Naturvårdshänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2024/25:MJU6

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i fiskelagen och i miljöbalken. Ändringarna i fiskelagen innebär ett utvidgat bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske i Natura 2000-områden. Vidare föreslås miljöbalkens regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna gälla vid rådighets­inskränkningar på grund av sådana beslut om föreskrifter som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet i fiskelagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2025.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet.

I betänkandet finns två reservationer (V, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:24 Naturvårdshänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden.

Tre yrkanden i följdmotioner.

Två yrkanden i en motion från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Övrigt om reglering av fiske i havet för skydd av marina områden

Reservationer

1. Övrigt om reglering av fiske i havet för skydd av marina områden, punkt 2 (V)

2. Övrigt om reglering av fiske i havet för skydd av marina områden, punkt 2 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Motion från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2024/25:24 Naturvårdshänsyn vid fiske i havet för att skydda Natura 2000-områden.

Med anledning av propositionen har två motioner väckts med sammanlagt tre yrkanden. I betänkandet behandlar utskottet även två yrkanden i en motion från allmänna motionstiden 2024/25 som berör frågor som behandlas i propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut liksom förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen ändringar i fiskelagen (1993:787). Ändringarna innebär att bemyndigandet att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske utvidgas på så sätt att föreskrifter ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att fiske i havet medför en försämring av den livsmiljö eller de livsmiljöer som avses att skyddas i ett Natura 2000-område. Det ska också gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att sådant fiske medför att den art eller de arter som avses att skyddas i ett Natura 2000-område utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna i området.

Regeringen föreslår också ändringar i miljöbalken som innebär att miljö­balkens regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna, som bl.a. gäller vid rådighetsinskränkningar på grund av vissa beslut om områdesskydd, ska gälla vid rådighetsinskränkningar på grund av sådana beslut om föreskrifter som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet i fiskelagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2025.

Utskottets överväganden

Inledning

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla propositionen. Därefter behandlar utskottet motioner med förslag på tillkänna­givanden i frågor som anknyter till regeringens lagförslag.

Bakgrund

I en formell underrättelse[1], som delgavs Sverige den 3 juli 2020, meddelade Europeiska kommissionen bl.a. att den ansåg att Sverige inte uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitat­direktivet). Kommissionen ansåg att Sverige dels inte vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra att tumlare utsätts för betydande störningar av i de särskilda bevarandeområden som utsetts för att skydda arten, dels inte införlivat artikeln på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning.

Regeringen beslutade den 24 mars 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen i syfte att reglera fisket för att stärka skyddet för marina skyddade områden (dir. 2022:22). Utredningen överlämnade den 2 december 2022 delbetänkandet Åtgärder på fiskeområdet för att skydda Natura 2000-områden i havet (SOU 2022:66). Den 15 maj 2023 överlämnade utredningen slutbetänkandet Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden (SOU 2023:20).

Under beredningen av ärendet har kommissionen, i ett motiverat yttrande som delgavs Sverige den 7 februari 2024, upprepat sin kritik mot hur Sverige uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet.

Skydd av Natura 2000-områden i havet från påverkan av fiske

Av artikel 3.1 i art- och habitatdirektivet framgår att ett sammanhängande europeiskt nät av särskilda bevarandeområden under beteckningen Natura 2000 ska inrättas. Detta nät ska bestå av områden med de livsmiljötyper som anges i direktivets bilaga I och habitat för de arter som anges i bilaga II. Natura 2000-nätverket ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.

Enligt artikel 6.2 i direktivet ska medlemsstaterna i de särskilda bevarande­områdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet. Regeringen konstaterar i propositionen att artikel 6.2 har blivit olyckligt formulerad i den svenska versionen av direktivet, eftersom artikeln kan tolkas som att åtgärder inte behöver vidtas utanför de särskilda bevarande­områdena. Den engelska texten gör det tydligare att det är försämringar i de särskilda bevarandeområdena som ska undvikas. I propositionen anför regeringen att skyldigheten att vidta åtgärder även omfattar åtgärder som behöver vidtas utanför de särskilda bevarandeområdena.

Av artikel 6.3 i direktivet framgår att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.

Vidare framgår det av artikel 3.1 andra stycket att Natura 2000-nätverket även ska omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (1979 års fågeldirektiv). Det direktivet har emellertid upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

Artiklarna 6.2 och 6.3 i art- och habitatdirektivet genomförs i svensk rätt med förfarandet för s.k. Natura 2000-tillstånd i 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken. Enligt 7 kap. 28 a § krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 27 § första stycket 1 eller 2, dvs. ett naturområde som bör skyddas eller är skyddat som särskilt skyddsområde enligt fågeldirektivet eller som särskilt bevarandeområde enligt art- och habitatdirektivet. Av 7 kap. 28 b § framgår det att ett sådant tillstånd endast får ges om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas och heller inte medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna i området.

I 7 kap. 30 § miljöbalken finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ordningsföreskrifter för bl.a. Natura 2000-områden. Föreskrifterna får avse rätten att färdas och vistas inom ett Natura 2000-område och ordningen i övrigt inom området.

Bestämmelser som genomför artikel 6.2 i direktivet finns även i 16 och 19 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Fiske är en aktivitet som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. I svensk rätt regleras utövandet av fiske i fiskelagen (1993:787), i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (fiskeförordningen) och i föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten.

I 19 § fiskelagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket i olika avseenden. Det handlar bl.a. om vilken fisk som får fångas, användningen av fiskefartyg, fiskemetoder och fiske­redskap och om fiske inom vissa områden. I 20 § fiskelagen finns ett be­myndigande att meddela föreskrifter om naturvårdshänsyn vid fiske. Enligt bestämmelsen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.

Havs- och vattenmyndigheten bedriver ett löpande arbete med att införa bevarandeåtgärder i form av föreskrifter om fiske i havet. Ofta meddelas före­skrifterna på initiativ av den länsstyrelse som ansvarar för områdesskyddet i det aktuella området. Havs- och vattenmyndighetens rätt att meddela föreskrifter om åtgärder för att skydda Natura 2000-områden i havet från påverkan av fiske följer av bemyndigandet i 20 § fiskelagen och 2 kap. 12 § fiskeförordningen att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske (såvida inte ett tillräckligt skydd kan uppnås genom föreskrifter som vidtas för fiskevården – i ett sådant fall används bemyndigandet i 19 § fiskelagen respektive 2 kap. 7 § fiskeförordningen). Möjligheten att meddela föreskrifter är därmed begränsad på så sätt att föreskrifterna inte får vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.

Därtill gäller de begränsningar som följer av EU-rätten. Det innebär bl.a. att föreskrifter som berör andra medlemsstaters fartyg, bortsett från före­skrifter om nödåtgärder enligt artikel 13 i grundförordningen[2], bara kan antas inom en gräns på tolv nautiska mil från baslinjen och då endast efter samråd (artikel 20 i grundförordningen). När det gäller vatten där bara svenska fartyg har tillträde till fiske meddelar Havs- och vattenmyndigheten nationella föreskrifter om bevarandeåtgärder med stöd av artikel 11.1 i grund­förordningen. När det gäller vatten där även andra medlemsstaters fartyg har tillträde till fiske är myndighetens utgångspunkt i stället att Sverige ska verka för att kommissionen antar åtgärder som behövs för att skydda Natura 2000-områden genom delegerade akter i enlighet med förfarandet i artikel 11.3 i grundförordningen.

Vidare finns det ett bemyndigande för medlemsstaterna i artikel 20 i grundförordningen att vidta vissa åtgärder inom en gräns på tolv nautiska mil från dess baslinjer, dvs. inom det område som kan utgöra en medlemsstats territorialhav. Bemyndigandet ger medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskbestånden och för att bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen. En medlemsstat får endast vidta åtgärder under förutsättning att unionen inte har antagit åtgärder för bevarande och förvaltning särskilt för detta område eller åtgärder som specifikt avser det problem som identifierats av den berörda medlemsstaten. Åtgärderna ska vidare vara icke-diskriminerande, förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 i förordningen och minst lika strikta som åtgärder enligt unionsrätten. Om de åtgärder som en medlemsstat avser att anta berör en annan medlemsstats fiskefartyg får åtgärderna endast antas efter samråd med kommissionen, de berörda medlemsstaterna och de berörda rådgivande nämnderna. I propositionen konstateras att möjligheten att vidta vissa åtgärder med stöd av artikel 20 i grundförordningen i princip aldrig har använts av Havs- och vattenmyndigheten.

Propositionen

Utvidgat bemyndigande att föreskriva om naturvårdshänsyn vid fiske

Regeringen föreslår att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske ska utvidgas på så sätt att föreskrifter ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att fiske i havet medför en försämring av den livsmiljö eller de livsmiljöer som avses att skyddas i ett Natura 2000-område. Det ska också gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att sådant fiske medför att den art eller de arter som avses att skyddas i ett Natura 2000 område utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Av propositionen framgår det att utgångspunkten är att Sverige ska leva upp till sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet. Havs- och vattenmyndigheten bedriver ett löpande arbete med att införa bevarande­åtgärder i form av föreskrifter om fiske i havet. Regeringen konstaterar att det nuvarande bemyndigandet i 20 § första stycket fiskelagen att meddela före­skrifter om vilka naturvårdshänsyn som ska tas vid fiske är begränsat. Såvida de bevarandeåtgärder som behövs inte också är beståndsbevarande, och därmed kan antas med stöd av bemyndigandet i 19 § fiskelagen att meddela föreskrifter för fiskevården, är det inte möjligt för Havs- och vatten­myndigheten att inom ramen för fiskelagstiftningen meddela alla de föreskrifter som Sverige har möjlighet att anta enligt EU-rätten och som kan krävas för att Sverige ska leva upp till sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet.

Enligt regeringen kan möjligheten till reglering inom såväl fiske- som miljölagstiftningen ha bidragit till en osäkerhet hos myndigheterna när det gäller frågan om vilken lagstiftning som ska användas när fiske inom marina skyddade områden ska regleras. Därtill är möjligheterna begränsade i vissa avseenden att meddela föreskrifter om fiske inom ramen för miljölag­stiftningen i syfte att skydda Natura 2000-områden. Det är t.ex. inte möjligt att med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken reglera fiske utanför ett Natura 2000-område som kan påverka förhållandena inom området. När ett Natura 2000-område också omfattas av skydd som nationalpark eller naturreservat kan föreskrifter som begränsar fisket i området meddelas med stöd av be­stämmelserna i 7 kap. 3 respektive 5 §§ miljöbalken. När det gäller natur­reservat har det ansetts möjligt att reglera även verksamheter som bedrivs utanför reservatet som kan få skadliga effekter i reservatet. I fråga om nationalparker omfattar föreskriftsmöjligheten däremot bara själva området.

Fiske som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område kan också kräva ett Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken, oavsett om det bedrivs inom eller utanför området. Regeringen konstaterar att dessa regler dock tillämpas mycket sällan på fiske. Utgångspunkten för Havs- och vattenmyndighetens arbete är att regleringen av fisket ska vara utformad på ett sådant sätt att tillståndsprövningar inte ska behövas i fråga om fiske i havet. Mot denna bakgrund är det ändamålsenligt och effektivt att utvidga be­myndigandet i 20 § första stycket fiskelagen på så sätt att det görs ett undantag från begränsningsregeln för sådana föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden från påverkan av fiske i havet.

Regeringen konstaterar även att artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet ställer krav på medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att livsmiljöerna och habitaten för arterna försämras. Med ”livsmiljöerna” och ”habitaten för arterna” avses i detta sammanhang de livsmiljöer och habitat som har motiverat utpekandet av Natura 2000-området i fråga. Detta bör enligt regeringen förtydligas vid utformningen av undantaget från begränsnings­regeln i 20 § fiskelagen.

Vidare anför regeringen att föreskrifter som meddelas med stöd av 20 § fiskelagen gäller såväl vid fiske i Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon som vid svenskt havsfiske utanför Sveriges ekonomiska zon i internationellt vatten och i andra vatten där fisket bedrivs med stöd av internationella överenskommelser. När det gäller fiske i havet kan be­myndigandet alltså användas för att reglera dels fiske i svenska vatten, dels svenskt fiske i internationellt vatten och i andra länders territorialvatten, i den mån Sverige har befogenhet att meddela föreskrifter enligt EU-rätten.

Enligt regeringen innebär förslaget om ett utvidgat bemyndigande att det blir möjligt att inom ramen för fiskelagstiftningen (och med de begränsningar som följer av EU-rätten) meddela de föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden från påverkan från fiske i havet även i situationer då föreskrifterna innebär att fisket avsevärt försvåras. De närmare konse­kvenserna av varje enskild föreskrift får utredas av Havs- och vatten­myndigheten inför att föreskriften meddelas. Generellt bör förslagets påverkan på fisket i princip vara densamma som påverkan av de beslut och föreskrifter som i dag kan meddelas med stöd av miljölagstiftningen i syfte att skydda Natura 2000-områden i enlighet med vad som krävs enligt art- och habitat­direktivet. Innebörden av förslaget är inte att det införs mer långtgående möjligheter att begränsa fiske än vad som finns i miljölagstiftningen, utan att det blir möjligt att samla den reglering av fiske som krävs för att skydda Natura 2000-områden i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och att i hög grad göra tillståndsprövningar enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken (pröv­ningar av Natura 2000-tillstånd) obehövliga i fråga om fiske i havet. Detta bedöms vara mer ändamålsenligt och effektivt än den nuvarande ordningen och bör vara till fördel även för fisket, eftersom det blir lättare för enskilda att hålla sig informerade om vilka regler som gäller på den plats där fisket bedrivs.

Ersättning på grund av föreskrifter om skydd av Natura 2000-områden

Regeringen bedömer att regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd innebär att den enskilde ska vara tillförsäkrad ersättning när pågående mark­användning inom en berörd del av en fastighet avsevärt försvåras till följd av föreskrifter som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet att meddela föreskrifter om naturvårdshänsyn vid fiske.

Förslaget att utvidga bemyndigandet i 20 § fiskelagen innebär att det blir möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om naturvårdshänsyn vid fiske som är så ingripande att fisket avsevärt försvåras, när det behövs för att skydda ett Natura 2000-område i enlighet med vad som krävs enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet. Enligt regeringens mening motsvarar de inskränkningar av rätten att bedriva fiske på enskilt vatten som möjliggörs genom bemyndigandet sådana inskränkningar av rätten till fiske som kan följa av ett beslut om naturreservat. I båda fallen rör det sig om inskränkningar som krävs för att uppnå syftet med ett visst områdesskydd. Regeringen gör därför bedömningen att de inskränk­ningar som möjliggörs genom utvidgningen av bemyndigandet hör till den kategori av inskränkningar som omfattas av huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen. För de fall då inskränkningarna medför att fiske på enskilt vatten som bedrivs med stöd av enskild rätt avsevärt försvåras krävs alltså att den enskilde tillförsäkras ersättning. Grunderna för ersättning ska anges i lag.

Regeringen förslår att miljöbalkens regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna, som bl.a. gäller vid rådighetsinskränkningar på grund av vissa beslut om områdesskydd, ska gälla vid rådighetsinskränkningar på grund av sådana beslut om föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden i havet som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet i 20 § fiske­lagen. Det ska tas in en bestämmelse i fiskelagen som upplyser om detta.

Om föreskrifterna innebär att det krävs tillstånd för ett visst fiske ska ersättning betalas endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor.

Föreskrifter med stöd av det utvidgade bemyndigandet ska beaktas vid tillämpning av ackumuleringsregeln i miljöbalken. I fråga om talan om rätt till ersättning eller inlösen på grund av föreskrifter som har meddelats med stöd av det utvidgade bemyndigandet ska preskriptionstiden börja löpa när före­skrifterna har trätt i kraft. När det gäller talan om återbetalning av ersättning som grundas på att föreskrifter som har meddelats med stöd av det utvidgade bemyndigandet har upphävts, ska preskriptionstiden börja löpa när före­skrifterna har upphört att gälla.

Ikraftträdande

Regeringens förslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2025.

Förslaget att utvidga bemyndigandet att meddela föreskrifter om natur­vårdshänsyn vid fiske syftar till att förbättra möjligheterna att på ett effektivt sätt skydda Natura 2000-områden från påverkan av fiske i havet. Enligt regeringen bör därför den föreslagna ändringen av 20 § fiskelagen träda i kraft så snart som möjligt. Eftersom det enligt regeringens bedömning krävs att enskilda tillförsäkras ersättning vid mer betydande intrång i egendoms­skyddet kan det utvidgade bemyndigandet i praktiken inte utnyttjas i sin fulla vidd innan bestämmelser om rätt till ersättning finns på plats. Regeringen anser därför att de föreslagna ändringarna i miljöbalken lämpligen bör träda i kraft samtidigt som ändringarna i fiskelagen.

Motionerna

I partimotion 2024/25:3037 av Daniel Helldén m.fl. (MP) yrkande 83 anförs att 20 § fiskelagen (1993:787) bör ändras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen.

Utskottet ställningstagande

Det har inte väckts någon motion som går emot regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens förslag till ändringar i fiskelagen och miljöbalken. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition.

Utskottet anser att det resultat som efterfrågas i motion 2024/25:3037 (MP) yrkande 83 tillgodoses genom regeringens förslag. Därmed föreslår utskottet att yrkandet lämnas utan åtgärd.

 

Motionerna

I kommittémotion 2024/25:3255 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 1 anförs att det i lagtext bör förtydligas att regeringens förslag till utökat bemyndigande i 20 § fiskelagen även ska omfatta åtgärder utanför det skyddade område vars bevarandevärden ska säkerställas. Motionärerna påpekar att artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet inte har tolkats som att medlemsstaterna har en skyldighet att vidta åtgärder även utanför de särskilda bevarandeområdena för att säkra dessa områdens särskilda värden, och att detta bör förtydligas i lagtext. I yrkande 2 i samma motion framhåller motionärerna att ett utvidgat bemyndigande om att meddela föreskrifter med hänsyn till naturvården som avsevärt försvårar för fisket även måste utgå från en ekosystemansats och inte enbart bevarandemålen, som i många fall är otill­räckliga. Enligt motionärerna är dessa bevarandemål – de livsmiljöer och/eller arter som avses att skyddas – i de olika skyddade områdena tyvärr i alltför stor utsträckning för svaga, för vagt formulerade eller inte uppdaterade i närtid och återspeglar därför i stor utsträckning inte det kritiska läget för havsmiljön.

I kommittémotion 2024/25:3240 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) anförs att ett generellt fiskeförbud bör införas i marina skyddade områden och att fiske endast bör tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarandevärden. Enligt motionärerna behöver fiskeförbud införas i samtliga marina skyddade områden, inte bara i Natura 2000-områden, så att även naturreservat och nationalparker omfattas.

I partimotion 2024/25:3037 av Daniel Helldén m.fl. (MP) yrkande 84 anförs att ansvarig myndighet bör få i uppdrag att tillståndspröva fisket i alla skyddade områden och efter en övergångstid också generellt.

Propositionen

I propositionen konstaterar regeringen att förslaget om att utvidga bemyndig­andet att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske syftar till att förbättra genomförandet av artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet och har avgränsats i enlighet med detta. Regeringen noterar att flera remissinstanser har fört fram att undantag från begränsnings­regeln inte bara borde göras i fråga om föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden, utan även i andra fall, såsom när det gäller andra marina skyddade områden och föreskrifter som behövs för att genomföra andra direktivsbestämmelser. Regeringen anför att flera av de argument som talar för att göra undantag från begränsningsregeln i fråga om föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden i havet kan göras gällande även i andra situationer. Enligt regeringen behöver det dock utredas närmare innan det kan bli aktuellt att föreslå ytterligare undantag från, eller ett borttagande av, begränsningsregeln i bemyndigandet.

När det gäller tillståndsprövning framgår det av propositionen att utgångs­punkten för Havs- och vattenmyndighetens arbete är att föreskrifterna ska vara utformade på ett sådant sätt att fiske som kan ge upphov till betydande miljö­påverkan på ett Natura 2000 område förbjuds och att det därmed inte ska behöva göras tillståndsprövningar enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken i fråga om fiske i havet. Om en sådan fiskeverksamhet inte omfattas av förbud i en föreskrift gäller dock kraven på tillstånd i miljöbalken. Tillstånds­prövningen utgör därmed ett slags skyddsnät som kan fånga upp fiske­verksamhet som riskerar att påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt och som inte reglerats på något annat vis. I propositionen konstaterar regeringen att tillståndsprövningar av fiskeverksamhet i havet i praktiken sker mycket sällan. Det finns dock fall där en sådan prövning har skett.

Förslaget att utvidga bemyndigandet innebär att Havs- och vatten­myndigheten kommer att få möjlighet att inom ramen för fiskelagstiftningen meddela de föreskrifter som behövs för att skydda Natura 2000-områden från påverkan från fiske i havet i enlighet med vad som krävs enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet, oberoende av om föreskrifterna medför att fisket avsevärt försvåras eller inte (med de begränsningar som följer av EU-rätten). Det kommer därmed att vara möjligt för myndigheten att, i fråga om Natura 2000-områden, fullt ut arbeta utifrån inriktningen att fiske i havet i första hand ska regleras genom fiskelagstiftningen. Det blir också möjligt att se till att fiskeregleringen utformas på ett sådant sätt att det normalt sett inte behöver göras tillståndsprövningar enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§ miljöbalken i fråga om fiske i havet. Om fisket regleras inom ramen för fiskelagstiftningen minskar behovet av att reglera fiske i beslut om naturreservat, som ofta överlappar Natura 2000-områden, eller i ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken. Sammantaget bedöms förslaget underlätta såväl för Havs- och vattenmyndigheten som för länsstyrelserna, som handlägger tillstånds­prövningar enligt miljöbalken och meddelar föreskrifter om fiske i havet med stöd av balken.

Som redogjorts för ovan i betänkandet framgår det av propositionen att artikel 6.2 har blivit olyckligt formulerad i den svenska versionen av art- och habitatdirektivet, eftersom artikeln kan tolkas som att det inte behöver vidtas några åtgärder utanför de särskilda bevarandeområdena. Den engelska texten gör det tydligare att det är försämringar i de särskilda bevarandeområdena som ska undvikas. I propositionen anför regeringen att skyldigheten att vidta åtgärder även omfattar åtgärder som behöver vidtas utanför de särskilda bevarandeområdena.

Kompletterande information

Det överordnade bevarandesyftet för Natura 2000-nätverket är att bidra till att bevara biologisk mångfald genom att bibehålla eller återskapa en gynnsam bevarandestatus för de naturtyper och arter som omfattas av EU:s fågeldirektiv eller art- och habitatdirektiv. För varje Natura 2000-område ska det tas fram en bevarandeplan.

Bevarandeplanen ska innehålla en beskrivning av området med bevarande­syfte, bevarandemål och beskrivningar av de naturtyper och arter som ska bevaras. Bevarandemålen anger det tillstånd som bör råda i området för att optimera områdets bidrag till att uppnå en gynnsam bevarandestatus på nationell nivå, biogeografisk nivå eller EU-nivå. Bevarandemålen formuleras utifrån de förutsättningar som de utpekade arterna och naturtyperna behöver för att de ska ha ett gynnsamt bevarandetillstånd. Hot mot Natura 2000-områdets arter och naturtyper ska också beskrivas liksom behov av bevarandeåtgärder, t.ex. skydd eller skötsel. Informationen ska ligga till grund för förvaltning och tillståndsprövning enligt miljöbalken. I bevarandeplanen redovisas gränser, naturtyper och arter enligt bästa tillgängliga kunskap. Planen ska revideras när ny kunskap tillkommer eller när förutsättningarna för området ändras. Bevarandeplanen fastställs av länsstyrelsen som är ytterst ansvarig för att målsättningen med området uppfylls.

I juni 2024 presenterade regeringen förslag till inriktning för havsmiljö­politiken i proposition 2023/24:156 Ett levande hav – ökat skydd, minskad övergödning och ett hållbart fiske. Förslaget innebär bl.a. att ekosystem­ansatsens tillämpning ska stärkas och integreras i allt havsmiljöarbete. Vidare ska Sverige utöka och förstärka skyddet av marina områden. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag.[3]

Som redogjorts för tidigare i detta betänkande beslutade regeringen i mars 2022 att utse en särskild utredare för att göra en översyn av lagstiftningen i syfte att reglera fisket för att stärka skyddet för marina skyddade områden (dir. 2022:22). Utredaren skulle bl.a. överväga och föreslå hur ett generellt förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden innanför trålgränsen, med möjlighet till begränsade undantag i förvaltningsplanen, kan utformas inom ramen för det befintliga bemyndigandet i 20 § fiskelagen (1993:787) eller med stöd av ett ändrat bemyndigande eller genom andra författningsändringar.

I maj 2023 presenterade utredningen betänkandet Förbud mot botten­trålning i marina skyddade områden (SOU 2023:20). I betänkandet lämnar utredningen förslag till författningsändringar för att möjliggöra ett förbud mot bottentrålning i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri­näringen (fiskeförordningen). Förbudet ska gälla i nationalparker, natur­reservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden i de delar av Sveriges sjöterritorium i havet inom vilka inga andra av EU:s medlemsstaters fiskefartyg har rätt att fiska. Vidare har utredningen föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten ska få meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot bottentrålning, om undantaget inte motverkar syftet med skyddet av det område som undantaget avser. Myndigheten föreslås också få rätt att i enskilda fall besluta om undantag från förbudet om det finns vetenskapliga skäl eller andra särskilda skäl.

Regeringen anförde i proposition 2023/24:156 Ett levande hav – ökat skydd, minskad övergödning och ett hållbart fiske, sin avsikt att gå vidare med förslagen i betänkandet Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden (SOU 2023:20). Enligt Regeringskansliets senaste propositionsförteckning för riks­mötet 2024/25 ska en proposition om förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden överlämnas till riksdagen i januari 2025.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar de föreslagna lagändringarna som gör det möjligt att förhindra att fiske i Natura 2000-områden försämrar utpekade livsmiljöer eller försvårar bevarandet av skyddsvärda arter i dessa områden. De föreslagna ändringarna kommer att bidra till att Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet. Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen framhåller att skyldigheten att vidta åtgärder även omfattar åtgärder som behöver vidtas utanför de särskilda bevarande­områdena. Vidare ser utskottet stora fördelar med att Havs- och vatten­myndigheten i fråga om Natura 2000-områden ges möjlighet att fullt ut arbeta utifrån inriktningen att fiske i havet i första hand ska regleras genom fiskelagstiftningen.

Utskottet noterar att regeringens förslag är avgränsat till att gälla Natura 2000-områden och att regeringens bedömning är att ytterligare undantag från begränsningsregeln i bemyndigandet i 20 § fiskelagen i syfte att även andra marina skyddade områden skulle omfattas behöver utredas närmare. När det gäller bevarandemålen konstaterar utskottet att de bevarandeplaner som tas fram för varje enskilt Natura 2000-området regelbundet ska revideras och uppdateras vid förändrade förhållanden eller när ny kunskap tillkommer. Därtill påminner utskottet om att riksdagen nyligen beslutade om en inriktning för havsmiljöpolitiken som fastställer att allt havsmiljöarbete ska utgå från och genomsyras av ett ekosystemperspektiv.

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser utskottet att motionerna 2024/25:3037 (MP) yrkande 84, 2024/25:3240 (V) och 2024/25:3255 (MP) yrkandena 1 och 2 kan lämnas utan åtgärd. Motionerna avstyrks därmed.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen ändringar i fiskelagen (1993:787). Ändringarna innebär att bemyndigandet att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske utvidgas genom att föreskrifter ska få meddelas även om de är så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Detta ska gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att fiske i havet medför en försämring av de livsmiljöer som avses att skyddas i ett Natura 2000-område. Det ska även gälla om föreskrifterna behövs för att förhindra att sådant fiske medför att arter som avses att skyddas i ett Natura 2000-område utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten. I propositionen föreslår även regeringen ändringar i miljöbalken som innebär att miljöbalkens regler om ersättning vid ingripande av det allmänna, som bl.a. gäller vid rådighetsinskränkningar på grund av vissa beslut om områdesskydd, ska gälla vid rådighetsinskränkningar på grund av sådana beslut om föreskrifter som meddelas med stöd av det utvidgade bemyndigandet i fiskelagen.

Fiskeförbud bör införas i alla marint skyddade områden

Jag och mitt parti välkomnar att regeringen med förslaget stärker hänsynen till arter och livsmiljöer i Natura 2000-områden. Jag anser dock inte att förslaget är tillräckligt i sin omfattning för att skydda den biologiska mångfalden i enlighet med art- och habitatdirektivet, nationella miljömål och globala åtaganden om biologisk mångfald. Jag och mitt parti anser att det behöver införas ett generellt fiskeförbud i samtliga marina skyddade områden, inte bara i Natura 2000-områden, så att även naturreservat och nationalparker omfattas. Fiske bör i dessa områden endast tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarandevärden. Det skulle gynna fiskbestånden i både skyddade områden och kringliggande områden samtidigt som det skulle skydda livsmiljöer och andra arter. I förlängningen gagnar detta också fiskerinäringen. Ett generellt fiskeförbud bör införas i marina skyddade områden, och fiske bör endast tillåtas om det kan bedrivas utan att påverka områdets bevarande­värden. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.

 

Ställningstagande

Viktiga förslag saknas i propositionen

Jag och mitt parti anser att ett generellt förbud mot bottentrålning bör införas, och noterar att regeringen trots beredningsunderlag inte lägger fram ett sådant förslag i denna proposition utan avgränsar förslaget till genomförandet av artikel 6.2 och 6.3 i art- och habitatdirektivet. Parallellt med arbetet med denna proposition pågår ett mer omfattande utredningsarbete med en moderniserad fiskelag som ska redovisas den 29 november 2024. Vi förväntar oss att regeringen återkommer med ett bredare förslag om ett generellt förbud mot bottentrålning inom en snar framtid.

Regeringen lägger i propositionen fram ett förslag till ett utvidgat bemyndigande att föreskriva om naturvårdshänsyn vid fiske. Förslaget innebär att föreskrifter som beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer avsevärt får försvåra för fisket i samband med att föreskrifter meddelas om vilken hänsyn som ska tas till naturvården vid fiske. Regeringens förslag avgränsas till att endast omfatta Natura 2000-områden. Jag utgår från att regeringen även i denna fråga inväntar utredningen om en översyn av fiskelagen, och jag och mitt parti förväntar oss att regeringen inom en snar framtid återkommer med förslag om hur även marina skyddade områden som inte är Natura 2000-områden ska omfattas av det utvidgade bemyndigandet. Förslag med den innebörden finns även i Miljömålsberedningens betänkande Havet och människan (SOU 2020:83).

Vidare anser jag och mitt parti att den ansvariga myndigheten ska tillståndspröva fisket i alla skyddade områden, och efter en övergångstid också generellt.

Sverige missar EU:s mål om en färdplan för förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden

Samtidigt anser jag och mitt parti att det är under all kritik att regeringen ännu inte lämnat in en nationell färdplan om bl.a. förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden, som kommissionen uppmanat medlemsländerna att in­komma med senast mars 2024. Även om alla detaljer inte är på plats för det svenska genomförandet av ett nationellt förbud mot bottentrålning har Sverige haft alla möjligheter att lämna åtminstone en avsiktsförklaring och redovisa de åtgärder man hittills vidtagit i form av regeringsuppdrag och utredningar, samt en tidsplan för arbetet framåt.

Utgå från en ekosystemansats i skyddet i stället för enbart bevarande­målen

Regeringens förslag till utvidgat bemyndigande att föreskriva om natur­vårdshänsyn vid fiske tar sikte på att den livsmiljö eller de arter som avses att skyddas i ett område inte får försämras eller på ett betydande sätt försvåra bevarandet av arten/arterna i området. Tyvärr är dessa bevarandemål – de livsmiljöer och/eller arter som avses att skyddas – i de olika skyddade områdena i alltför stor utsträckning för svaga, för vagt formulerade eller inte uppdaterade i närtid. Bevarandemålen återspeglar därför i stor utsträckning inte det kritiska läget för havsmiljön. Om inte bevarandemålen uppdateras i närtid, vilket det är stor risk att de inte gör, riskerar regeringens förslag därför att leda till att adekvata åtgärder inte vidtas, och att de åtgärder som vidtas inte blir tillräckligt omfattande. Jag och mitt parti anser därför att ett utvidgat bemyndigande om att föreskriva naturvårdshänsyn vid fiske, enligt regeringens förslag, även måste utgå från en ekosystemansats och inte enbart bevarandemålen, som i många fall är otillräckliga.

Åtgärder utanför det skyddade området

Regeringen konstaterar att artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet olyckligt nog inte har tolkats som att medlemsstaterna har en skyldighet att vidta åtgärder även utanför de särskilda bevarandeområdena, för att säkra dessa bevarande­områdens särskilda värden. Det är heller inte möjligt att med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken reglera fiske utanför ett Natura 2000-område som kan påverka förhållandena inom området. Dessutom lyfter regeringen fram att regler som omfattar fiske som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område (miljöbalkens regler om Natura 2000-tillstånd) i praktiken sällan tillämpas på fiske. Mot denna bakgrund anser jag och mitt parti att regeringen särskilt bör förtydliga i lagtext att förslaget till utökat bemyndigande att föreskriva om naturvårdshänsyn vid fiske även ska gälla fiske utanför det skyddade området i fråga.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C(2020) 4393 final.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG

[3] Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2024/25:MJU5, riksdagsskrivelse 2024/25:32.