Stärkt säkerhet vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Justitieutskottets betänkande 2025/26:JuU32

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i ordningslagen och polislagen. Förslagen syftar till att skapa säkra förutsättningar för enskilda att använda sin mötesfrihet och demonstrationsfrihet. De innebär bl.a. följande:

•       Polismyndigheten ges tydligare befogenheter att ändra tid eller plats för en allmän sammankomst.

•       Polismyndigheten får en möjlighet att i vissa fall förbjuda att en allmän sammankomst hålls på en viss tid eller plats i stället för att förbjuda den helt.

•       En allmän sammankomst och offentlig tillställning ska kunna ställas in med hänsyn till säkerheten för människors liv eller hälsa.

•       Polismyndigheten får utökade befogenheter att ingripa mot enskilda som stör ordningen och inte rättar sig efter beslut.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.  

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

Behandlade förslag

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Stärkt säkerhet vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:133 Stärkt säkerhet vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En följdmotion med två yrkanden har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.

 

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Mötesfriheten och demonstrationsfriheten

I Sverige är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet (2 kap. 1 § regeringsformen). En begränsning i dessa friheter får göras om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen, till trafiken, till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. En begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare får en begränsning inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 och 24 §§ regeringsformen).

Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

I ordningslagen (1993:1617) finns begräsningar av mötesfriheten och demonstrationsfriheten genom regleringen av allmänna sammankomster. Med allmän sammankomst avses bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet (2 kap. 1 § första stycket ordningslagen).

Till skillnad från regeringsformens bestämmelser om mötesfrihet och demonstrationsfrihet, omfattar ordningslagen endast sådana sammankomster som är allmänna. För att en sammankomst ska anses vara allmän krävs det att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst (2 kap. 1 § andra stycket ordningslagen).

Ordningslagen omfattar även offentliga tillställningar. Med en offentlig till­ställning avses tävlingar och uppvisningar i sport, idrott och flygning, dans­tillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor, samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkus­föreställningar (2 kap. 3 § första stycket ordningslagen).

Det som skiljer en offentlig tillställning från en allmän sammankomst är att syftet med evenemanget inte har någon tydlig koppling till utövandet av mötesfriheten eller demonstrationsfriheten.

Tillstånd

Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får som huvudregel inte anordnas på offentliga platser utan tillstånd (2 kap. 4 § ordningslagen). Tillståndskravet syftar till att Polismyndigheten ska kunna ha kontroll för att förhindra konflikter och att allmänheten inte ska störas i onödan. Det syftar alltså inte till att staten ska bestämma vilka som ska få utöva mötesfrihet och demonstrationsfrihet (prop. 1992/93:210 s. 73 f.).

En ansökan om tillstånd ska göras till Polismyndigheten. Ansökan ska bl.a. innehålla upp­gifter om anordnaren och tiden för sammankomsten (2 kap. 6 och 7 §§ ordningslagen).

Polismyndigheten får vägra tillstånd om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten, eller som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 § ordningslagen). Vid prövningen av tillståndet får Polismyndigheten endast i undantagsfall beakta innehållet i det budskap som ska föras fram vid sammankomsten.

Utgångspunkten är att det är den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som svarar för att det råder god ordning. Polis­myndigheten får dock meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet, s.k. ordningsföreskrifter (2 kap. 16 § ordningslagen).

Ställa in och upplösa allmänna sammankomster

Polismyndigheten får ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som bl.a. hålls i strid med ett avslagsbeslut på ansökan om tillstånd eller trots att myndigheten har förbjudit den, t.ex. på grund av att det vid en tidigare sammankomst av samma slag har upp­kommit svårare oordning (2 kap. 22 § ordningslagen).

Vid sidan av dessa mer formella grunder får en allmän samman­komst upplösas om det uppkommer svårare oordning vid själva samman­komsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 23 § ordningslagen).

En allmän sammankomst eller offentlig tillställning får endast upplösas om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken (2 kap. 24 § ordningslagen).

Har Polismyndigheten beslutat att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, får polisen avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare om det behövs för att syftet med beslutet ska uppnås (13 b § polislagen [1984:387]).

Förnyandeförbud

Som nämns ovan kan Polismyndigheten förbjuda att det hålls en allmän samman­komst, om det vid en tidigare allmän sammankomst av samma slag har uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten, s.k. förnyande­förbud (2 kap. 25 § första stycket ordningslagen).

En förutsättning för ett förnyandeförbud är alltså att omständigheterna vid en tidigare sammankomst har varit sådana att sammankomsten upplösts eller hade kunnat upplösas med stöd av 2 kap. 23 § ordningslagen. Om så är fallet ska Polis­myndigheten inför ett förnyandebeslut göra en prognos av om det vid en ny sammankomst av samma slag befaras förekomma lagstridigt handlande, oordning, fara för de närvarande eller störning av trafiken (2 kap. 25 § andra stycket ordningslagen).

Propositionen

I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i ordningslagen och polislagen. Regeringens förslag och bedömningar innebär i huvudsak följande.

Säkerheten vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar behöver stärkas

I ett demokratiskt samhälle är det viktigt att människor kan samlas och utöva sina rättigheter i en miljö där de känner sig trygga. Ordningslagens bestämmelser om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar syftar till att uppnå detta genom att förebygga brott, allvarliga ordnings­störningar, olyckor och hinder i trafiken.

Enligt regeringen finns ett ökat behov av att stärka säkerheten vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Samhället har genomgått stora förändringar sedan ordningslagen tillkom. Detta gäller inte minst den digitala utvecklingen. I dag är det enkelt att snabbt mobilisera ett stort antal människor på en offentlig plats. Det ställer höga krav på hur ordning och säkerhet kan upprätthållas. Dessutom är den nuvarande regleringen i delar otydlig, brist­fällig ur säkerhets­synpunkt, inte anpassad till de förhållanden som råder i dag och behöver därför tydliggöras och anpassas.

Tydligare befogenheter för Polismyndigheten att ändra tid eller plats för en allmän sammankomst

Regeringen föreslår att det införs en uttrycklig möjlighet för Polismyndigheten att besluta om en annan tid eller plats för en allmän sammankomst än vad som har angetts i ansökan om tillstånd (2 kap. 10 § andra stycket ordningslagen), om det är tillräckligt i stället för att vägra tillstånd. Det innebär att Polis­myndigheten först ska pröva det lindrigare alternativet om ändrad tid och plats innan det mer ingripande alternativet att helt vägra sammankomsten ska övervägas. En sådan flexibilitet för Polismyndigheten att i vissa situationer kunna ändra tiden eller platsen för en sammankomst gör det möjligt att undvika konflikter, säkerhetsrisker och trafikstörningar samtidigt som mötesfriheten och demonstrationsfriheten fortfarande kan utövas. Ett behov av att ändra tiden eller platsen kan t.ex. grunda sig i att det på den sökta platsen eller tidpunkten har bedömts finnas risk för våldsamma sammandrabbningar med motdemonstranter. Ett sådant beslut ska alltid föranledas av en proportionalitetsbedömning och när en annan tid eller plats ska bestämmas för en sammankomst behöver Polismyndigheten ta hänsyn till hur central den nya tiden och platsen är för förverkligandet av syftet med sammankomsten. Polismyndigheten bör under ärendet föra en dialog och ta in synpunkter från arrangören om den tid eller plats som myndigheten överväger att ändra till.                

Regeringen föreslår också att det på motsvarande sätt ska vara möjligt att i stället för att helt förbjuda en ny allmän sammankomst genom ett förnyande­förbud (2 kap. 25 § andra stycket ordningslagen) först överväga om det är tillräckligt att förbjuda sammankomsten på en viss tid eller plats.

Enligt nuvarande ordning ska en ansökan om tillstånd att anordna en allmän sammankomst eller offentlig tillställning och en anmälan om en sådan sammankomst eller tillställning innehålla bl.a. uppgifter om tiden för sammankomsten eller tillställningen (2 kap. 7 § ordningslagen). Regeringen föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 7 § ordningslagen ska kompletteras med ett krav om att anordnaren i ansökan eller anmälan även ska uppge den plats där han eller hon vill hålla sammankomsten eller tillställningen. Avsikten är att tydliggöra att såväl tiden som platsen utgör en del av ansökan och därmed en del av prövningen av om sammankomsten eller tillställningen ska tillåtas.

Vidare föreslås Polismyndigheten få rätt att ställa in eller upplösa en allmän samman­komst som hålls i strid med ett beslut om ändrad respektive förbjuden tid eller plats (2 kap. 22 § ordnings­lagen).

En ny grund för att ställa in vid fara för liv eller hälsa

I dag har Polismyndigheten under vissa förutsättningar rätt att upplösa en pågående allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Däremot är det i dag enbart möjligt att ställa in en allmän sammankomst på s.k. formella grunder och inte för att den väntas medföra svårare oordning eller fara för de närvarande (jfr 2 kap. 22 och 23 §§ ordningslagen samt Högsta förvaltnings­domstolens avgörande HFD 2023 ref. 50). Det innebär att Polismyndigheten i dag tvingas vänta in samman­komstens påbörjande, trots att myndigheten i princip vet att sammankomsten kommer att behöva upplösas så fort den påbörjas. Det kan t.ex. vara fråga om ett trovärdigt bomb­hot. Det kan också ha samlats motdemonstranter i sådant antal och med sådan sinnesstämning att polisen vet att den inte kommer att kunna hantera situationen. Att polisen i sådana situationer ska behöva avvakta samman­komstens på­börjande skapar onödiga och oförsvarliga risker för deltagarna, allmänheten och polismännen.

Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att Polismyndigheten ska kunna ställa in eller meddela villkor för en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten för människors liv eller hälsa (2 kap. 22 a § ordningslagen). En sådan möjlighet kommer stärka säkerheten vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Utifrån ett demokratiskt synsätt är det också viktigt att den som deltar i eller uppehåller sig i närheten av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning kan känna sig trygg i att det är säkert att befinna sig på platsen.

Enligt nuvarande ordning får en allmän sammankomst eller offentlig tillställning upplösas endast om mindre ingripande åtgärder är otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, m.m. (2 kap. 24 § ordningslagen). Regeringen föreslår att det även ska gälla för allmänna samman­komster och offentliga tillställningar som ställs in. Vid konstaterad fara för människors liv eller hälsa ska Polismyndig­heten därmed överväga mindre ingripande åtgärder än att ställa in samman­komsten eller tillställningen. Det kan t.ex. vara att föra en diskussion med ledningen för samman­komsten för att försöka komma överens om en ny tid eller plats. Om faran inte kan neutraliseras finns det förutsättningar att ställa in sammankomsten eller tillställningen.

Om Polismyndigheten har beslutat att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning med hänsyn till säkerheten för människors liv eller hälsa, ska en polisman få avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare om det behövs för att syftet med beslutet ska uppnås (13 b § polislagen).

Utvidgat straffansvar

I 2 kap. 29 § ordningslagen listas en rad överträdelser som är kriminaliserade med böter eller fängelse i högst sex månader i straffskalan. Regeringen föreslår att regleringen ska utvidgas på så sätt att det även ska vara straffbart att i egen­skap av anordnare:

–      hålla en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som det har vägrats tillstånd för

–      hålla en allmän sammankomst i strid med ett beslut om ändrad tid eller plats

–      hålla en allmän sammankomst i strid med ett förnyandeförbud att hålla en sammankomst på en viss tid eller plats

–      anordna eller fortsätta en allmän sammankomst eller offentlig tillställning trots att denna ställts in med hänsyn till säkerheten för människors liv eller hälsa.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026. Enligt regeringen behövs det inte några särskilda övergångsbestämmelser.

Motionen

Lorena Delgado Varas och Daniel Riazat (båda -) föreslår i motion 2025/26:3941 att riksdagen ska avslå propositionen i dess helhet (yrkande 1). De föreslår även ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag som stärker det faktiska skyddet för demonstranter och som åtgärdar den strukturella diskrimineringen inom polismakten (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

I Sverige är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet. En begränsning i dessa friheter får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Regeringen föreslår bl.a. att det införs en uttrycklig möjlighet för Polismyndigheten att kunna besluta om en annan tid eller plats för en allmän sammankomst än vad som har angetts i ansökan om tillstånd och att detta lindrigare alternativ ska prövas innan alternativet att helt vägra samman­komsten övervägs. Som framgår ovan behöver Polismyndigheten ta hänsyn till hur central den nya tiden och platsen är för förverkligandet av syftet med sammankomsten. Polismyndigheten bör under ärendet föra en dialog och ta in synpunkter från arrangören om den tid eller plats som myndigheten överväger att ändra till. Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att ett beslut om ändrad tid eller plats i många fall kan eliminera eller minska riskerna för befarade ordningsstörningar, vilket gör det möjligt att genomföra allmänna sammankomster som annars inte hade kunnat tillåtas.

Regeringen föreslår även att det ska bli möjligt för polisen att ställa in eller meddela villkor för en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten för människors liv eller hälsa. Som framgår ovan tvingas polisen i dag vänta tills sammankomsten har påbörjats innan den kan ställas in. Det innebär en risk för både deltagare och allmänheten. Det kan t.ex. vara fråga om ett trovärdigt bombhot som inte går att på kort varsel avvärja med polisiära skyddsåtgärder. Enligt regeringen finns det goda skäl för att polisen i sådana situationer ska kunna ställa in en allmän samman¬komst eller offentlig tillställning. Utskottet instämmer i regeringens bedömning och noterar att den föreslagna ordningen i allt väsentligt innebär en återgång till det rättsläge som ansågs gälla innan Högsta förvaltnings­domstolens avgörande HFD 2023 ref. 50. 

Utskottet instämmer vidare i regeringens bedömning att det vid en konstaterad fara för människors liv eller hälsa först bör övervägas mindre ingripande åtgärder än att ställa in sammankomsten eller tillställningen. Först om faran inte kan neutraliseras eller avhjälpas med villkor för sammankomsten finns det enligt regeringens förslag förutsättningar att ställa in samman­komsten eller tillställningen.

Sammanfattningsvis delar utskottet regeringens bedömning av behovet av att stärka säkerheten vid allmänna sammankomster och offentliga till­ställningar och anser att lagstiftningen har fått en ändamålsenlig utformning. Utskottet anser därför att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen och avslå motion 2025/26:3941 (-) yrkande 1. Därmed finns det inte heller skäl att rikta ett sådant tillkännagivande om ett stärkt faktiskt skydd för demonstranter som begärs i samma motion yrkande 2. Motionsyrkandet avstyrks därför.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag