och därför kan antas utvisas ur Sverige. Samtidigt går det inte att bortse från att LSU varit i kraft relativt kort tid, vilket påverkar möjligheterna att bedöma behovet av ändringar i den befintliga lagstiftningen. Flera remiss­instanser är inne på samma spår. När beviskrav sänks och tidsgränser för frihets­berövanden tas bort ökar kraven på rättssäkerhet, proportionalitet, insyn och effektiv kontroll.

Jag anser därför att regeringen bör återkomma med förslag på hur rätts­säkerheten i säkerhetsärenden kan stärkas. Regeringen bör även säkerställa att konsekvenserna av de sänkta beviskraven och de längre förvarstiderna särskilt följs upp i en framtida utvärdering av lagstiftningen, inklusive hur reglerna påverkar rättssäkerheten, risken för oskäligt långa frihetsberövanden och Sveriges internationella åtaganden. En utvärdering av de regler som nu införs bör göras inom en femårsperiod.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag