Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen

Socialutskottets betänkande 2024/25:SoU9

Sammanfattning

Utskottet anser att riksdagen bör lägga skrivelsen till handlingarna.

I skrivelsen redogör regeringen för sina bedömningar och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen.

Riksrevisionen har i rapporten granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Granskningen har omfattat regeringen, Barnombuds­mannen och tre skolmyndigheter: Specialpedagog­iska skolmyndigheten, Skol­verket och Skolinspektionen.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns en reservation (MP).

Behandlade förslag

Skrivelse 2024/25:9 Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen.

Tre yrkanden i en följdmotion.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen

Motionen

Utskottets ställningstagande

Reservation

Fortsatt barnrättsarbete, punkt 1 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionen

Bilaga 2
Utbildningsutskottets yttrande 2024/25:UbU3y

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Den 26 mars 2024 överlämnade riksdagen Riksrevisionens rapport Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande (RiR 2024:5) till regeringen. Den 24 septem­ber 2024 återkom regeringen till riksdagen med skrivelsen Riksrevi­sion­ens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonven­tionen (skr. 2024/25:9).

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse och tre yrkanden i en följdmotion. Förslagen i motionen finns i bilaga 1.

Socialutskottet har gett utbildningsutskottet tillfälle att yttra sig över skrivelsen och följdmotionen i de delar som berör utbildningsutskottets bered­nings­område (utskottets prot. 2024/25:6). Utbildningsutskottet har beslutat att yttra sig över regeringens skrivelse och kommittémotion 2024/25:3226 av Ulrika Westerlund och Camilla Hansén (båda MP) yrkande 3 i de delar som berör utskottets beredningsområde. Yttrandet finns i bilaga 2. Utbildnings­utskottet föreslår att socialutskottet avstyrker det nämnda motions­yrkandet.  

Vid utskottets sammanträde den 9 april 2024 informerade företrädare för Riksrevisionen utskottet om Riksrevisionens rapport.

 

Utskottets överväganden

Skrivelsen

Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Granskningen har omfattat regeringen, Barnombuds­mannen och tre skol­myndig­heter: Specialpedagogiska skolmyndigheten, Skolverket och Skol­inspek­­tionen.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva.

Riksrevisionen anser att regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiv. Regeringens styrning har visserligen främjat genom­förandet av barnkonventionen i vissa avseenden, men samtidigt konsta­terar Riksrevisionen att kända utmaningar i genom­förandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår. Det saknas bl.a. kunskap på olika nivåer om vad barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter. Det finns också fortfarande en osäkerhet i offentliga verksam­heter om hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen, vilket enligt Riks­revisionen bottnar i det tolkningsutrymme som ryms i barnkonventionens artiklar.

Enligt Riksrevisionen finns det bl.a. brister i hur barnets rättigheter synliggörs i lagstiftningsprocessen. Riksrevisionen bedöm­er att ett barnrätts­perspektiv bör integreras tidigare och genomgående i lagstiftningsprocessen, t.ex. i utredningsdirektiv och genom tydligare instruktioner i förordningen (2024:183) om konsekvens­utredningar. Riksrevisionen noterar även att det saknas utbildning om barnets rättigheter i Regeringskansliet. Dessutom lyfter Riksrevisionen fram den strategi som riksdagen beslutat om för att stärka barnets rättigheter i Sverige (prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35). Det är otydligt om den i praktiken har haft någon styrande funktion för barnrättspolitiken, och strategin har heller inte följts upp eller uppdaterats sedan den beslutades av riksdagen 2010.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning av genom­förandet av barnkonventionen behöver bli tydligare och mer samordnad.

När det gäller skolområdet anser Riksrevisionen att det finns flera brister i regeringens styrning av de tre skolmyndigheternas barnrättsarbete. Regering­en har inte tydliggjort någon inriktning för myndigheternas barnrätts­arbete, vilket innebär att myndigheterna inte har fått någon vägledning i vad de ska fokusera på eller vad regeringen prioriterar eller vill uppnå. Regeringens styrning har heller inte bidragit till en samsyn mellan skol­myndig­heterna i barnrättsarbetet, vilket enligt Riksrevisionen medför en risk för att skol­myndigheterna förmedlar olika budskap till skolor och huvudmän. Inte heller har regeringen närmare följt upp myndigheternas barnrättsarbete eller gett återkoppling om det till dem.

Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombuds­mannen inte har varit effektiv. Enligt Riksrevisionen är det bl.a. svårt för Barn­ombuds­mannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag när myndig­heten får många regeringsuppdrag som ligger utanför grunduppdraget enligt lag och instruktion. Vidare anser Riksrevisionen att det finns skäl för både regeringen och Barnombudsmannen att ta ställning till om myndighetens arbete med rättspraxis utförs på bästa sätt. Riksrevisionen konstaterar vidare att Barnombudsmannen enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman ska sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor men att myndig­heten inte genomför denna uppgift.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

•       Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genom­förandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrätts­arbete bland prioriterade aktörer och verksamheter.

•       Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftnings­processen, t.ex. genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och proposi­tioner.

•       Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att sammanställa rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet med uppgiften.

•       Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barns och ungas lev­nads­villkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas.

Riksrevisionen lämnar även rekommendationer till Barnombudsmannen, Skol­­­verk­et och Skolinspektionen.   

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag till regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som ratificeringen av barnkonventionen innebär. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser.

Regeringens styrning, samordning och uppföljning

När det gäller regeringens styrning, samordning och uppföljning av barn­konventionen pekar regeringen i skrivelsen på ett antal åtgärder som redan har vidtagits för att främja genomförandet. Regeringen tar upp följande områden:

•       barnrättspolitiken i statens budget

•       arbetet inom Regeringskansliet med barnrättsfrågor

•       strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige

•       åtgärder för att förstärka Barnombudsmannen

•       åtgärder för att ge ett ökat genomslag för barnkonventionen.

Regeringen anser att dess styrning har skapat förutsättningar för genomför­andet av barnkonventionen men delar Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov av fortsatta åtgärder i genomförandet.

Barnrättsperspektivet i lagstiftningsprocessen

Regeringen instämmer också i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att barnets rättigheter uppmärksammas och fångas upp på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen och i andra relevanta underlag för regeringens beslut. Regeringen understryker att statliga utred­ningar som får i uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga som regel också får i uppdrag att ha ett barnperspektiv i de analyser som görs och att redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Detta utgör kompletterande krav utöver de krav på redovisning som framgår av ­förordningen (2024:183) om kon­sekvens­utred­ningar. Kommitté­väsendet har, enligt regeringen, en central funktion för att föra in barnrätts­perspek­tivet i lagstiftningsarbetet.

Regeringens styrning av skolmyndigheterna

När det gäller regeringens styrning av skolmyndigheterna delar regeringen delvis Riksrevisionens bedömning om att det har funnits brister i styrningen. Regeringen påpekar att även om myndig­heterna inte har gjort någon särskild redovisning av barnrättsarbetet i sin helhet de senaste åren, följer regeringen myndigheternas arbete genom t.ex. myndig­heternas årsredo­vis­ningar och myndighetsdialogerna. Regeringen gav vidare 2019 skol­myndig­­heterna olika uppdrag att analysera eller identifiera behovet av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter eller barnkonven­tionen inom sina respektive verksamhetsområden, och detta har redovisats till regeringen.

Regeringen påminner även om att den styr skolmyndig­heterna genom förordningarna med respektive myndighets instruktion. Regeringen lyfter särskilt fram att sedan september 2024 har skolmyndigheterna ett lika­lydande krav i sina instruktioner på att myndigheterna i sin verksamhet, vid alla åtgärder som rör barn, i första hand ska beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen. Detta kan enligt regeringen komma att bidra till en ökad samsyn mellan skolmyndigheterna.

Regeringen konstaterar vidare att skollagen (2010:800) är central för skolmyndigheternas verksamheter. Lagen reglerar bl.a. barns rätt till utbild­ning, att ett barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet enligt lagen om rör barn. I skollagen anges också att utbild­ningen i skolväsendet ska utformas i överensstämmelse med grund­läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Regeringen pekar även på ett uttalande i förarbetena till skollagen. Där uttalas att i det ingår också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets specifika rättigheter enligt barnkonventionen (prop. 2009/10:165 s. 223).

Att skolmyndigheterna i flera avseenden arbetar på olika sätt kan enligt regeringen till viss del förklaras av att de har skilda uppdrag och olika roller gentemot skolväsendets verksamheter samt barn och elever.

Barnombudsmannen

När det slutligen gäller Barnombudsmannens insatser lyfter regeringen fram att Barnombuds­mannen inom sitt verksamhetsområde ska samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Det framgår av 3 § 4 lagen (1993:335) om Barnombudsman. Regeringen poängterar också att Barnombudsmannens uppgift att sammanställa statistik är central för genom­förandet av myndighetens uppdrag. Sedan Barnombudsmannen beslutat att lägga ned statistikverktyget Max 18 har regeringen aktivt följt myndighetens arbete med statistikinsamling och även gett myndigheten återrapporterings­krav om att bl.a. redovisa hur arbetet med att samla kunskap och statistik har utvecklats (S2022/02828). Regeringen bedömer att Barn­ombuds­mannens samman­ställning av statistik inte har upp­fyllt regeringens förväntningar. Regeringen anser dock att Barnombuds­mannen även i fort­sättningen är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för uppgiften.

Barnombudsmannen har sedan 2020 haft årliga uppdrag i sitt reglerings­brev att samla in rättspraxis om barnkonventionen. Syftet med uppdragen har varit att följa rättsutvecklingen sedan barnkonventionen inkorporerades i svensk rätt 2020. Enligt 2024 års uppdrag ska Barnombuds­mannen samla in, analysera och sprida rättspraxis om barnkonventionen till offentliga aktörer. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det behöver följas upp om Barnombuds­mannens arbete med uppdraget är ändamålsenligt i förhållande till syftet.

Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen pekar i skrivelsen på att Kunskapslyftet för barnets rättigheter 2017–2023 var en viktig satsning för att öka offentliga aktörers kunskap och kompetens om barnets rättigheter. Den 30 juni 2022 gav regeringen Stats­kontoret i uppdrag att följa upp och analysera kunskapslyftet (S2022/03183).

Genom uppdrag i myndigheters regleringsbrev för 2024 har regeringen tagit ytterligare initiativ för att öka kunskapen och stärka kompetensen om barnets rättigheter hos offentliga aktörer. Barnombudsmannen har t.ex. fått i uppdrag att ta fram en webbplats med information om vart barn kan vända sig med klagomål. Myndigheten har även fått i uppdrag att ta fram ett metodstöd för kommuners och regioners arbete med lokala barnrättsfunktioner och statliga myndigheters, kommuners och regioners arbete med att göra den egna myndighetens verksamhet, eller den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd samt tillgänglig och anpassad för barn (S2023/03257).

För att ytterligare stärka det barnrättsbaserade arbetet i kommuner och regioner gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag i regleringsbrevet för 2024 att sprida kunskap till kommuner och regioner om tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheter som rör barn (Fi2023/00435). Uppdraget är en fort­sättning på det uppdrag som länsstyrelserna haft inom ramen för det ovan nämnda kunskapslyftet. Barnombudsmannen har fått i uppdrag att bistå länsstyrelserna i uppdraget, bl.a. genom att samla in och samordna relevant stödmaterial från offentliga aktörer om hur barnkonventionen kan tillämpas (S2023/03257). 

Uppsala universitet har av regeringen fått i uppdrag att utarbeta och genomföra verksamhetsanpassade och praktiskt inriktade utbildningsinsatser om de mänskliga rättigheterna i ett urval av statliga myndigheter, kommuner och regioner (U2023/03659). För 2024 har uppdraget kompletterats med att universitetet även ska genomföra utbildnings­insatser om barnets rättigheter.

Med ökad kunskap och stärkt kompetens hos offentliga aktörer anser regering­­­­en att de osäkerheter som finns i fråga om tolkning och tillämpning kommer att minska och att den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter kommer att utvecklas i en positiv riktning, också på lokal och regional nivå.

Den nya uppdaterade förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar som trädde i kraft våren 2024 ställer enligt regeringen tydligare krav på att den åtgärd som övervägs verkligen är motiverad och att konsekvenserna, så långt som möjligt, blir allsidigt belysta. Det ställs också nya krav på att även myndigheter, som huvudregel, ska ta fram en konsekvensutredning när de lämnar förslag till regeringen. Av förordningen följer också att Ekonomi­styrningsverket (ESV) ska ansvara för bl.a. metodutveckling, vägled­ning och utbildning för konsekvensutredningar som utförs i enlighet med förordningen. I juni 2024 beslutade regeringen att ge ESV i uppdrag att bl.a. ta fram ett ram­verk för vägledning till dem som genomför konsekvens­utredningar och att erbjuda riktad handledning till ett urval av kommittéer och särskilda utredare, samt följa upp effekten av denna handledning. I arbetet med att ta fram ram­verket ska ESV samla in och beakta sakkunskap och metodstöd från Barn­ombuds­­mannen om konsekvenser för barns rättigheter (Fi2024/01483). För arbetet med konse­kvens­­utredningar inom Regerings­kansliet ges vägledning i två särskilda beslut (FA2024/00416 och FA2024/00417). Enligt regeringen ger förordningen om konsekvensutred­ningar och ESV:s uppdrag och arbete förutsättningar för att ett barn­­rätts­perspektiv integreras tidigare och bättre i lagstiftningsprocessen.

Regeringen anger i skrivelsen att ytterligare åtgärder ska vidtas för att följa upp genomförandet av barnkonventionen. I det arbetet ingår att analysera, följa upp och utvärdera den nationella strategin om barnets rättigheter och att kartlägga och analysera behoven av ytterligare vägledning för offentliga aktörers arbete med tolkning och tillämpning av barnets rättigheter och barn­konventionen.

Regeringen har en fördjupad dialog med Barnombudsmannen om de iakttagel­ser och slutsatser samt rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat. Regeringen avser även att särskilt följa upp hur Barnombudsmannen, på kort och lång sikt, planerar att fullgöra sin lagenliga uppgift att samman­ställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor och regering­suppdraget att samla in rättspraxis, utifrån de brister som Riksrevisionen har identifierat i sin rapport. Vidare avser regeringen att särskilt följa skolmyndig­heternas barn­rättsarbete och vid behov överväga ytterligare åtgärder för att barn­­­konventionen ska få genomslag.

Mot bakgrund av de åtgärder som regeringen har vidtagit och vidtar samt det arbete som Barnombudsmannen och skolmyndigheterna genomför anser regering­en att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat.

Regeringen anser därmed att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad i och med skrivelsen.

Motionen

I kommittémotion 2024/25:3226 av Ulrika Westerlund och Camilla Hansén (båda MP) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska ange när en uppdaterad strategi för barns rättigheter ska finnas på plats. I yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett tydlig­görande av om och hur barnkonsekvensbeskrivningar ska göras i budgeten. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska förtydliga styrningen och uppföljningen av skolmyndigheternas barnrättsarbete. Motionärerna anser att det är otydligt om den nya förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar omfattar förslag i budgeten. Vidare anser motionärer­na att det är viktigt att regeringen förtydligar vilka uppgifter och vilket ansvar respektive skolmyndighet har, t.ex. när det gäller att stödja skolor och huvud­män i frågor som rör barnkonventionen och att utarbeta stödmaterial om skol­lagstiftningen om barnkonventionens betydelse för skolan.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. I likhet med regeringen ser utskottet rapporten som ett viktigt bidrag till regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som barnkonventionen innebär.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige har varit betydelsefull för genomförandet av barn­konventionen. Utskottet ser därför positivt på att regeringen avser att analysera, följa upp och utvärdera den nationella strategin om barnets rättigheter och att kartlägga och analysera behoven av ytterligare vägledning för offentliga aktörers arbete med tolkning och tillämpning av barnets rättigheter och barnkonventionen.

Utskottet konstaterar även att regeringen har vidtagit och avser att vidta ytterligare åtgärder för att göra det lättare för offentliga aktörer att genomföra barnkonventionen. Utskottet vill särskilt framhålla följande åtgärder.

Regeringen har bl.a. i förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar, som trädde i kraft i maj 2024, ställt tydligare krav på att åtgärder som övervägs verkligen är motiverade och att konsekvenser­na, så långt som möjligt, blir allsidigt belysta. Regeringen har även beslutat att ge ESV i uppdrag att ta fram ett ramverk för vägledning till dem som genomför konsekvensutredningar i enlighet med förordningen. Utskottet delar regering­ens uppfattning att förord­ningen och ESV:s uppdrag och arbete ger förut­sättningar för att ett barnrätts­perspektiv integreras tidigare och bättre i lagstiftningsprocessen.

Vidare har regeringen beslutat om en ändring i förordningen med instruk­tion för Statens skolinspektion när det gäller hur principen om barnets bästa enligt barnkonventionen ska få genomslag i myndighetens arbete. Ändringen innebär att instruktionen i dessa delar är likalydande med Skol­verkets och Special­pedagogiska skolmyndighetens instruktioner. Utskott­et anser i likhet med regeringen att det kan komma att bidra till en ökad samsyn mellan skolmyndigheterna.

Mot denna bakgrund, och i överenstämmelse med utbildningsutskottets yttrande, anser utskottet att några ytterligare åtgärder inte behöver vidtas med anledning av motion 2024/25:3226 (MP) yrkandena 1–3. Motionen bör därför avslås.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingar­na.

Reservation

Ställningstagande

Jag vill inledningsvis välkomna Riksrevisionens granskning och de initiativ som regeringen har tagit och uttalar att man vill vidta framöver för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Det finns dock vissa aspekter i barnrätts­arbetet som jag anser att regeringen behöver arbeta vidare med.

Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning av genom­förandet av barn­konventionen behöver bli tydligare och mer samordnad och att betydelsen av strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige har varit alltför svag. Riksrevisionen är också kritisk till att strategin inte har följts upp eller upp­daterats sedan den beslutades av riksdagen 2010. Jag delar Riks­revisionens bedöm­ning och anser att regeringen bör ange när en uppdaterad strategi för barns rättigheter ska finnas på plats. 

Jag anser också att regeringen bör återkomma med ett tydlig­görande av om och hur barnkonsekvensbeskrivningar ska göras i budgeten. Enligt min upp­fattning är det otydligt om den nya förordningen (2024:183) om konsekvens­utredningar omfattar förslag i budgeten.

Vidare anser jag att regeringen behöver tydliggöra inriktningen för skol­myndigheternas barnrättsarbete och styra mot en samsyn mellan myndigheter­na när det gäller deras förhållningssätt till barnkonventionen. Regeringen bör enligt min mening följa Riksrevisionens rekommenda­tioner om att förtydliga styrningen och uppföljningen av skol­myndig­heternas barnrätts­arbete.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Utbildningsutskottets yttrande 2024/25:UbU3y