Ärendet handlar om att ändra ledningsstrukturen för Riksrevisionen så att den leds av en enda riksrevisor och en ställföreträdande riksrevisor.
Ska riksdagen godkänna förslaget att ändra Riksrevisionens ledningsstruktur?
Om förslaget går igenom kommer Riksrevisionen att få en ny ledning, vilket ska förbättra dess verksamhet och ansvar gentemot riksdagen.
|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Riksrevisionens ledningsstruktur
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller riksdagsstyrelsens förslag, med några redaktionella ändringar.
Genom ändringarna kommer Riksrevisionen att ges en ny ledningsstruktur som innebär att Riksrevisionen leds av en enda riksrevisor som är chef för myndigheten Riksrevisionen och ansvarar för dess verksamhet inför riksdagen. Vidare ska riksdagen välja en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör, som under riksrevisorn ska kunna ha hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. För att kunna väljas som riksrevisionsdirektör gäller samma formella krav som för att kunna väljas som riksrevisor. Val av en riksrevisionsdirektör bereds av konstitutionsutskottet, och sådana val gäller för en mandattid om sju år med möjlighet till omval. Riksdagen får skilja en riksrevisionsdirektör från uppdraget endast om han eller hon inte längre uppfyller de formella kraven eller om han eller hon grovt har åsidosatt sina ålägganden.
Riksrevisionsdirektörens primära uppgift är att under riksrevisorn ha hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Riksrevisorn bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören.
När det gäller Riksrevisionens grundlagsreglerade uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten ska riksrevisorn, innan han eller hon beslutar att inleda en granskning, samråda med riksrevisionsdirektören. Riksrevisorn får delegera till riksrevisionsdirektören att genomföra granskningsärenden, och i sådana fall beslutar riksrevisionsdirektören självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av den. Om riksrevisorn förklarat sig jävig får riksrevisionsdirektören fatta beslut om att inleda en granskning; detta får riksrevisionsdirektören göra efter visst samråd med riksrevisorn som bl.a. gäller hur granskningen tidsmässigt förhåller sig till den övergripande planeringen av Riksrevisionens granskningsverksamhet. Riksrevisionsdirektören beslutar även i sådana fall självständigt hur granskningen ska bedrivas samt om slutsatserna av den. I sådana fall där riksrevisionsdirektören beslutar om bedrivande och slutsatser av granskningen lämnar riksrevisionsdirektören granskningsrapporten till riksdagen.
Riksrevisionsdirektören ges tillgång till kontakter med riksdagen på samma sätt som riksrevisorn. På motsvarande sätt som gäller för riksrevisorn får riksrevisionsdirektören inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka självständigheten i hans eller hennes ställning. Även i andra viktiga avseenden gäller samma förutsättningar för riksrevisionsdirektören som för riksrevisorn, t.ex. bestäms riksrevisionsdirektörens lön av Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. (Nämnden kommer med den nya ordningen heta Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.)
Utskottet föreslår med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen en följdändring i 1 § lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.
Utskottet förordar att förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen beslutas enligt 8 kap. 17 § första stycket andra meningen regeringsformen. Enligt denna bestämmelse kan riksdagen anta huvudbestämmelser i riksdagsordningen genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.
Utskottet föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 1 april 2020.
I betänkandet finns två reservationer (V).
Behandlade förslag
Framställning 2019/20:RS5 Riksrevisionens ledningsstruktur.
Ett utskottsinitiativ enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen om en följdändring i lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.
Två yrkanden i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Framställningens huvudsakliga innehåll
Riksrevisionens ledningsstruktur
1.Avslag på framställningen, punkt 1 (V)
2.Ny utredning om Riksrevisionens ledningsstruktur, punkt 4 (V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Riksdagsstyrelsens lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Avslag på framställningen |
Riksdagen avslår motion
2019/20:3436 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 1.
Reservation 1 (V)
|
2. |
Riksdagsordningens huvudbestämmelser om Riksrevisionens ledningsstruktur |
Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen i de delar som avser huvudbestämmelser med den ändringen att
a) orden ”dels att det ska införas en ny paragraf, 13 kap. 7 a §, av följande lydelse” ska införas i ingressen,
b) rubriken närmast före 9 kap. 18 § ska placeras ovanför ”18 §”,
c) rubriken närmast före 13 kap. 5 § ska placeras nedanför ”13 kap.” och ovanför ”5 §”.
Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2019/20:RS5 punkt 1 i denna del.
|
3. |
Riksrevisionens ledningsstruktur, övriga bestämmelser |
Riksdagen antar
a) riksdagsstyrelsens förslag till
1. lag om ändring i riksdagsordningen i de delar som avser tilläggsbestämmelser med den ändringen att
- tilläggsbestämmelse 13.6.2 ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,
- orden ”dels att rubriken närmast före tilläggsbestämmelse 9.17.6 ska lyda ’Redogörelser från riksrevisorn’” ska införas i ingressen,
- bilagan ska placeras efter ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna och namnunderskrifterna samt rubriken ska placeras överst till höger och lyda ”Bilaga”,
2. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ,
3. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter,
4. lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning,
5. lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen med den ändringen att orden ”dels att rubriken närmast före 4 § ska lyda ’Riksrevisorn’” ska införas i ingressen,
6. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),
7. lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen,
8. lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna,
b) utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.
Därmed bifaller riksdagen framställning 2019/20:RS5 punkterna 2–4 och 6–8 samt bifaller delvis framställning 2019/20:RS5 punkterna 1 i denna del och 5.
|
4. |
Ny utredning om Riksrevisionens ledningsstruktur |
Riksdagen avslår motion
2019/20:3436 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.
Reservation 2 (V)
Stockholm den 11 februari 2020
På konstitutionsutskottets vägnar
Karin Enström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Ida Karkiainen (S), Marta Obminska (M), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Linda Modig (C), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Daniel Andersson (S), Mikael Strandman (SD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M), Jessica Wetterling (V), Lars Jilmstad (M), Allan Widman (L) och Nermina Mizimovic (S).
Den 16 november 2016 beslutade riksdagen på förslag av konstitutions-utskottet att göra ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av Riksrevisionen (bet. 2016/17:KU14, rskr. 2016/17:34). Riksdagsstyrelsen beslutade den 14 december samma år att en parlamentariskt sammansatt utredning skulle göra en översyn av vissa frågor om Riksrevisionen.
Utredningen, 2017 års riksrevisionsutredning, redovisade den 31 maj 2017 delbetänkandet Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (2016/17:URF1). Efter remissbehandling av utredningsbetänkandet överlämnade riksdagsstyrelsen den 16 oktober 2017 framställningen Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (framst. 2017/18:RS4) till riksdagen. I framställningen föreslog riksdagsstyrelsen bl.a. vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. De där föreslagna lagändringarna innebär bl.a. att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras i framtiden. Det införs också krav på kvalificerad majoritet för ett beslut av riksdagen om att skilja en riksrevisor från uppdraget.
Framställningen Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor behandlades våren 2018 i utskottets betänkande 2017/18:KU15 Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor. Konstitutionsutskottet ställde sig i huvudsak bakom riksdagsstyrelsens överväganden och förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Utskottet lämnade dock förslag till en viss ändring i riksdagsstyrelsens lagförslag; utskottets förslag avsåg vissa språkliga och redaktionella ändringar i den föreslagna bestämmelsen om statliga myndigheters samverkans- och uppgiftsskyldighet. På grund därav lämnade utskottet ett eget förslag till lag om ändring i regeringsformen. Konstitutionsutskottet föreslog att riksdagen skulle anta utskottets förslag till lag om ändring i regeringsformen och riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som vilande. Vissa motionsyrkanden avstyrktes av utskottet. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2017/18:211–212).
Hösten 2018 behandlade utskottet i betänkande 2018/19:KU4 Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (vilande grundlagsbeslut, m.m.) dels frågan om slutligt antagande av ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen, dels följdändringar.
2017 års riksrevisionsutredning presenterade den 7 februari 2018 Översyn av Riksrevisionen – slutbetänkande (2017/18:URF2). Efter remissbehandling av utredningsbetänkandet överlämnade riksdagsstyrelsen den 10 oktober 2018 framställningen Översyn av Riksrevisionen – övriga lagändringar (framst. 2018/19:RS5) till riksdagen. (Framställningen innehöll bl.a. förslag om ändringar i riksdagsordningen, lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen [2002:1023] med instruktion för Riksrevisionen.) Förslagen i framställningen behandlades i utskottets betänkande Översyn av Riksrevisionen – vissa frågor om riksdagen och Riksrevisionen, m.m. (bet. 2018/19:KU14).
Utskottet föreslog i betänkandet att riksdagen i huvudsak skulle anta förslagen till lagändringar i framställningen. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2018/19:126–128). Genom ändringarna förstärktes sambandet mellan riksdagen och Riksrevisionen när det gäller styrning av myndigheten Riksrevisionen och dess verksamhet. Det som tidigare varit Riksrevisionens parlamentariska råd gavs ett utvidgat ansvar och bytte namn till riksdagens råd för Riksrevisionen. Rådet består av ledamöter och suppleanter som nomineras av konstitutionsutskottet bland dess ledamöter och suppleanter och av finansutskottet bland dess ledamöter och suppleanter. Utskottet förespråkade en fast rutin som innebär att ledamöter i riksdagens råd för Riksrevisionen regelmässigt rapporterar till sina respektive utskott. I samband med rapporteringen bör frågor vid behov diskuteras av det berörda utskottet. I samma ärende infördes en möjlighet för konstitutionsutskottet att om en riksrevisors uppdrag upphör i förtid välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor valts och tillträtt. Den bestämmelsen trädde i kraft den 1 april 2019.
Nämnas kan även att 2017 års riksrevisionsutredning bedömde att vissa frågor borde utredas vidare. Det gällde dels karenstid och avgångsvillkor för riksrevisorer, dels Riksrevisionens framtida ledning. Riksdagsstyrelsen beslutade den 10 oktober 2018 att tillsätta en utredning om karens och avgångsvillkor för riksrevisorer; utredningen redovisade den 17 juni 2019 betänkandet Avgångsvillkor och karens för riksrevisorer (2018/19:URF2). Betänkandet har remissbehandlats. Riksdagsstyrelsen fattade den 18 december 2019 beslut om framställningen Avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören (framst. 2019/20:RS7). Framställningen kommer att behandlas i konstitutionsutskottets betänkande Avgångsvillkor och karens för riksrevisorer (2019/20:KU8).
I konstitutionsutskottets betänkande Riksrevisionens ledningsstruktur (bet. 2018/19:KU6) föreslog utskottet med stöd av sin initiativrätt ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en utredning om Riksrevisionens ledningsstruktur. Riksdagen biföll utskottets förslag den 7 november 2018 (rskr. 2018/19:7).
Riksdagsstyrelsen beslutade den 12 december 2018 att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att förutsättningslöst utreda Riksrevisionens ledningsstruktur samt belysa för- och nackdelar med ett antal uppräknade alternativ. Kommittén skulle även lägga fram ett förslag till ledningsstruktur och den författningsreglering som är nödvändig för att genomföra förslaget. Utredningen redovisade den 17 juni 2019 sitt betänkande Riksrevisionens ledningsstruktur (2018/19:URF1). Betänkandet har remissbehandlats.
Riksdagsstyrelsen fattade den 6 november 2019 beslut om framställningen Riksrevisionens ledningsstruktur (framst. 2019/20:RS5). Framställningen behandlas i detta betänkande. I betänkandet behandlas även en följdmotion och ett utskottsinitiativ enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen.
Vid ett utskottssammanträde den 16 januari 2020 fick riksrevisorerna Stefan Lundgren och Helena Lindberg möjlighet att föra fram synpunkter på framställningen.
I framställningen föreslås att riksdagen väljer en enda riksrevisor att vara chef för myndigheten Riksrevisionen och att ansvara inför riksdagen för den granskning av statlig verksamhet som ska utföras enligt regeringsformen.
Därtill föreslås att riksdagen väljer en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör. Riksrevisionsdirektören ska under riksrevisorn kunna ha hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Riksrevisionsdirektören ska också vid behov få hand om och avgöra riksrevisionsärenden samt då svara för dem inför riksdagen. För det fall riksrevisorn har förklarat sig jävig ska riksrevisionsdirektören också kunna inleda en granskning.
Riksrevisionsdirektörens ställning ska i viktiga hänseenden vara likvärdig med riksrevisorns i fråga om såväl självständigheten i granskningsuppdraget som villkoren för uppdraget. Riksrevisionsdirektörens mandatperiod föreslås vara sju år. Riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2020.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lagändringar i huvudsak och utskottets förslag till lagändringar samt avslår en motion.
Jämför reservation 1 och 2 (V)
Den tredelade ledningsstrukturen ersätts av en ordning med en riksrevisor
I framställningen föreslås att Riksrevisionen inte längre ska ledas av tre riksrevisorer utan av en riksrevisor. Det konstateras att redan tidigare utredningar varit inne på att ordningen med tre riksrevisorer kan anses innebära fler nackdelar än fördelar. Vid inrättandet av Riksrevisionen ansågs det lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre, för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Bland annat skulle de tre personerna, enlig utskottet, ha självständig beslutsbefogenhet när det gällde granskningen. Riksrevisionsutredningen 2008 ansåg att fördelar med det tredelade ledarskapet var bredare kompetens, minskad sårbarhet samt kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd, allsidigt beslutsfattande och delat ansvarstagande. Nackdelar var enligt utredningen svårigheter att komma överens, svag beslutskompetens, otydligt beslutsfattande, otydligt ansvarstagande samt resurskrävande i organisation och tid. Utredningen ansåg dock att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Även 2017 års riksrevisionsutredning bedömde att betydande nackdelar var förknippade med Riksrevisionens tredelade ledarskap samt föreslog en ledningsstruktur med en riksrevisor som leder myndigheten och två biträdande riksrevisorer. (En utförligare redogörelse finns nedan under rubriken Historik.)
I framställningen framhålls särskilt vikten av att Riksrevisionens organisationsform tillförsäkrar en stabil och hållbar funktion även på sikt. Riksdagsstyrelsen instämmer i utredningens förslag att Riksrevisionens tredelade ledarskap ska överges.
I framställningen förklarar sig riksdagsstyrelsen dela utredningens uppfattning att det professionella stöd som en riksrevisor behöver förlita sig på i fråga om genomförandet av granskningsverksamheten och säkerställandet av deras kvalitet, finns i Riksrevisionens organisation och att den svarar mot de behov som uppställs.
Vidare instämmer riksdagsstyrelsen i utredningens uppfattning att en ensam riksrevisor inte kan ha samma bredd i erfarenheter och insikter som tre likställda personer men att det, som utredningen framhåller, finns flera möjligheter för en riksrevisor att bredda sitt beslutsunderlag. Förutom förslaget att riksrevisorn ska ha en skyldighet att överlägga med sin närmaste medarbetare finns riksdagens råd för Riksrevisionen, som består av riksdagsledamöter från konstitutions- och finansutskotten. Därmed ges numera utrymme för en viss dialog, utan att riksrevisorns självständighet utmanas. I framställningen poängteras särskilt att det i en sådan dialog inte får bli fråga om att rådet ger instruktioner till riksrevisorn om vad som ska granskas eller om vad som inte får bli föremål för granskning. I framställningen uppmärksammas vidare att en riksrevisor kan begära samråd med konstitutions-utskottet (framst. s. 38).
Liksom utredningen anser riksdagsstyrelsen att ledningsstrukturen vid Riksrevisionen bör utformas som en traditionell myndighetsledning med en enda riksrevisor som är chef för myndigheten och ansvarar för den såväl internt som inför riksdagen. Riksrevisorns ansvar inför riksdagen bör, som utredningen föreslår, gälla ledningen av myndigheten såväl som de revisionsrapporter som ska avges.
Riksdagsstyrelsen ställer sig även bakom utredningens förslag att en ställ-företrädande riksrevisor bör väljas av riksdagen att under riksrevisorn i första hand ansvara för administrativa uppgifter, men även för granskningsverksam-het vid riksrevisorns förhinder eller då denna på grund av jäv är förhindrad att genomföra en granskning. Genom en ställföreträdande riksrevisor undviks problem som skulle kunna följa i form av t.ex. jäv för riksrevisorn. Vidare medför en ställföreträdare en möjlighet för riksrevisorn att diskutera frågor med någon som är vald på samma förutsättningar som riksrevisorn själv.
I detta sammanhang framhålls i framställningen att konstitutionsutskottet kan välja en tillförordnad riksrevisor om riksrevisorns uppdrag upphör i förtid, varvid det enligt riksdagsstyrelsen ligger nära till hands att den ställföreträdande riksrevisorn väljs till tillförordnad riksrevisor och att även en tidigare riksrevisor kan vara tänkbar som tillförordnad riksrevisor. Möjligheten att utse en tillförordnad riksrevisor minskar riskerna med att införa endast en riksrevisor.
Riksrevisionsdirektören
I framställningen föreslås att riksdagen ska välja en ställföreträdande riksrevisor, vars titel ska vara riksrevisionsdirektör. Titeln riksrevisionsdirektör framstår enligt riksdagsstyrelsen som väl lämpad eftersom den inte riskerar att sammanblandas med riksrevisorn och tydligt markerar att tjänsten skiljer sig från tjänster som ställföreträdande chef för en myndighet under regeringen.
Förslaget innebär att riksrevisorn bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören. Riksrevisorn får uppdra åt riksrevisionsdirektören eller en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra ett granskningsärende. Ett sådant uppdrag till riksrevisionsdirektören kan inte tas tillbaka.
Om riksrevisorn uppdragit åt riksrevisionsdirektören att i riksrevisorns ställe avgöra ett granskningsärende, beslutar riksrevisionsdirektören enligt förslaget självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av den. Riksrevisionsdirektören får lämna granskningsrapporten i ett sådant ärende till riksdagen.
Om riksrevisorn är förhindrad att fatta beslut och beslutet är brådskande, får riksrevisionsdirektören enligt förslaget fatta beslut i frågan, dock inte beslut om att inleda en granskning inom effektivitetsrevisionen.
Om riksrevisorn förklarat sig jävig föreslås riksrevisionsdirektören efter samråd med riksrevisorn få besluta att inleda en granskning. Riksrevisionsdirektören beslutar även i ett sådant fall självständigt hur granskningen ska bedrivas samt om slutsatserna av den, och det är riksrevisionsdirektören som lämnar granskningsrapporten till riksdagen. I framställningen framhålls beträffande jävssituationen att riksrevisorn om han eller hon är jävig enligt utredningens förslag fortfarande ska besluta om att inleda en granskning, men därefter lämna över själva granskningen till riksrevisionsdirektören. Riksdagsstyrelsen delar Riksrevisionens uppfattning att det inte är lämpligt att en jävig riksrevisor ska förväntas besluta om att inleda en granskning, även om den sedan delegeras till riksrevisionsdirektören. Det behövs därför, framhålls det i framställningen, en uttrycklig befogenhet för riksrevisionsdirektören att vid riksrevisorns jäv kunna inleda en granskning.
I den del förslaget om en möjlighet för riksrevisionsdirektören att när riksrevisorn förklarat sig jävig kunna besluta om att inleda en granskning efter samråd, ska kravet på samråd gälla så att riksrevisorn, som själv gett uttryck för att han eller hon inte kan inleda en granskning, är införstådd med att riksrevisionsdirektören kommer att utnyttja möjligheten att besluta om granskning. Riksdagsstyrelsen förutsätter i framställningen att nödvändiga resurser ställs till riksrevisionsdirektörens förfogande i ett sådant fall.
Vidare ska konstitutionsutskottet, på eget initiativ eller på begäran av riksrevisionsdirektören, på samma sätt som redan gäller för riksrevisorn samråda med riksrevisionsdirektören om Riksrevisionens arbetsordning eller andra frågor av organisatorisk art.
Riksrevisionsdirektören föreslås även i övrigt ha tillgång till kontakter med riksdagen på samma sätt som riksrevisorn.
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna föreslås bestämma lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner även för riksrevisionsdirektören. Lagen (1994:260) om offentlig anställning ska därför inte gälla för riksrevisionsdirektören.
Riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens mandattider
I framställningen föreslås att riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska väljas var för sig. Riksrevisionsdirektörens uppdrag ska enligt förslaget börja vid den tidpunkt som riksdagen bestämmer. Valet gäller till dess att ett nytt val har genomförts under sjunde året därefter och då den valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året. Om det finns särskilda skäl, kan valet också gälla för en viss kortare tid än sju år. En riksrevisionsdirektör föreslås kunna väljas om.
När det gäller frågan om omval av en riksrevisionsdirektör anförs i framställningen att en jämförelse med förbudet mot omval av en riksrevisor saknar relevans då riksrevisionsdirektörens uppdrag tilldelas denne av riksrevisorn. Riksrevisionsdirektören kommer inte heller att vara ansvarig för granskningsverksamhet i sådan omfattning att det skulle motivera ett förbud mot omval.
När det däremot gäller frågan om riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska ha sammanfallande eller överlappande mandattider skiljer sig framställningens förslag från utredningens; förslaget i framställningen innebär en viss flexibilitet. I framställningen anförs att redan den omständigheten att riksrevisionsdirektören kan väljas om medför att val av riksrevisor och riksrevisionsdirektör kan komma att ske vid olika tidpunkter, t.ex. för att en ny rekrytering kan ta tid. Vidare kan (om det finns särskilda skäl) en riksrevisionsdirektör ha valts för kortare tid än sju år. Såväl riksrevisorn som riksrevisionsdirektören kan också välja att avgå i förtid. I praktiken framstår det därför sammantaget enligt riksdagsstyrelsen som att sammanfallande mandattider blir svåra att upprätthålla. Riksdagsstyrelsen menar vidare att förutsättningarna för ett gott samarbete mellan riksrevisorn och riksrevisionsdirektören i praktiken borde kunna vara lika goda oavsett om båda personerna tillträder samtidigt eller om den ena personen redan är på plats när den andre tillträder. I det senare fallet får helt enkelt särskild hänsyn tas till vem som redan är vald när den andre befattningshavaren väljs.
Riksdagsstyrelsen kan se både fördelar och nackdelar med sammanfallande mandattider. Den bästa lösningen torde därför vara att riksdagen bestämmer i de enskilda fallen när mandattiderna ska börja med hänsyn till vad som för varje tidpunkt är lämpligast för Riksrevisionen.
Rekrytering och entledigande av riksrevisionsdirektören m.m.
I framställningen föreslås att samma villkor som gäller för en riksrevisor ska gälla vid rekrytering av en riksrevisionsdirektör, nämligen att riksrevisorn inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vidare får riksrevisionsdirektören inte inneha en anställning eller ett uppdrag eller utöva en verksamhet som kan påverka självständigheten i hans eller hennes ställning. Riksrevisionsdirektören föreslås även ha skyldighet att skriftligen anmäla samma omständigheter när det gäller finansiella instrument, anställningar m.m. som riksrevisorn. Riksdagsstyrelsen har vidare förklarat sig vidhålla sin tidigare uppfattning att det inte finns behov av att införa särskilda kvalifikationskrav i fråga om riksrevisor och inte heller beträffande riksrevisionsdirektör.
Riksdagen föreslås få skilja en riksrevisionsdirektör från uppdraget endast om riksrevisionsdirektören inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller grovt har åsidosatt sina åligganden i uppdraget; det sistnämnda motsvarar vad som gäller för en riksdagsdirektör. Riksdagsstyrelsen framhåller att en situation som skulle innebära att samarbetet mellan riksrevisorn och riksrevisionsdirektören har brutit samman utan att det finns förutsättningar för entledigande men då ingen av parterna är beredd att lämna sitt uppdrag, inte torde kunna bli aktuell eftersom riksrevisorn bestämmer hur arbetet ska fördelas och delegerar uppgifter till riksrevisionsdirektören, som är underordnad riksrevisorn. Det är således inte fråga om ett sådant samarbete som dagens ledning med tre riksrevisorer innebär. Vidare uppmärksammas att såväl riksrevisorn som riksrevisionsdirektören har möjlighet att begära samråd med konstitutionsutskottet i en sådan fråga.
Liksom vad gäller riksrevisor föreslås konstitutionsutskottet bereda frågor om val av riksrevisionsdirektör, skiljande av en riksrevisionsdirektör från uppdraget eller åtal mot en riksrevisionsdirektör.
Av hänsyn till rekryteringsmöjligheterna föreslås i framställningen att sekretess ska gälla i ärenden om val av en riksrevisionsdirektör på samma sätt som vid val av en riksrevisor.
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska enligt förslaget besluta om lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner för riksrevisionsdirektören.
Namnet på den nämnd som beslutar om lön för riksdagens ombudsmän m.fl. föreslås ändras till Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.
I framställningen betonas även nödvändigheten av att rollen som riksrevisor även fortsättningsvis är opolitisk, och att det är angeläget att rekryteringsprocessen förblir fri från partipolitiska överväganden. Detsamma bör enligt riksdagsstyrelsen gälla för valet av riksrevisionsdirektör. I det sammanhanget framhålls att ett tidigare politiskt uppdrag inte bör utesluta en person från ett framtida uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör.
Följdändringar
Följdändringar förordas i framställningen i enlighet med det som utredningen föreslagit, dvs. i riksdagsordningen, lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen och lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.
Under beredningen i utskottet har uppmärksammats att det i 1 § 9 lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter finns en hänvisning till lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Den föreslagna ändringen av rubriken till 2012 års lag bör föranleda en följdändring i 1 § 9 lagen om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.
Ikraftträdande
Riksdagsstyrelsen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2020 samt att ändringarna i riksdagsordningen och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen ska börja tillämpas när riksrevisorernas antal nedgått under två. Enligt ett förslag till övergångsbestämmelse till riksdagsordningen ska för den som är riksrevisor när lagen träder i kraft uppdraget fortsätta utan hinder av den nya lagen. Ett motsvarande förslag finns avseende lagen med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna (framst. s. 22).
Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) begär i motion 2019/20:3436 att riksdagen dels avslår framställningen (yrkande 1), dels gör ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att styrelsen ska återkomma med ett förslag till ledningsstruktur för Riksrevisionen som innebär att en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer utses (yrkande 2).
I motionen uppmärksammas att Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt och har till uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Motionärerna framhåller även Riksrevisionens konstitutionella särställning som självständig myndighet under riksdagen med ett grundlagsskyddat oberoende avseende vad som ska granskas och hur granskningen ska genomföras. En fungerande kontrollmakt är central för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet, anför motionärerna.
Motionärerna delar Riksdagsstyrelsens uppfattning att Riksrevisionen är i behov av en tydligare myndighetschef men har invändningar mot riksdagsstyrelsens förslag att ta bort den nuvarande tredelade ledningsstrukturen. Med enbart en riksrevisor ökar, enligt motionärerna, risken att myndigheten kan uppfattas vara politiskt färgad på ett sätt som kan undergräva förtroendet för Riksrevisionens granskningar. Motionärerna instämmer i Kammarrätten i Stockholms förordande av en ledningsstruktur med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och flera riksrevisorer motsvarande Justitieombudsmannens organisation. Med hänvisning till kammarrättens remissvar befarar motionärerna att Riksrevisionens särställning försvagas, att kompetensen blir smalare och svagare med bara en riksrevisor samt att tjänsten som riksrevisor inte blir lika attraktiv, vilket kan påverka rekryteringen negativt. Vidare framför motionärerna att oberoendet är avgörande för ett fortsatt högt förtroende för Riksrevisionen och med en chefsriksrevisor och två riksrevisorer bevaras riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten på bästa sätt.
Vidare framför motionärerna att förslaget om relationen mellan riksrevisionsdirektören och riksrevisorn är problematiskt, bl.a. då riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om och riksrevisionsdirektören därmed riskerar att få för mycket makt i förhållande till riksrevisorn. Motionärerna ser en risk i att detta kan få till följd att riksrevisionsdirektören uppfattas som den verkliga myndighetschefen.
Den tredelade ledningsstrukturen 2003
Inför inrättandet av Riksrevisionen föreslogs inledningsvis, år 2000 av Riksdagskommittén (1999/2000:RS1), att Riksrevisionen skulle ledas av en riksrevisor. Efter remissbehandling av Riksdagskommitténs förslag ansåg konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU8) att den nya revisionsmyndigheten borde ledas av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av den, medan de administrativa frågorna kunde avgöras kollegialt eller av endast en av dem, med stöd av en delegationsmöjlighet. Enligt utskottet var det lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Ett alternativ var enligt utskottet att en av de tre tjänsterna skulle inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för Riksdagens ombudsmän. Beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.
I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med riksdagens beslut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som väljs av riksdagen. Riksdagen biföll regeringens förslag i denna del (bet. 2002/03:KU9, rskr. 2002/03:9).
Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2003
När det gällde uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning gällde sammanfattningsvis följande i Riksrevisionen från starten i juli 2003:
– Riksrevisorerna beslutade gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig.
– Riksrevisorerna beslutade gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning.
– Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt var en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämde sina granskningsplaner borde de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut redovisades i en granskningsplan.
– Riksrevisorerna beslutade gemensamt i administrativa frågor, men de fick besluta att vissa ärenden skulle avgöras av den av riksrevisorerna som skulle svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid Riksrevisionen.
– En av riksrevisorerna hade, utöver sina ordinarie arbetsuppgifter, ett administrativt ledningsansvar.
– I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden beslutade riksrevisorerna var för sig, men den årliga rapporten beslutades gemensamt.
Utgångspunkten var, enligt regeringen, att finna en form för den administrativa ledningen som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten. Samtidigt skulle Riksrevisionen ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift (prop. 2001/02:190). Konstitutionsutskottet framhöll att det var angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekterades samtidigt som det var viktigt att Riksrevisionen var en sammanhållen myndighet som inte riskerade att utvecklas i riktning mot tre separata delar (bet. 2002/03:KU12).
Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2006
År 2006 gjordes på förslag av konstitutionsutskottet vissa ändringar som innebar att
– riksrevisorerna, efter samråd med varandra, skulle besluta inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skulle ha
– riksrevisorernas beslut skulle redovisas i en granskningsplan.
Utskottet påminde om vikten av att Riksrevisionen är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar samt underströk att den föreslagna ordningen inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan (bet. 2006/07:KU6).
Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2011
Efter en uppföljning av riksrevisionsreformen av en parlamentarisk utredning, Riksrevisionsutredningen 2008, gavs en av riksrevisorerna ett utökat administrativt ansvar och benämns sedan den 1 januari 2011 riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebära att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, fördes över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställning och om myndighetens årsredovisning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. (Det sistnämnda efter förslag av riksdagsstyrelsen.)
Uttalanden om det tredelade ledarskapet av 2008 års riksrevisionsutredning
Riksrevisionsutredningen 2008 ansåg, mot bakgrund av att Riksrevisionen endast varit verksam drygt fem år och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen gjorde dock en rad iakttagelser om Riksrevisionens ledningsstruktur och ordningen med tre riksrevisorer.
Utredningen behandlade det tredelade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte hade infriats fullt ut. Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och vart tredje år, hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt lång tid för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen.
Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen
– bredare kompetens
– minskad sårbarhet
– kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd
– allsidigt beslutsfattande
– delat ansvarstagande.
Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen
– svårt att komma överens
– svag beslutskompetens
– otydligt beslutsfattande
– otydligt ansvarstagande
– resurskrävande i organisation och tid.
Ändrad reglering av Riksrevisionens ledning 2019
2017 års riksrevisionsutredning hade bl.a. i uppdrag att analysera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten vid Riksrevisionen regleras. Sedan den 1 januari 2019 anges i 13 kap. 8 § regeringsformen att Riksrevisionen leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Enligt 13 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen ska riksrevisorerna vara tre. Genom att regleringen av antalet riksrevisorer flyttades från regeringsformen till riksdagsordningen blir det enklare för riksdagen att i framtiden kunna ändra antalet riksrevisorer, om det då anses lämpligt. Regleringen av denna fråga blev därmed mer enhetlig för JO och Riksrevisionen. Utredningen betonade att man med en sådan reglering bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen i denna del, nämligen att riksrevisorn ska utses av riksdagen (2016/17:URF1). (Frågorna behandlades av konstitutionsutskottet i bet. 2017/18:KU15 och 2018/19:KU4.)
Uttalanden om det tredelade ledarskapet av 2017 års riksrevisionsutredning
2017 års riksrevisionsutredning hade vidare i uppdrag bl.a. att klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. För- och nackdelar med den ordningen skulle övervägas. 2017 års riksrevisionsutredning riktade in sin analys på hur ordningen med tre riksrevisorer hade fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen 2010. (Frågan behandlades i slutbetänkandet 2017/18:URF2.)
Utredningen ansåg sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns alltjämt positiva effekter, anförde utredningen, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/16 års händelser med allvarlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. Samtidigt visade utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket tidvis har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen bedömde att det tredelade ledarskapet fortfarande hade de betydande nackdelar av de slag som redan 2008 års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit.
Utredningens bedömning var att de betydande nackdelar som är förknippade med Riksrevisionens tredelade ledarskap borde åtgärdas men att man samtidigt så långt som möjligt borde behålla de positiva sidor som det tredelade ledarskapet trots allt innebär.
Utredningen resonerade kring två tänkbara lösningar: att med inspiration från vad som gäller för JO låta riksdagen välja en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer, eller att låta riksdagen välja en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer.
Med en ordning med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer skulle det enligt utredningen tydliggöras vem av riksrevisorerna som är ansvarig för myndigheten, både internt och externt. En svårighet med en sådan ordning är, anförde utredningen, att de båda övriga riksrevisorerna kan hävda att det i riksdagens mandat ligger att de är självständiga inte bara i fråga om vad som ska granskas utan även när det gäller hur det ska utföras. Det innebär i sin tur att de är beroende av vilka resurser och vilka slag av kompetenser som står till deras förfogande. Det fordras därför att en chefsriksrevisor samråder med de övriga riksrevisorerna, förmodligen i fler avseenden, t.ex. i rekryteringsfrågor, än vad som formellt gäller för chefsJO. Utredningen såg emellertid en risk för att ett krav på samråd i sådana frågor som är av betydelse för samtliga riksrevisorer i praktiken kan utvecklas till gemensamma beslut.
Den andra ledningsform som innebär ett tydliggörande av rollfördelningen och där fördelarna med ett delat ledarskap behålls, skulle enligt utredningen kunna vara att riksdagen väljer en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer. En sådan ledning skulle göra det ännu tydligare att det finns en myndighetschef. Den skulle inte heller, enligt utredningens bedömning, riskera att leda till vad som i realiteten kan bli ett kollegialt beslutsfattande. Strukturen skulle påminna om den hos Riksdagens ombudsmän på så sätt att den bl.a. bör innebära att riksrevisorn, liksom chefsJO, fördelar ansvaret för de olika granskningsområdena. En förutsättning för ledningsmodellen är dock att de biträdande riksrevisorernas självständighet i själva granskningsverksamheten är tydlig. Inom respektive granskningsområde ska de biträdande riksrevisorerna ansvara fullt ut och bestämma självständigt vad som ska granskas, hur det ska göras – inom ramen för tillgängliga resurser – och vilka slutsatser som ska dras av granskningen.
Utredningens sammantagna bedömning var att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. Riksrevisionen har funnits sedan 2003, och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och ineffektivitet. Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har inom ramen för nuvarande reglering eller genom ändringar i instruktionen för Riksrevisionen. En sådan ändring skulle emellertid endast mer marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. Utredningens bedömning var därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas.
Utredningens analys pekade mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller Riksrevisionens behov är att myndigheten leds av en riksrevisor men att riksdagen även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tydliggöra att det finns en myndighetschef, samtidigt som även de biträdande riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. Huvudman för de biträdande riksrevisorerna skulle enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara riksdagen vad gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning.
Vissa uttalanden i remissyttranden
Beträffande utredningens förslag i delbetänkandet, om reglering av antalet riksrevisorer i riksdagsordningen i stället för i regeringsformen, tillstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslaget eller hade inget att invända mot det, däribland Riksrevisionen, Statskontoret och Juridiska fakulteten i Uppsala. Branschorganisationen FAR ansåg att ordningen med tre riksrevisorer borde omprövas. Även Södertörns högskola fann det angeläget att antalet riksrevisorer prövades och förespråkade att Riksrevisionen ska ledas av en riksrevisor.
Vid remissbehandlingen av 2017 års riksrevisionsutrednings slutbetänkande uttryckte ingen remissinstans någon uppfattning som avvek från utredningens bedömning att det fanns behov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömde att en sådan utredning även borde pröva en traditionell myndighetsledningsform där riksdagen utser endast en riksrevisor och att det med en sådan lösning som utredningen förespråkat kunde uppstå vissa oklarheter om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och de två biträdande riksrevisorerna. Ekonomistyrningsverket framhöll i sitt remissyttrande att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av Riksrevisionens ledningsstruktur borde ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyft fram. Uppsala universitet anförde att en översyn av ledningsstrukturen inte borde vara låst av den numerär som följde av den då rådande ordningen.
Den tredelade ledningsstrukturen ersätts av en ordning med en riksrevisor
Utskottet delar den uppfattning som framförs i framställningen att det nu är tid att överge Riksrevisionens tredelade ledarskap. I stället föreslås i framställningen att Riksrevisionen ska ges en ledning med en enda riksrevisor som är chef för myndigheten och ansvarar för den både internt och inför riksdagen, såväl för ledningen av myndigheten som för de granskningsrapporter som avges.
Motionärerna har uttryckt oro för att en övergång till en riksrevisor skulle kunna medföra en ökad risk för att myndigheten kan uppfattas som politiserad på ett sätt som kan undergräva förtroendet för Riksrevisionens granskningar. Utskottet vill framhålla, vilket även utredningen och riksdagsstyrelsen gjort, att dess rekryteringar av riksrevisorer har hållits fria från partipolitiska inslag och att det är av yttersta vikt att rekryteringsprocessen förblir fri från partipolitiska överväganden.
När det gäller motionärernas oro för att kompetensen kan bli smalare och svagare med bara en riksrevisor delar utskottet utredningens och riksdagsstyrelsens uppfattning att det finns goda möjligheter för riksrevisorn att bredda sitt beslutsunderlag. Så kan ske genom samråd mellan riksrevisorn och hans eller hennes närmaste medarbetare och i riksdagens råd för Riksrevisionen, där det finns utrymme för viss dialog utan att riksrevisorns självständighet utmanas. Såvitt avser frågor av organisatorisk art kan en riksrevisor begära samråd med konstitutionsutskottet. Som utredningen och riksdagsstyrelsen gett uttryck för, och som Riksrevisionen fört fram i sitt remissvar, kan härutöver konstateras att det vid Riksrevisionen finns ett professionellt stöd för riksrevisorn i fråga om genomförandet av granskningsverksamheten och säkrandet av dess kvalitet.
Utskottet vill här även uppmärksamma möjligheten att utse en tillförordnad riksrevisor, som tillsammans med de nu aktuella förslagen innebär att det alltid kommer att finnas någon som kan fullgöra de uppgifter som ankommer på Riksrevisionen, vid kortare förfall genom en riksrevisionsdirektör som riksrevisorns ställföreträdare eller om riksrevisorns uppdrag har upphört, genom att en tillförordnad riksrevisor utses av konstitutionsutskottet. Med denna ordning minskar den sårbarhet som kan följa av en ordning med endast en riksrevisor.
En förändring av Riksrevisionens ledningsstruktur som den föreslagna medför enligt utskottets mening inte i sig någon sådan försvagning av Riksrevisionens särställning som befaras i motionen. Utskottet vill här särskilt betona vikten av att Riksrevisionen i utförandet av sitt uppdrag även fortsättningsvis präglas av att det är den av riksdagen valda riksrevisorn som är riksdagens kontaktyta i Riksrevisionen, såväl vad gäller frågor om myndigheten som när det gäller granskningsrapporterna och övrig verksamhet, utom i de undantagsfall då det ankommer på riksrevisionsdirektören att besluta om en granskning eller i fall då det är aktuellt med samråd mellan konstitutionsutskottet och riksrevisionsdirektören.
Även i övrigt instämmer utskottet i vad som anförts i framställningen om att den tredelade ledningsstrukturen ska ersättas av en ordning med en riksrevisor. Utskottet ställer sig därmed bakom förslaget att Riksrevisionens tredelade ledningsstruktur ska ersättas av en ordning med en riksrevisor.
Riksrevisionsdirektören
I framställningen föreslås att riksdagen väljer en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör, som under riksrevisorn ska kunna ha hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Riksrevisionsdirektören föreslås också vid behov få hand om och avgöra granskningsärenden, med samma självständighet som gäller för riksrevisorn, samt då svara för dem inför riksdagen. Om riksrevisorn förklarat sig jävig enligt förvaltningslagen föreslås riksrevisionsdirektören också kunna inleda en granskning. Riksrevisionsdirektören föreslås väljas på sju år, med möjlighet till omval.
Motionärerna anser att relationen mellan riksrevisorn och den föreslagna riksrevisionsdirektören i förslaget är problematisk, bl.a. eftersom riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om medan det inte gäller för riksrevisorn. Detta innebär enligt motionärerna att riksrevisionsdirektören riskerar att få för mycket makt i förhållande till riksrevisorn och att detta kan få till följd att riksrevisionsdirektören uppfattas som den verkliga myndighetschefen.
Utskottet vill åter framhålla att det är riksrevisorn som ansvarar inför riksdagen för både ledningen av myndigheten och de granskningsrapporter som avges, utom vid jäv hos riksrevisorn eller delegation av granskningsärenden. Det är också riksrevisorn som bestämmer vilka uppgifter som riksrevisionsdirektören ska utföra. Endast sådana granskningsärenden som riksrevisorn uppdragit åt riksrevisionsdirektören att avgöra i riksrevisorns ställe är riksrevisorn förhindrad att ta tillbaka. Detsamma gäller granskningar som riksrevisionsdirektören ansvarar för därför att riksrevisorn förklarat sig jävig. Därigenom är det tydligt att det är riksrevisorn som är myndighetschef. Samtidigt medför kravet på riksrevisorn att, innan han eller hon beslutar att inleda en granskning, samråda med riksrevisionsdirektören att det finns såväl möjlighet att tillföra kompetens inför beslutet som en insyn i dessa beslut.
När det gäller oro som motionärerna för fram, med hänvisning till Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitets remissvar, för att blotta misstanken om att en riksrevisionsdirektör för att stärka sina möjligheter till omval skulle avstå från befogade slutsatser eller rekommendationer, vilket allvarligt skulle kunna rubba förtroendet för Riksrevisionen, vill utskottet betona att riksrevisionsdirektörens primära uppgift är att under riksrevisorn svara för den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Eftersom riksrevisionsdirektörens primära uppgift är att under riksrevisorn svara för den dagliga administrativa ledningen av myndigheten kan utförandet av denna uppgift antas vara den tyngst vägande faktorn vid fråga om ett eventuellt omval av riksrevisionsdirektören.
Förslaget att riksrevisionsdirektören, om riksrevisorn förklarat sig jävig, efter samråd med riksrevisorn får besluta att inleda en granskning, väcker frågan om innebörden av ett samråd med riksrevisorn som är jävig. Enligt utskottets mening ska ett samråd i denna situation gälla hur den granskning som riksrevisionsdirektören avser att inleda förhåller sig till riksrevisorns jäv, och hur granskningen tidsmässigt förhåller sig till den övergripande planeringen av Riksrevisionens granskningsverksamhet, som den kommit till uttryck i granskningsplanen. Därtill är det enligt utskottets mening naturligt att riksrevisionsdirektören informerar riksrevisorn om ett förestående beslut att inleda en granskning, t.ex. därför att det är information av sådant slag som en myndighetschef bör ha om den verksamhet som bedrivs inom myndigheten och därför att det kan få betydelse i samband med planering av myndighetens verksamhet m.m.
Utskottet vill framhålla att prövningen av jäv för en riksrevisor görs i förhållande till ett enskilt granskningsärende. Utskottet vill i detta sammanhang uppmärksamma att en tidigare befattning i sig, i ljuset av den granskningsverksamhet som Riksrevisionen bedriver, sällan torde anses utgöra hot mot en riksrevisors oberoende annat än under en begränsad, om än inte alltför kortvarig, tid och som regel aldrig för hans eller hennes oberoende inom t.ex. ett helt politikområde. Utskottet vill tillägga att det kan vara lämpligt att riksrevisorn dokumenterar en bedömning att han eller hon är jävig och för den till akten.
Liksom riksdagsstyrelsen förutsätter utskottet att nödvändiga resurser ställs till riksrevisionsdirektörens förfogande när denne ansvarar för en granskning på grund av jäv hos riksrevisorn. Tilläggas kan att genom att riksrevisionsdirektören föreslås få befogenhet att begära samråd med konstitutionsutskottet i organisatoriska frågor ges han eller hon en möjlighet att påkalla utskottets uppmärksamhet för det fall han eller hon inte skulle kunna genomföra sin granskning.
När det gäller den föreslagna bestämmelsen i instruktionen för Riksrevisionen som gör det möjligt för riksrevisionsdirektören att fatta beslut i det fall riksrevisorn är förhindrad att fatta beslut och beslutet är brådskande, torde ett exempel på beslut av sådan brådskande karaktär vara om riksrevisorn är förhindrad att fatta beslut om redogörelser till riksdagen avseende revisionsberättelserna för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Beslut om att inleda en granskning inom effektivitetsrevisionen torde aldrig vara så brådskande att riksrevisionsdirektören med stöd av denna bestämmelse ska kunna fatta ett sådant beslut. Däremot torde det kunna förekomma att riksrevisionsdirektören såsom ställföreträdare vid tillfälligt förfall för riksrevisorn måste ge anvisningar i granskningsverksamheten.
Utskottet instämmer i vad som i övrigt anförts i framställningen om riksrevisionsdirektören och ställer sig bakom förslaget i denna del.
Följdändringar
Utskottet ställer sig bakom förslagen till följdändringar i framställningen samt föreslår med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen en följdändring i 1 § lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.
Övriga frågor
När det gäller riksrevisorns och riksrevisionsdirektörens mandattider, rekrytering och entledigande av riksrevisionsdirektören m.m. samt ikraftträdande instämmer utskottet i förslagen i framställningen. Som utskottet redan framhållit är det av yttersta vikt att rekryteringsprocessen när det gäller riksrevisorer förblir fri från partipolitiska överväganden. Utskottet vill även betona vikten av att processen för rekrytering av riksrevisionsdirektörer hålls fri från partipolitiska överväganden.
Utskottet föreslår redaktionella ändringar av rättelsekaraktär.
|
1. |
av Jessica Wetterling (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår riksdagsstyrelsens förslag.
Därmed bifaller riksdagen motion
2019/20:3436 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 1.
Ställningstagande
Inledning
Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt och har till uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Uppdraget är unikt, och Riksrevisionen har en konstitutionell särställning som självständig myndighet under riksdagen med ett grundlagsskyddat oberoende avseende vad som ska granskas och hur granskningen ska genomföras. Den oberoende revisionen bidrar till att stärka den demokratiska insynen, och granskningsrapporterna ingår i de underlag som gör det möjligt för riksdagen att utkräva ansvar. En fungerande kontrollmakt är central för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet.
Uppdraget som riksrevisor är således ett av de viktigaste uppdragen inom svensk statsförvaltning och ett uppdrag som ger i princip obegränsad möjlighet till insyn i offentlig verksamhet. Kraven på en riksrevisor är höga och rekryteringsbasen begränsad. Det ställer därför höga krav på en omsorgsfull och noggrann rekryteringsprocess. En vald riksrevisor måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare.
Ledningsstrukturen
Jag delar majoritetens uppfattning att Riksrevisionen är i behov av en tydligare myndighetschef. Dock har jag invändningar mot majoritetens ställningstagande om att ta bort den nuvarande tredelade ledningsstrukturen. En struktur med enbart en riksrevisor blir sårbar. Det är viktigt att Riksrevisionen har en tydlig myndighetschef, men det finns flera goda skäl för att även fortsatt ha mer än en riksrevisor som självständigt och oberoende beslutar och är ansvarig för granskningen av staten. Med enbart en riksrevisor ökar risken att myndigheten kan uppfattas vara politiskt färgad på ett sätt som kan undergräva förtroendet för Riksrevisionens granskningar. Kontrollmaktens roll i samhället är mycket viktig, och risken för ett rubbat förtroende för Riksrevisionen är mycket allvarlig.
Kammarrätten i Stockholm förordar i sitt remissvar en ledningsstruktur med en chefsrevisor, tillika myndighetschef, och flera riksrevisorer motsvarande Justitieombudsmannens organisation. Jag delar denna uppfattning. Jag anser att en bättre ledningsstruktur är att utse en chefsriksrevisor som även är myndighetschef och två riksrevisorer. Enligt kammarrätten har Riksrevisionen genom sin utformning och sitt uppdrag en särställning jämfört med andra myndigheter. Kammarrätten anser att den särställningen riskerar att försvagas vid en övergång till en ledningsstruktur som liknar en traditionell myndighetsledning. Kompetensen riskerar därtill att bli smalare och strukturen kan medföra att tjänsten som riksrevisor inte blir lika attraktiv, vilket kan påverka rekryteringen negativt. Jag delar kammarrättens farhågor. Enligt Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet borde de risker och sårbarheter som föreligger med en riksrevisor ha analyserats mer utförligt av utredningen.
Det finns för- och nackdelar med alla ledningsstrukturer. För Riksrevisionen är oberoendet avgörande för ett fortsatt högt förtroende. Med en chefsriksrevisor och två riksrevisorer anser jag att riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras på bästa sätt genom att de självständigt beslutar vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningarna. Jag tror inte att majoritetens ställningstagande om att riksdagen ska välja en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör kommer att gynna Riksrevisionens ledningsstruktur.
Riksrevisionsdirektörens roll
Relationen mellan riksrevisorn och den föreslagna riksrevisionsdirektören är problematisk, bl.a. eftersom riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om medan det inte gäller för riksrevisorn. Detta innebär enligt min mening att riksrevisionsdirektören riskerar att få för mycket makt i förhållande till riksrevisorn, vilket är olyckligt. Jag ser en risk i att detta kan få till följd att riksrevisionsdirektören uppfattas som den verkliga myndighetschefen.
Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet skriver i sitt remissvar att det krävs en fördjupad diskussion om hur makt- och ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska se ut, detta eftersom riksrevisorn i vissa avseenden kommer att vara underordnad riksrevisionsdirektören och i andra avseenden ha en mycket stark ställning gentemot denna. Institutionen är även tveksam till att mandatperioden för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska sammanfalla och till att riksrevisionsdirektören ska kunna väljas om. En ordning med helt sammanfallande mandatperioder, där betydelsen av ett välfungerande samarbete betonas, riskerar att skymma behovet av ömsesidig kontroll. En ordning med delvis sammanfallande mandatperioder möter, enligt institutionen, detta behov på ett bättre sätt. När det gäller riksrevisorn har en möjlighet till omval av kommittén ansetts innebära en risk för att riksrevisorns självständighet försvagas eller framstår som försvagad. Blotta misstanken om att en riksrevisor, för att stärka sina möjligheter till omval skulle avstå från befogade slutsatser eller rekommendationer, skulle allvarligt kunna rubba förtroendet för Riksrevisionen. Statsvenskapliga institutionen menar att om riksrevisionsdirektören ges en så stark ställning som kommittén förordar borde detta resonemang ha giltighet även för riksrevisionsdirektören. Institutionen avstyrker därför kommitténs förslag om att riksrevisionsdirektören ska kunna väljas om.
Sammantaget gör de ovannämnda tveksamheterna kring ledningsstrukturen och riksrevisionsdirektörens roll att jag inte kan stå bakom riksdagsstyrelsens förslag i dess nuvarande lydelse.
|
2. |
Ny utredning om Riksrevisionens ledningsstruktur, punkt 4 (V) |
av Jessica Wetterling (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för riksdagsstyrelsen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2019/20:3436 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.
Ställningstagande
Ny utredning om Riksrevisionens ledningsstruktur
För Riksrevisionen är oberoendet avgörande för ett fortsatt högt förtroende. Med en chefsriksrevisor och två riksrevisorer anser jag att riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras på bästa sätt genom att de självständigt beslutar vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningarna. Vi tror inte att riksdagsstyrelsens förslag om att riksdagen ska välja en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör kommer att gynna Riksrevisionens ledningsstruktur.
Riksdagsstyrelsen bör återkomma med förslag till ledningsstruktur för Riksrevisionen som innebär att en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer utses.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
1.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.
2.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ.
3.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter.
4.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning.
5.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
6.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
7.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen.
8.Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.
1.Riksdagen avslår riksdagsstyrelsens förslag.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att riksdagsstyrelsen bör återkomma med förslag till ledningsstruktur för Riksrevisionen som innebär att en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer utses och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Bilaga 3
1. Ändring i riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen
|
Nuvarande lydelse |
Utskottets förslag |
|
|
|
Tilläggsbestämmelse 13.6.2[1]
|
En riksrevisor ska skriftligen anmäla följande förhållanden till riksdagen: |
Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska skriftligen anmäla följande förhållanden till riksdagen: |
1. innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
2. avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som utges under tid som omfattas av uppdraget i Riksrevisionen,
3. avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär,
|
4. inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, |
4. inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor respektive riksrevisionsdirektör, |
5. uppdrag hos en kommun eller en region, om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär, och
6. andra anställningar och uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter ska ha följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Utskottets förslag |
1 §
Denna lag gäller i verksamhet vid riksdagen och vid följande myndig-heter under riksdagen:
1. Riksdagsförvaltningen,
2. Riksbanken,
3. Riksdagens ombudsmän,
4. Riksrevisionen,
5. Partibidragsnämnden,
6. Riksdagens arvodesnämnd,
7. Statsrådsarvodesnämnden,
8. Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner,
|
9. Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna, |
9. Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn, |
10. Riksdagens överklagandenämnd,
11. Valprövningsnämnden, och
12. Riksdagens ansvarsnämnd.
|
|
|
Denna lag träder i kraft den 1 april 2020.
[1] Senaste lydelse 2019:836.