Ärendet handlar om att ge svenska myndigheter bättre verktyg för att skydda konsumenter, särskilt i digitala miljöer.
Ska riksdagen godkänna regeringens förslag om nya lagändringar för konsumentskydd?
Om förslaget går igenom, får myndigheterna mer makt att övervaka och agera mot företag som bryter mot konsumentlagar, till exempel genom att utföra testköp.
|
Civilutskottets betänkande
|
Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden som syftar till att anpassa svensk rätt till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskydds-lagstiftningen (2017 års konsumentskyddsförordning).
Lagändringarna innebär att behöriga myndigheter enligt EU-förordningen får stärkta tillsynsbefogenheter, däribland rätt att köpa produkter under dold identitet (s.k. testköp). Dessutom ska en näringsidkare som genom sitt agerande på internet bryter mot den konsumentskyddande lagstiftningen, t.ex. genom otillbörlig marknadsföring, kunna föreläggas att ta in ett varnings-meddelande som tydligt visas i samband med besök på webbplatsen. Ett sådant föreläggande ska kunna riktas även mot en värdtjänstleverantör eller internetleverantör.
Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag till ändringar i marknadsföringslagen som innebär att det ska vara möjligt att begära kvarstad i mål om utdömande av vite och att upplysningen i marknadsföringslagen om bestämmelser om marknadsföring i annan lagstiftning tas bort.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2020.
Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.
I betänkandet finns en reservation (M).
Behandlade förslag
Proposition 2019/20:120 Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet.
Tre yrkanden i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
2017 års konsumentskyddsförordning
Förutsättningar för testköp, punkt 2 (M)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden,
2. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,
3. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486),
4. lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster,
5. lag om ändring i läkemedelslagen (2015:315),
6. lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,
7. lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,
8. lag om ändring i lagen (2019:59) med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:120 punkterna 1–8.
|
2. |
Förutsättningar för testköp |
Riksdagen avslår motion
2019/20:3567 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M) yrkandena 1–3.
Reservation (M)
Stockholm den 7 maj 2020
På civilutskottets vägnar
Emma Hult
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Emma Hult (MP), Larry Söder (KD), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Leif Nysmed (S), Jon Thorbjörnson (V), Malin Danielsson (L), Kristina Axén Olin (M), Karin Enström (M), Maria Stockhaus (M), Ulrika Heie (C), Annelie Karlsson (S), Hans Ekström (S), Isak From (S), Lawen Redar (S), Angelika Bengtsson (SD), Mikael Strandman (SD) och Robert Stenkvist (SD).
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:120 Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.
Civilutskottet hade den 11 oktober 2016 och den 14 februari 2017 överläggningar med statsrådet Per Bolund om förslaget till ny förordning om konsumentskyddssamarbete inom EU.
I ärendet har vidare IT&Telekomföretagen lämnat in en skrivelse.
Hösten 2017 beslutades en ny EU-förordning om konsumentskyddssamarbete, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen (2017 års konsument-skyddsförordning). Den nya förordningen ersätter förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (2004 års konsumentskyddsförordning). Genom 2004 års konsumentskydds-förordning inrättades ett nätverk av offentliga tillsynsmyndigheter inom EU.
Den nya förordningen ska tillämpas fr.o.m. den 17 januari 2020.
Det övergripande syftet med 2017 års konsumentskyddsförordning är detsamma som med 2004 års konsumentskyddsförordning, dvs. att utöva tillsyn över konsumentskyddslagstiftningen, att säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigt och att förbättra skyddet av konsumenternas ekonomiska intressen. Genom den nya förordningen ska samarbetet stärkas och effektiviseras. Den nya förordningen har, jämfört med 2004 års konsumentskyddsförordning, större fokus på överträdelser som sker digitalt.
Förordningen är tillämplig vid vissa överträdelser som har skadat, skadar eller sannolikt kommer att skada de kollektiva intressena för konsumenterna i en medlemsstat, när näringsidkaren har viss koppling till en annan medlemsstat. Liksom enligt 2004 års konsumentskyddsförordning ska medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som ska ansvara för tillsynen av de aktuella konsumentskyddande reglerna. En av dessa myndigheter ska även vara central kontaktpunkt. I förordningen fastställs de villkor enligt vilka myndigheterna ska samarbeta med varandra och med Europeiska kommissionen för att se till att konsumentskyddslagstiftningen följs. Den nya förordningen innehåller mer detaljerade regler om samarbetet och det ställs tydligare krav på tillsynsmyndigheterna att samarbeta.
I en bilaga till förordningen finns en förteckning över de direktiv och förordningar som omfattas av förordningens tillämpningsområde.
Även enligt 2017 års konsumentskyddsförordning ska myndigheterna ges vissa utrednings- eller tillsynsbefogenheter. Jämfört med 2004 års förordning har listan med s.k. minimibefogenheter utökats. Behöriga myndigheter ska t.ex. även ges rätt att köpa varor och tjänster under dold identitet i syfte att upptäcka överträdelser och samla in bevis. Ytterligare befogenheter som anges i förordningen är att innehåll ska kunna tas bort eller åtkomst begränsas till en webbsida, att beordra att varningsmeddelanden ska visas vid besök på vissa webbplatser eller, när så är lämpligt, kunna beordra att ett domännamn ska raderas. Genomförandet och utövandet av befogenheterna ska vara proportionellt och förenligt med unionsrätt och nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier och principerna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag om nya befogenheter på konsumentskyddsområdet m.m.
Propositionen
Behovet av lagändringar med anledning av 2017 års konsumentskyddsförordning
Enligt artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska en förordning ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det behövs således inte några särskilda åtgärder för att 2017 års konsumentskyddsförordning ska bli gällande i Sverige. Regeringen bedömer dock att det behövs vissa preciserande bestämmelser i nationell svensk rätt, t.ex. när det gäller frågan om huruvida en behörig myndighet ska få utöva en viss befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning eller på något av de andra sätt som konsument-skyddsförordningen möjliggör. Även i övrigt finns det behov av preciseringar, åtminstone vad avser de olika minimibefogenheterna som föreskrivs i förordningen.
Regeringen anför vidare bl.a. att även om 2017 års konsumentskyddsförordning, till skillnad från 2004 års konsument-skyddsförordning, inte tydligt föreskriver att befogenheterna ska utövas i enlighet med nationell lagstiftning bör det vara godtagbart att i nationell rätt ta in en reglering av befogenheterna. På detta sätt kan det säkerställas att de befogenheter som följer av förordningen blir effektiva i Sverige. Därmed kan också oklarheter och tillämpningssvårigheter som skulle försvaga genomslagskraften av förordningen undvikas.
2017 års konsumentskyddsförordning tar sikte på överträdelser med ett gränsöverskridande inslag, alltså inte situationer som kan sägas vara rent nationella. Regeringen anför att utgångspunkten dock är att tillsynsmyndigheterna ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gränsöverskridande karaktär eller inte.
Konsumentskyddande bestämmelser finns i ett flertal lagar, och tillsynsansvaret över dessa är delat mellan olika myndigheter. Regeringen bedömer att det, i syfte att åstadkomma en tydlig och överskådlig reglering, är lämpligast att införa nödvändiga ändringar i respektive regelverk. Regeringen gör bedömningen att ändringar till följd av befogenheterna i 2017 års konsumentskyddsförordning behöver göras i marknadsföringslagen (2008:486), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen (2010:751) om betaltjänster, läkemedelslagen (2015:315), lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter och lagen (2019:59) med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
I propositionen föreslår regeringen i huvudsak följande lagändringar. Förslagen med anledning av 2017 års konsumentskyddsförordning innebär att samma befogenheter ska gälla vid överträdelser som har respektive saknar gränsöverskridande inslag.
Upplysningsskyldighet och tillhandahållande av handlingar
Regeringen föreslår att Konsumentombudsmannen ska få förelägga var och en att tillhandahålla sådana handlingar som behövs i ett ärende om tillämpningen av marknadsföringslagen eller lagen om avtalsvillkor i konsument-förhållanden.
Ett vitesföreläggande av Konsumentombudsmannen med stöd av marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen om att tillhandahålla bl.a. handlingar, upplysningar och varuprover ska inte längre behöva föregås av en uppmaning.
Konsumentombudsmannen ska få bestämma att beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.
Vidare föreslår regeringen att det i betaltjänstlagen och lagen om verksamhet med bostadskrediter ska införas en rätt för Finansinspektionen att förelägga var och en att lämna upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs i ett ärende om tillämpningen av de bestämmelser i respektive lag som omfattas av 2017 års konsumentskyddsförordnings tillämpningsområde. Även i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockerings-förordning ska en sådan möjlighet införas för berörd tillsynsmyndighet.
Inspektionsrätt
Regeringen föreslår att det ska klargöras att Konsumentombudsmannen i samband med en inspektion i nödvändig omfattning får ta del av handlingar och begära upplysningar på platsen. Detsamma ska gälla för en myndighet som har tillsyn enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
Regeringen föreslår vidare att kravet på att ett vitesföreläggande om inspektion med stöd av marknadsföringslagen eller lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden ska ha föregåtts av en uppmaning till näringsidkaren ska tas bort. I samma lagar ska undantaget för inspektion i bostäder tas bort. Undantaget för inspektion i bostäder ska tas bort även i läkemedelslagen.
Konsumentombudsmannen ska få bestämma att ett föreläggande om inspektion ska gälla omedelbart.
Testköp
Regeringen föreslår att Konsumentombudsmannens befogenheter vid tillämpningen av marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden ska kompletteras med en rätt att köpa produkter respektive varor, tjänster eller andra nyttigheter under dold identitet (testköp). En förutsättning för tillämpning av befogenheten ska vara att testköpet är nödvändigt för tillsynen.
Näringsidkaren ska underrättas om testköpet så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse.
Om det inte är oskäligt ska Konsumentombudsmannen få besluta att näringsidkaren ska ersätta ombudsmannen med vad som har betalats vid testköpet. Konsumentombudsmannen ska i så fall erbjuda näringsidkaren att ta tillbaka det som köpts.
Motsvarande möjlighet till testköp ska införas för Finansinspektionen, Läkemedelsverket och Konsumentverket inom respektive tillsyn när det gäller de övriga lagar som omfattas av EU:s konsumentskyddsförordnings tillämpningsområde. Läkemedelsverket ska dock inte få besluta att näringsidkaren ska ersätta myndigheten med vad som har betalats vid testköpet och erbjuda näringsidkaren att ta tillbaka det som köpts. Det föreslås därför att bestämmelser om testköp även införs i lagen om betaltjänster, läkemedelslagen, lagen om verksamhet med bostadskrediter och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
Beslut om att kräva ersättning för vad som har betalats vid testköp ska få överklagas.
Varningsmeddelande
Regeringen föreslår att det ska införas en skyldighet i marknadsföringslagen för den näringsidkare vars marknadsföring på internet har bedömts vara otillbörlig att, efter föreläggande av Konsumentombudsmannen, ta in ett varningsmeddelande som tydligt visas i samband med besök på webbplatsen. En sådan skyldighet ska också gälla för en värdtjänstleverantör eller internetleverantör. Ett föreläggande ska få meddelas bara om inga andra effektiva medel är tillgängliga, överträdelsens allvar motiverar det och webbplatsen inte omfattas av tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Motsvarande skyldighet ska gälla enligt lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden när en näringsidkare använder oskäliga avtalsvillkor vid försäljning på internet.
Konsumentombudsmannen ska få bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.
När ändrade förhållanden föranleder det, ska Konsumentombudsmannen kunna besluta att skyldigheten att upprätta meddelandet inte längre ska gälla.
Motsvarande reglering ska gälla enligt de lagar som Finansinspektionen, Läkemedelsverket och Konsumentverket har tillsyn över och som omfattas av förordningens tillämpningsområde. Det föreslås därför att bestämmelser om varningsmeddelanden även införs i lagen om betaltjänster, läkemedelslagen, lagen om verksamhet med bostadskrediter och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
Ett föreläggande som meddelas enligt de lagar som Konsument-ombudsmannen och Konsumentverket har tillsyn över ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.
Beslut om föreläggande att upprätta ett varningsmeddelande ska få överklagas. Detsamma ska gälla beslut att inte ändra beslut om att upprätta ett varningsmeddelande.
I propositionen anför regeringen bl.a. följande när det gäller skälen för förslaget om en lagreglering av varningsmeddelande (s. 69–71 och 97):
De befogenheter i förordningen som rör webbplatser pekar inte närmare ut mot vem myndigheten kan rikta en åtgärd. Nationella lagstiftningsåtgärder är inte minst av det skälet nödvändiga för att reglera de närmare förutsättningarna för utövandet av de befogenheter som anges i 2017 års konsumentskyddsförordning.
– – –
Till skillnad från vad bl.a. IT&Telekomföretagen, Telenor Sverige AB
och Netnod anför finns det enligt regeringens mening inte förutsättningar
att av tekniska eller andra skäl avstå från att införa befogenheten för tillsynsmyndigheter att besluta att en varning ska visas på det sätt som förordningen föreskriver. Det följer av Sveriges internationella åtaganden att en möjlighet till varningsmeddelande ska införas.
I likhet med utredningen anser regeringen att övervägandena när det gäller åtgärder beträffande webbplatser bör avse det alternativ som gäller varningsmeddelanden.
– – –
Enligt den befogenhet i 2017 års konsumentskyddsförordning som avser
varningsmeddelanden ska behöriga myndigheter kunna beordra att en
varning tydligt visas för konsumenter när de besöker en webbplats.
– – –
Nästa fråga att ta ställning till är vem som bör vara skyldig att ta in ett
varningsmeddelande. Allmänt sett kan det tänkas att en sådan skyldighet
skulle kunna åligga endast näringsidkaren, endast vissa andra aktörer i den
digitala miljön eller både näringsidkaren och vissa andra aktörer. I EU-förordningen preciseras inte uttryckligen vilka som avses.
I situationer när varningsmeddelande kan bli aktuellt torde andra åtgärder i hög utsträckning redan ha riktats mot näringsidkaren utan resultat. Den grundläggande utgångspunkten för konsument-skyddslagstiftningen är dock att näringsidkaren har vissa skyldigheter. Näringsidkaren är den som står för marknadsföringen, användningen av avtalsvillkoren etc. Med beaktande av dessa förhållanden delar regeringen utredningens bedömning att det är rimligt och naturligt att näringsidkaren omfattas av skyldigheten att visa varningsmeddelandet.
Enligt artikel 9.4 g inbegriper befogenheten att anmoda en tredje part att genomföra åtgärden. För att regleringen ska bli effektiv är det också nödvändigt att så kan ske, eftersom det många gånger kan ifrågasättas om en näringsidkare kommer att fullgöra sin skyldighet att ta in ett varningsmeddelande.
Bedömningen av om någon, utöver näringsidkaren, bör vara skyldig att ta in ett varningsmeddelande bör utgå från vilka aktörer som skulle ha möjlighet att ta in ett sådant meddelande.
I de fall då näringsidkaren anlitar en värdtjänstleverantör för lagring av den aktuella informationen, får leverantören förväntas ha tekniska och praktiska förutsättningar att ta in ett varningsmeddelande. Men även värdtjänstleverantören kan vara oseriös eller ha sitt säte på en plats som gör det svårt att genomföra ett förfarande med varningsmeddelande. Vidare förekommer det att näringsidkare inte anlitar någon värdtjänstleverantör utan lagrar informationen på en egen server. Det finns därför behov av att kunna uppmana någon ytterligare aktör att ta in ett varningsmeddelande.
De aktörer som ligger närmast till hands är internetleverantörerna. Det kan visserligen i dag, som bl.a. IT&Telekomföretagen och Netnod för fram, finnas svårigheter av bl.a. teknisk natur för en internetleverantör att ta in ett varningsmeddelande. Som Post- och telestyrelsen anför kan det även medföra kostnader för den tekniska lösning som krävs. Dessa förhållanden utgör inte skäl att avstå från att införa regler om varningsmeddelande. Eventuella hinder av detta slag får enligt regeringens mening beaktas i den praktiska tillämpningen, vid bedömningen av om förutsättningarna att ålägga en aktör att upprätta ett varningsmeddelande i ett enskilt fall är uppfyllda.
För att varningsåtgärden ska bli effektiv kommer det normalt vara nödvändigt att rikta åtgärden mot flera leverantörer. Inte heller denna omständighet talar med tillräcklig styrka mot att låta internetleverantörer omfattas av en skyldighet att ta in ett varningsmeddelande.
– – –
Möjligheten att ålägga en värdtjänstleverantör eller internetleverantör att
ta in ett varningsmeddelande kan få vissa konsekvenser för trafiken på
internet, bl.a. när det gäller öppenheten. Liksom beträffande övriga förslag
är denna konsekvens primärt en direkt följd av 2017 års konsument-skyddsförordning.
I författningskommentaren till förslaget till ny paragraf om varnings-meddelande i marknadsföringslagen (41 a §) anför regeringen vidare bl.a. följande (s. 100–101).
Föreläggande bör riktas mot den som är närmast källan till
informationen. Om näringsidkaren har anlitat en värdtjänstleverantör för lagring av den information som används i marknadsföringen, bör
uppmaningen därför i första hand riktas mot värdtjänstleverantören. I de
fall näringsidkaren inte har anlitat någon värdtjänstleverantör, eller om en
uppmaning mot en värdtjänstleverantör inte bedöms få genomslag i
praktiken, kan i stället internetleverantörer uppmanas att ta in ett
varningsmeddelande.
För övriga lagförslag om varningsmeddelande hänvisas till kommentaren till 41 a § marknadsföringslagen.
Övriga utrednings- och tillsynsbefogenheter
Regeringen föreslår att en tillsynsmyndighet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning ska ha möjlighet att meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att EU:s geoblockeringsförordning ska följas. Det ska även införas en befogenhet att förena sådana förelägganden med vite.
En sanktionsavgift enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning ska inte få tas ut för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.
Regeringen gör bedömningen att det inte finns behov av författningsändringar med anledning av övriga befogenheter i 2017 års konsumentskyddsförordning.
Sekretess och tystnadsplikt
Regeringen föreslår att den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst på begäran ska lämna uppgift om abonnemang till Finansinspektionen, Konsumentombudsmannen, Läkemedelsverket och Konsumentverket, om myndigheten bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om tillsyn över att bestämmelserna i någon av de lagar som omfattas av 2017 års konsumentskyddsförordnings tillämpningsområde och som omfattas av myndighetens tillsynsansvar följs. Skyldigheten ska i förhållande till Konsumentombudsmannen avse en misstänkt överträdelse av unionslagstiftning som skyddar konsumenternas intressen enligt bilagan till 2017 års konsumentskyddsförordning.
Lagförslagen i övrigt
Regeringen föreslår att den som har begärt ett vitesföreläggande och Konsumentombudsmannen ska ges möjlighet att begära kvarstad i mål om utdömande av vite som avser förbud eller åläggande att lämna information eller att tillhandahålla tekniskt hjälpmedel.
Konsumentombudsmannen ska vidare ges möjlighet att begära kvarstad i mål om utdömande av vite som avser förelägganden att lämna upplysningar, handlingar, varuprover och liknande eller om att hålla lokaler eller motsvarande utrymmen tillgängliga för inspektion. Det ska gälla såväl vid utredning av om överträdelser av marknadsföringslagen har begåtts som vid tillsyn över att redan meddelade förbud eller ålägganden följs.
Bestämmelserna om kvarstad i tvistemål ska tillämpas i mål om utdömande av vite som har meddelats med stöd av marknadsföringslagen.
Patent- och marknadsdomstolen ska vara behörig att pröva frågor om kvarstad i mål om utdömande av vite.
Vidare föreslår regeringen att upplysningsbestämmelsen i 1 § andra stycket marknadsföringslagen om annan lagstiftning som innehåller bestämmelser om marknadsföring tas bort.
Dessutom föreslås vissa redaktionella ändringar i marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden samt justeringar av rättelsekaraktär i marknadsföringslagen och lagen om tobak och liknande produkter.
Ikraftträdande
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2020.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion som går emot att riksdagen nu antar regeringens lagförslag.
IT&Telekomföretagen har i ärendet framfört synpunkter på utformningen av de föreslagna bestämmelserna om varningsmeddelande och menar att internetleverantörer inte ska omfattas av skyldigheten att ta in ett varningsmeddelande. De synpunkter som framförts av IT&Telekomföretagen har i huvudsak bemötts i propositionen. Utskottet har inte någon annan uppfattning än regeringen i denna fråga.
Utskottet anser därför att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Utskottet övergår nu till att behandla den följdmotion som innehåller förslag till tillkännagivanden när det gäller förutsättningarna för testköp.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsyrkanden om förutsättningarna för testköp. Utskottet hänvisar bl.a. till propositionen.
Jämför reservationen (M).
Motionen
I kommittémotion 2019/20:3567 anför Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M) bl.a. att myndigheternas möjligheter att genomföra testköp under dold identitet bör vara tydligt reglerade för att säkerställa att bestämmelserna tillämpas på ett likartat sätt. Ambitionen att effektivisera tillsynen måste överensstämma med en myndighetsutövning som sker på ett konsekvent och förutsebart sätt. Testköp under dold identitet bör bara få användas i undantagsfall och när andra alternativ är uttömda. Motionärerna anser att regeringen bör vidta åtgärder för att testköp under dold identitet endast ska kunna genomföras under vissa särskilt angivna förutsättningar som anges i motionen. Bland annat bör ett testköp bara få genomföras först efter att ett köp som skett öppet och alla andra öppna tillsynsformer har använts av tillsynsmyndigheten. Vidare anser motionärerna att tillsynsmyndigheterna ska redovisa i vilken utsträckning man använder sig av testköp under dold identitet. Motionärerna föreslår tillkännagivanden i enlighet med detta (yrkandena 1–3).
De nya bestämmelserna om testköp
Enligt artikel 9.3 d i 2017 års konsumentskyddsförordning ska behöriga myndigheter ges befogenhet att köpa in varor eller tjänster genom testinköp, om nödvändigt under dold identitet, för att upptäcka överträdelser som omfattas av förordningen och för att samla in bevis. Enligt lagförslaget kompletteras därför Konsumentombudsmannens befogenheter vid tillämpningen av marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden med en rätt att köpa produkter respektive varor, tjänster eller andra nyttigheter under dold identitet (testköp). Motsvarande möjlighet till testköp införs för Finansinspektionen, Läkemedelsverket och Konsumentverket inom respektive tillsyn när det gäller de övriga lagar som omfattas av EU:s konsumentskyddsförordnings tillämpningsområde. Bestämmelser om testköp införs därför även i lagen om betaltjänster, läkemedelslagen, lagen om verksamhet med bostadskrediter och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
När det gäller förutsättningarna för testköp anför regeringen bl.a. följande i propositionen (s. 60 och 62–63):
Som framgått kan det behövas kompletterande bestämmelser i nationell
rätt för att reglera de närmare materiella förutsättningarna för utövandet av
utredningsbefogenheterna i 2017 års konsumentskyddsförordning. En
given utgångspunkt för övervägandena är att myndighetsutövning ska ske
med stöd av lag i öppna och för medborgarna iakttagbara former.
Myndighetsutövningen ska också stå i proportion till det behov som finns
och inte provocera fram handlingar som annars inte hade ägt rum. Det
utesluter inte att det finns vissa former av myndighetsverksamhet som för
att vara effektiva måste innefatta dolda moment. Övervägandena bör utgå
från sådana allmänna grunder för myndighetsutövning som ändamåls-principen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen.
– – –
Det är enligt regeringens mening lämpligt att möjligheten till testköp
omfattar samma objekt som den tillämpade lagen i övrigt. Samtidigt ligger det i sakens natur att vissa produkter inte lämpar sig för ett testköp, i vart
fall inte ett fullbordat sådant. Myndigheten får göra en bedömning i det
enskilda fallet om det är lämpligt att köpa en viss produkt, även om lagen
i och för sig formellt ger möjlighet till det.
– – –
Regeringen konstaterar att dolda testköp utgör ett undantag från principen
om att myndighetsutövning ska ske öppet. Det bör därför i författning
uppställas villkor för när sådana köp får genomföras. Av 2017 års konsumentskyddsförordning framgår att köpet får ske dolt om det är nödvändigt. Samma begränsning bör gälla i nationell rätt. Det får anses vara överflödigt att därutöver ange att det ska vara fråga om tillsyn i ett ärende. Enligt regeringen finns det inte anledning att, som Näringslivets Regelnämnd anför, föreskriva att vanliga testköp ska ha visat sig vara utan verkan för att dolda testköp ska kunna användas.
Myndigheten bör ha inlett en tillsynsåtgärd mot en viss näringsidkare för att ett testköp alls ska få ske. I kravet på att testköpet ska vara nödvändigt ligger att möjligheten att agera dolt ska vara en grundläggande förutsättning för att tillsynen ska vara effektiv. Vad Konsumentverket har angett om att tillsynsärenden sällan upprättas innan det finns en misstänkt överträdelse föranleder inte någon annan bedömning.
Ett testköp innebär ett ingrepp i ett enskilt intresse. Inför ställningstagandet till om ett testköp ska ske ska myndigheten göra en proportionalitetsbedömning. Att en sådan bedömning ska ske följer av 5 § förvaltningslagen.
– – –
I att testköpet sker dolt ligger att myndigheten inte ger sig till känna vid
själva genomförandet. Det bör inte krävas att myndigheten i förväg underrättar näringsidkaren om att ett testköp någon gång framöver kan komma att genomföras. Med beaktande av principen om öppenhet i myndighetsutövning anser regeringen dock, till skillnad från Konsumentverket, att en myndighet bör vara skyldig att underrätta näringsidkaren när testköpet väl har ägt rum. Testköpet är visserligen redan genomfört och näringsidkaren kan inte angripa åtgärden med ett överklagande. Underrättelsen bidrar dock till att göra det dolda inslaget mindre påtagligt genom att näringsidkare får vetskap om detta i efterhand.
När det gäller förslaget till ny paragraf om testköp i marknadsföringslagen (44 a §) anför regeringen bl.a. följande i författningskommentaren i propositionen (s. 106–107). För övriga lagförslag om testköp hänvisas till kommentaren till 44 a § marknadsförslagen.
Befogenheten att genomföra ett testköp utgör ett undantag från principen
att myndighetsutövning av detta slag ska ske i öppna och för medborgarna
iakttagbara former. Den ska därför användas med restriktivitet, och bara
när det är nödvändigt för tillsynen. Vidare ska de inom statlig förvaltning
generellt tillämpliga principerna om behov och proportionalitet iakttas.
En förutsättning för att KO ska få genomföra ett köp under dold identitet är att det är nödvändigt för tillsynen enligt marknadsföringslagen. KO ska ha inlett tillsyn mot en viss näringsidkare för att ett testköp alls ska få ske. Utgångspunkten är vidare att ett testköp ska användas när andra utredningsvägar inte är tillräckliga. Möjligheten att agera dolt vid köpet ska vara en grundläggande förutsättning för att tillsynen ska vara effektiv. Så kan vara fallet när KO behöver uppträda dolt för att en försäljning över huvud taget ska komma till stånd. I andra situationer kan KO misstänka att den information som näringsidkaren lämnar är tillrättalagd. Det kan då krävas att KO agerar under dold identitet för att förvissa sig om att få tillgång till samma marknadsföring som konsumenter.
Om KO med stöd av näringsidkarens upplysningsskyldighet (42 §), eventuellt i förening med vite (45 §), kan få tillgång till erforderliga uppgifter bör ett testköp under dold identitet normalt inte genomföras.
I likhet med andra åtgärder som innebär ett ingrepp i ett enskilt intresse får ett testköp genomföras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för näringsidkaren. Vid denna bedömning ska bl.a. arten och omfattningen av den misstänkta överträdelsen beaktas. Om misstanken avser en ringa överträdelse kan ett testköp under dold identitet vara en oproportionerlig åtgärd. Det omvända är normalt fallet när misstanken avser en överträdelse som riskerar att allvarligt skada konsumenternas intressen. Även om misstanken avser överträdelser som var för sig inte kan anses särskilt allvarliga kan de, när de är satta i system, medföra att ett testköp utgör en proportionerlig åtgärd. En förutsättning för detta får dock anses vara att det finns en potentiell risk för att överträdelserna har en negativ påverkan av viss dignitet på konsumentkollektivets intressen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens förslag om att Konsumentombudsmannens befogenheter vid tillämpningen av marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden ska kompletteras med en rätt att köpa produkter respektive varor, tjänster eller andra nyttigheter under dold identitet (testköp). Motsvarande möjlighet till testköp införs för Finansinspektionen, Läkemedelsverket och Konsumentverket när det gäller de lagar som dessa myndigheter har tillsyn över och som omfattas av konsumentskyddsförordningens tillämpnings-område. En förutsättning för tillämpningen av befogenheten är enligt lagförslagen att testköpet är nödvändigt för tillsynen.
Regeringen har i propositionen närmare utvecklat de förutsättningar som ska gälla för ett testköp. Regeringen anför bl.a. att befogenheten att genomföra ett testköp ska användas restriktivt och bara när det är nödvändigt för tillsynen. De principer om behov och proportionalitet som är generellt tillämpliga inom statlig förvaltning ska iakttas. Myndigheten bör ha inlett en tillsynsåtgärd mot en viss näringsidkare för att ett testköp alls ska få ske. Regeringen anför även att i kravet på att testköpet ska vara nödvändigt ligger att möjligheten att agera dolt ska vara en grundläggande förutsättning för att tillsynen ska vara effektiv. Vidare anför regeringen att utgångspunkten är att ett testköp ska användas när andra utredningsvägar inte är tillräckliga. Enligt regeringen finns det däremot inte anledning att föreskriva att vanliga testköp ska ha visat sig vara utan verkan för att dolda testköp ska kunna användas.
Utskottet utgår från att regeringen följer upp att myndigheternas användning av testköp görs i enlighet med lagstiftningens intentioner och vid behov vidtar nödvändiga åtgärder. Enligt utskottet finns inte skäl att rikta något tillkännagivande till regeringen. Motionsyrkandena bör därför avslås.
av Cecilie Tenfjord Toftby (M), Kristina Axén Olin (M), Karin Enström (M) och Maria Stockhaus (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2019/20:3567 av Carl-Oskar Bohlin m.fl. (M) yrkandena 1–3.
Ställningstagande
De lagförslag som vi ställt oss bakom innebär bl.a. att Konsument-ombudsmannens befogenheter vid tillämpningen av marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden ska kompletteras med en rätt att köpa produkter respektive varor, tjänster eller andra nyttigheter under dold identitet (testköp). Motsvarande möjlighet till testköp införs för Finansinspektionen, Läkemedelsverket och Konsumentverket när det gäller de lagar som dessa myndigheter har tillsyn över och som omfattas av konsumentskyddsförordningens tillämpningsområde. Vi anser att myndigheternas möjligheter att genomföra testköp under dold identitet bör vara tydligt reglerade för att säkerställa att de nya bestämmelserna tillämpas på ett likartat sätt. Ambitionen att effektivisera tillsynen måste överensstämma med att myndighetsutövningen sker på ett konsekvent och förutsebart sätt. Vi vill därför understryka vikten av att testköp under dold identitet bara bör få användas i undantagsfall och när andra alternativ är uttömda. I regel ska därför tillsynsmyndigheterna använda sig av de befogenheter som redan står till deras förfogande i tillsynsarbetet, inklusive beställningar och inköp som sker i myndighetens namn. Enligt vår mening bör ett testköp under dold identitet bara få genomföras först efter att ett köp som skett öppet och alla andra öppna tillsynsformer har använts av tillsynsmyndigheten. Vidare bör testköp endast få användas om det rör sig om en identifierad direkt fara som går att härleda till en viss produkt eller vara. Vi anser därför att regeringen bör vidta lämpliga åtgärder för att testköp endast ska kunna genomföras i enlighet med de förutsättningar som vi angett ovan.
Att myndigheter arbetar under dold identitet är ett stort avsteg från principen om att myndigheter ska arbeta under öppna och för medborgarna iakttagbara former. Det måste därför finnas väl genomarbetade kontrollmekanismer för att minimera risken för att tillsynsmyndigheterna använder sig av dolda testköp på ett felaktigt sätt. Enligt vår mening ska tillsynsmyndigheterna därför redovisa i vilken utsträckning man använder sig av testköp under dold identitet. Det är regeringens uppgift att se till att en sådan redovisning kommer till stånd.
Vad vi nu anfört bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.
Förteckning över behandlade förslag
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster.
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i läkemedelslagen (2015:315).
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter.
7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter.
8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2019:59) med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning.
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om testköp under dold identitet och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör vidta åtgärder för att testköp endast ska kunna genomföras i enlighet med de förutsättningar som föreslås i motionen och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillsynsmyndigheterna ska redovisa i vilken utsträckning man använder sig av testköp under dold identitet och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2