Ett undantag i kupongskattelagen för utländska stater

Skatteutskottets betänkande 2025/26:SkU26

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om att utländska stater och utländska motsvarigheter till en svensk region eller kommun eller ett svenskt kommunalförbund ska undantas från skyldighet att betala kupongskatt på utdelning som lämnas av svenska aktiebolag, europabolag med säte i Sverige samt värdepappersfonder och specialfonder. Undantaget gäller för utländska stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller utländska stater som har ingått ett avtal med Sverige som tillåter informationsutbyte i skatteärenden. En utländsk motsvarighet till en svensk region, eller kommun eller ett kommunalförbund ska höra hemma i en sådan stat. Förslaget innebär en ändring i kupongskattelagen.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandet.

I betänkandet finns en reservation (S, V, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:91 Ett undantag i kupongskattelagen för utländska stater.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Ett undantag i kupongskattelagen för utländska stater

Uppföljning och konsekvensanalys

Reservation

Uppföljning och konsekvensanalys, punkt 2 (S, V, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2025/26:91 Ett undantag i kupongskattelagen för utländska stater. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2.

Det har väckts en motion i ärendet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att utländska stater och utländska motsvarigheter till en svensk region eller kommun eller ett svenskt kommunal­förbund ska undantas från skyldighet att betala kupongskatt på utdelning som lämnas av svenska aktiebolag, europabolag med säte i Sverige samt värde­pappersfonder och specialfonder. Undantaget gäller för utländska stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller utländska stater som har ingått ett avtal med Sverige som tillåter informationsutbyte i skatte­ärenden. En utländsk motsvarighet till en svensk region eller kommun eller ett kommunalförbund ska höra hemma i en sådan stat.

Utskottets överväganden

Bakgrund och gällande rätt

Svenska juridiska personer är som huvudregel skattskyldiga för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet. Staten, regioner, kommuner och kommunalförbund är enligt 7 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, undantagna från skattskyldighet sedan den kommunala taxeringen togs bort 1984. Skälet till att skattskyldigheten togs bort var bl.a. att den kommunala taxeringen av staten och kommunerna totalt sett inte tillförde det allmänna några medel utan endast utgjorde ett instrument för att fördela medel till de kommuner där den skattepliktiga verksamheten bedrevs (prop. 1984/85:70 s. 151 och 152).

AP-fonderna är statliga myndigheter för förvaltning av statliga medel (prop. 1999/2000:46 s. 134). Första, Fjärde och Sjätte AP-fonden förvaltar kapital som ska utgöra en buffert för inkomstpensionen, i syfte att jämna ut över- och underskott i nettot mellan pensionsavgifter och pensioner samt bidra med avkastning till pensionssystemet på längre sikt. Dessa AP-fonder fungerar således som stabiliseringsfonder för inkomstpensionssystemet utan någon direkt koppling till pensionsåtagandena. Som en del av staten är samtliga AP­fonder helt undantagna från skattskyldighet.

Utländska juridiska personer, dit även utländska stater och utländska offentligrättsliga pensionsinstitut räknas, är enligt 4 § kupongskattelagen (1970:624) skattskyldiga till kupongskatt, som är en statlig, definitiv källskatt på utdelning. Enligt 1 § kupongskattelagen ska kupongskatt som huvudregel betalas till staten för utdelning på aktier i svenska aktiebolag och europabolag med säte i Sverige samt på andelar i svenska värdepappersfonder och special­fonder. Med utdelning avses även vissa andra betalningar, t.ex. utskiftning vid bolagets likvidation. I de fall skattskyldighet gäller tas kupongskatt ut med 30 procent på utdelningen. Ett tillämpligt skatteavtal kan innebära att Sverige endast har rätt att ta ut skatt med en lägre skattesats eller att utdelningen helt undantas från beskattning i Sverige.

Propositionen

Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) bedömde i tre avgöranden den 19 december 2024 att det inte är förenligt med den fria rörligheten för kapital i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att ta ut kupongskatt på utdelningar till ett offentligt pensionsinstitut etablerat i Finland (HFD 2024 ref. 63, HFD 2024 not. 73 och HFD 2024 not. 74), medan motsvarande utdelningar till de svenska AP-fonderna är skattebefriade.

Klagandena i målen är offentligrättsliga pensionsinstitut med olika roller inom det finländska socialförsäkringssystemet. De är befriade från skatt på utdelningar i Finland men har beskattats med kupongskatt på utdelningar från svenska aktiebolag. I en ansökan till Skatteverket begärde klagandena åter­betalning av kupongskatt för flera beskattningsår. Som grund för sin ansökan anfördes att uttaget av kupongskatt strider mot den fria rörligheten för kapital eftersom fonderna är jämförbara med AP-fonderna. Skatteverket avslog ansökan med motiveringen att situationen inte är objektivt jämförbar. Mot denna bakgrund ställde HFD, i en begäran om förhandsavgörande, frågor till EU-domstolen om uttaget av kupongskatt är förenligt med den fria rörligheten för kapital, i ljuset av att utdelningar till den svenska staten genom AP-fonderna är skattebefriade.

EU-domstolen konstaterar inledningsvis i domen (C-39/23 Keva m.fl.) att den aktuella skillnaden i skattemässig behandling leder till att utdelning till offentligrättsliga pensionsinstitut utan hemvist i landet behandlas på ett oförmånligt sätt, vilket kan avhålla dessa institut från att investera i bolag som är etablerade i Sverige (punkterna 45–49 i domen). Under sådana omständig­heter ska en nationell lagstiftning som den svenska anses utgöra en restriktion för den fria rörligheten för kapital (punkten 50). I frågan om situationerna är jämförbara gör EU-domstolen bedömningen att med hänsyn till syftet, dvs. att undvika en rundgång av allmänna medel som tillhör svenska staten, innebär den omständigheten att en pensionsfond ingår som en del i svenska staten inte nödvändigtvis att fonden befinner sig i en annorlunda situation än ett offentligrättsligt pensionsinstitut utan hemvist i landet. Det angivna syftet skulle nämligen även kunna uppnås om offentligrättsliga pensionsinstitut utan hemvist i landet var undantagna från svensk källskatt på utdelning från bolag med hemvist i landet på samma sätt som offentligrättsliga pensionsfonder med hemvist i landet (punkterna 55–56). Vidare konstaterar domstolen att det svenska och det finska systemet för allmän ålderspension tjänar samma samhälleliga syfte, fyller samma funktion och har samma typ av juridiska uppbyggnad samt att finansieringssättet är detsamma, och de båda systemen fungerar på ett liknande sätt. Eftersom orten där fonderna har sin hemvist är det enda kriterium som kan användas för att göra en åtskillnad mellan de svenska offentligrättsliga pensionsfonderna och de offentligrättsliga pensionsinstituten utan hemvist i Sverige anser EU-domstolen att fonderna befinner sig i en objektivt jämförbar situation (punkterna 60–63). EU-domstolen fann inte heller att den aktuella lagstiftningen är förenlig med EUF-fördraget på grund av att den är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse.

Regeringen anför att artikel 63 i EUF-fördraget sammanfattningsvis ska tolkas så att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken källskatt tas ut på utdelning från bolag med hemvist i landet till offentlig­rättsliga pensionsinstitut utan hemvist i landet, medan utdelning som lämnas till offentligrättsliga pensionsfonder med hemvist i landet är undantagen från sådan källbeskattning. Med hänvisning till EU-domstolens dom upphävde HFD underinstansernas avgöranden och förklarade att klagandena har rätt till återbetalning av kupongskatt som innehållits på utdelningar under vissa tidigare beskattningsår.

Ett undantag i kupongskattelagen för utländska stater

Regeringen föreslår att en utländsk stat eller en utländsk motsvarighet till en svensk region eller kommun eller ett svenskt kommunalförbund inte ska vara skattskyldig till kupongskatt. Detta undantag gäller för stater inom EES eller utländska stater som har ingått ett skatteavtal eller annat avtal med Sverige som medger informationsutbyte i skatteärenden. För utländska motsvarigheter till en svensk region eller kommun eller ett kommunalförbund gäller enligt förslaget att de ska höra hemma i en sådan stat. Regeringen anför att avgörandena från HFD och EU-domstolen innebär att den svenska kupong­skatteregleringen behöver ändras. En utgångspunkt för en sådan ändring är att offentligrättsliga pensionsfonder och pensionsinstitut ska behandlas lika, oavsett om de är etablerade i Sverige eller i utlandet.

Regeringen anför vidare att EU-domstolens resonemang om jämförbara situationer vid beskattning av utdelning från svenska bolag och fonder utgår från syftet med den svenska statens skattefrihet. Samma resonemang skulle enligt regeringen kunna tillämpas i förhållande till andra offentligrättsliga subjekt som är skattebefriade enligt 7 kap. 2 § 1 IL, på grund av att de ingår som en del av rättssubjektet staten. Detsamma gäller för utländska motsvarigheter till svenska regioner, kommuner och kommunalförbund, vars skattefrihet enligt 7 kap. 2 § 2 IL vilar på motsvarande grund som den svenska statens. Enligt regeringens bedömning kan därför rättsverkningarna av domarna inte begränsas till endast utländska offentligrättsliga pensionsinstitut utan även utländska stater och utländska motsvarigheter till svenska regioner, kommuner och kommunalförbund behöver omfattas av skattemässig lika­behandling.

Bedömningen av utländska motsvarigheter

När det gäller bedömningen av utländska motsvarigheter anför regeringen att det i förarbetena till 2 kap. 2 § IL anges vissa generella utgångspunkter för hur bedömningen ska göras. Dessa uttalanden kan enligt regeringen tjäna som vägledning även vid bedömningar enligt kupongskattelagen. Likt andra jämförelser av utländska motsvarigheter enligt inkomstskattelagens bestäm­melser bör jämförelsen göras ur såväl svenskt som utländskt perspektiv. Det kan inte krävas att det ska vara en absolut identitet, utan det får i de enskilda fallen avgöras om likheterna är så stora att den utländska företeelsen kan anses motsvara den svenska termen (jfr prop. 1999/2000:2 del 2 s. 21 f.). Att slå fast kriterier som är avgörande – exempelvis funktion, syfte, finansiering eller rättslig konstruktion – och i vilken utsträckning det krävs faktisk likhet snarare än formell identitet skulle enligt regeringen kunna innebära att tillämpningen av bestämmelsen riskerar att leda till att denna står i strid med EU-rätten. Regeringen anser därför att bedömningen av vilka kriterier som i ett enskilt fall kan vara avgörande för om ett utländskt subjekt kan anses motsvara ett svenskt offentligrättsligt subjekt bör lämnas till rättstillämpningen.

Utländska motsvarigheter utanför EES

Regeringen anför att undantaget i kupongskattelagen inte kan begränsas till utländska stater och motsvarigheter till svenska regioner, kommuner och kommunalförbund inom EES med hänsyn till att den fria rörligheten för kapital gäller även mot tredjeländer. Det måste dock enligt regeringen vara möjligt för Skatteverket att kontrollera om mottagaren motsvarar ett svenskt offentligrättsligt subjekt. Regeringen föreslår därför att undantaget i fråga om mottagare utanför EES begränsas till att gälla bara sådana stater som har ingått ett skatteavtal med Sverige som innehåller en artikel som medger informa­tionsutbyte i skatteärenden eller ett särskilt avtal för sådant informations­utbyte. För utländska motsvarigheter till en svensk region eller kommun eller ett svenskt kommunalförbund bör enligt regeringen gälla att de ska höra hemma i en sådan stat.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 juli 2026 och tillämpas första gången på utdelning där utdelningstillfället inträffar efter ikraftträdandet.

Utskottets ställningstagande

För att den svenska regleringen i kupongskattelagen om källskatt på utdelning ska vara förenlig med EU-rätten har regeringen föreslagit ett undantag i kupongskattelagen. Undantaget innebär att utländska stater och utländska motsvarigheter till en svensk region eller kommun eller ett svenskt kommunal­förbund inte är skyldiga att betala kupongskatt på utdelning som lämnas av svenska aktiebolag, europabolag med säte i Sverige samt värdepappersfonder och specialfonder.

Utskottet har inget att invända mot förslaget och tillstyrker därmed propositionen.

Motionen

I kommittémotion 2025/16:3903 av Niklas Karlsson m.fl. föreslås en tydligare, tidsbestämd uppföljning av reformens effekter, inklusive konse­kvenser för de offentliga finanserna och Skatteverkets kontrollmöjligheter. Motionärerna anför att de ser behovet av en EU-rättsligt hållbar ordning och tillstyrker därmed att kupongskattelagen anpassas. Samtidigt är det enligt motionärerna angeläget att den föreslagna regleringen blir förutsebar i tillämpningen, rättssäker och möjlig att kontrollera.

I propositionen anförs att det under en övergångstid kan uppstå ökad administration för aktörer som hanterar utdelning och kupongskatt, samt ett ökat antal återbetalningsärenden hos Skatteverket. Motionärerna anför vidare att undantaget i praktiken kommer att behöva tillämpas på fler mottagartyper än ”staten under eget namn”. Till följd av detta är det enligt motionärerna av stor vikt att centrala avgränsningar är tydliga. I författningskommentaren anges att termen utländsk stat även avser offentligrättsliga organ som ingår som en del av staten (exempelvis myndigheter och offentligrättsliga pensions­institut) men att offentligt ägda bolag inte omfattas. Motionärerna menar att detta är en viktig gränsdragning för såväl rättstillämpningen som de aktörer som ska avgöra om kupongskatt ska tas ut eller inte.

Motionärerna anför vidare att Sveriges advokatsamfund därtill har efter­frågat tydligare vägledning för bedömningen av när ett utländskt subjekt kan anses motsvara ett skattebefriat svenskt offentligrättsligt subjekt. Regeringen avstår från att precisera sådana kriterier och hänvisar till rättstillämpningen med hänvisning till EU-rättsliga överväganden. Även om det finns skäl att undvika alltför snäva definitioner, kvarstår enligt motionärerna behovet av praktiskt tillämpbar vägledning för att minska osäkerhet, fel och onödiga kostnader i hanteringen.

Vidare konstaterar regeringen att effekter av den nya regleringen kan följas upp löpande men att en utvärdering kan göras först några år efter ikraft­trädandet. Mot bakgrund av att kupongskatteintäkterna bedöms ha uppgått till ca 11 miljarder kronor 2024 samt att återbetalningar av kupongskatt redan i dag uppgår till ett stort antal ärenden årligen, finns det enligt motionärerna skäl för riksdagen att begära en tydligare, tidsbestämd uppföljning av reformens effekter, inklusive konsekvenser för de offentliga finanserna och Skatteverkets kontrollmöjligheter.

Motionärerna anför slutligen att den tidigare socialdemokratiska regeringen i budgetpropositionen för 2022 aviserade att kupongskattelagen borde upphävas och ersättas av en ny lag om källskatt på utdelning. Dessvärre valde regeringen att inte gå vidare med förslaget. En moderniserad lagstiftning skulle enligt motionärerna förbättra förutsättningarna för ett effektivt, rättssäkert och systematiskt arbete med kupongskatten. Motionärerna föreslår därför att regeringen återkommer med förslag om en moderniserad källskatt på utdelningar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att regeringens föreslagna undantag i kupongskattelagen följer av EU-domstolens dom.

Utskottet noterar vidare att regeringen nyligen har tillsatt en utredning som bl.a. ska föreslå de bestämmelser som krävs för att källskattedirektivet ska genomföras i svensk rätt och hur regelverket om källskatt på utdelning kan moderniseras.

Utskottet ser därför inget skäl att nu förorda en uppföljning eller konsekvensanalys av förslaget.

Utskottet avstyrker därmed motionsförslaget.

Reservation

Ställningstagande

Vi ser behovet av en EU-rättsligt hållbar ordning och tillstyrker därmed att kupongskattelagen anpassas. Samtidigt är det angeläget att den föreslagna regleringen blir förutsebar i tillämpningen, rättssäker och möjlig att kontrollera.

I propositionen anförs att det under en övergångstid kan uppstå ökad administration för aktörer som hanterar utdelning och kupongskatt, samt ett ökat antal återbetalningsärenden hos Skatteverket. Undantaget kommer i praktiken att behöva tillämpas på fler mottagartyper än ”staten under eget namn”. Till följd av detta är det av stor vikt att centrala avgränsningar är tydliga. I författningskommentaren anges att termen utländsk stat även avser offentligrättsliga organ som ingår som en del av staten (exempelvis myndig­heter och offentligrättsliga pensionsinstitut) men att offentligt ägda bolag inte omfattas. Detta är en viktig gränsdragning för såväl rättstillämpningen som de aktörer som ska avgöra om kupongskatt ska tas ut eller inte.

Sveriges advokatsamfund har därtill efterfrågat tydligare vägledning för bedömningen av när ett utländskt subjekt kan anses motsvara ett skattebefriat svenskt offentligrättsligt subjekt. Regeringen avstår från att precisera sådana kriterier och hänvisar till rättstillämpningen med hänvisning till EU-rättsliga överväganden. Även om det finns skäl att undvika alltför snäva definitioner, kvarstår behovet av praktiskt tillämpbar vägledning för att minska osäkerhet, fel och onödiga kostnader i hanteringen.

Vidare konstaterar regeringen att effekter av den nya regleringen kan följas upp löpande men att en utvärdering kan göras först några år efter ikraft­trädandet. Mot bakgrund av att kupongskatteintäkterna bedöms ha uppgått till ca 11 miljarder kronor 2024 samt att återbetalningar av kupongskatt redan i dag uppgår till ett stort antal ärenden årligen, föreslår vi en tydligare, tidsbestämd uppföljning av reformens effekter, inklusive konsekvenser för de offentliga finanserna och Skatteverkets kontrollmöjligheter.

Den tidigare socialdemokratiska regeringen aviserade i budgetpropo­sitionen för 2022 att kupongskattelagen borde upphävas och ersättas av en ny lag om källskatt på utdelning. Dessvärre valde regeringen att inte gå vidare med förslaget. En moderniserad lagstiftning skulle förbättra förutsättningarna för ett effektivt, rättssäkert och systematiskt arbete med kupongskatten. Regeringen bör därför återkomma med ett förslag på en moderniserad källskatt på utdelningar.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag